砥砺前行的中国食品安全

文字整理 苟明

民以食为天，食以安为先。食品安全是各国共同关注的重要公共政策问题，已经成为重大基本民生问题、重大经济问题和重大政治问题。回顾和梳理新中国成立70年以来食品安全监管体制和机构变迁，是重要的理论命题，更有助于探索我国食品安全治理之道。

改革开放前食品卫生管理（1949-1978 年）

中国政府对食品安全的管理肇始于建国初期。1949 年11 月1 日，中央政府成立卫生部，同年长春铁路局成立了中国最早的卫生防疫站。1953年1 月，政务院决定在全国范围内建立卫生防疫站，地方各级卫生部门在防疫站内设置食品卫生科（组），具体从事食品卫生监督管理工作。卫生行政部门通过发布粮、油、肉、蛋、酒、乳等大宗消费食品卫生标准和开展卫生监督，旨在防止食物中毒和肠道传染病等突出问题。比如1953年卫生部颁布的《清凉饮食物管理暂行办法》是新中国成立后我国第一个食品卫生法规，扭转了因冷饮不卫生引起食物中毒和肠道疾病暴发的状况；1957 年卫生部转发天津市卫生局关于酱油中砷含量每公斤不超过1 毫克的限量规定；1960年国务院转发国家科委、卫生部、轻工业部等制定的《食用合成染料管理办法》，规定了只允许使用的五种合成色素及其用量，化工部还指定了专门生产厂家，纠正了当时滥用有毒、有致癌风险色素的现象。

然而当时食品工作的首要任务是解决人民群众温饱问题，食品供不应求、凭票供应，其数量充足比质量安全重要。各级政府通过牢牢掌握食品工业，把保障食品供应作为一项政治任务来抓。食品企业生产经营基本处于政府的直接管控之下，政企合一的特征十分明显。

与之相适应，政府在食品领域的机构和职能逐步扩大和细化，卫生部会同相关行业主管部门共同管理食品卫生，确立了食品行业部门与卫生部门“双头共管”的模式。1956 年政府机构改革后，轻工、商业、内贸、化工等行业主管部门纷纷建立保证本系统产品合格出厂销售的食品卫生检验和管理机构。国务院于1965 年8 月转批了卫生部、商业部等五部委制定的《食品卫生管理试行条例》，食品卫生标准的贯彻执行、食品生产经营企业的卫生管理都由其行业主管部门负责，具体是通过思想教育、质量竞赛、群众运动、行政处分等“指令加管控”的内部管理方式约束企业行为。

从1949年到1978年，大体是计划经济时代，在这一阶段内，所出现的食品质量、食物中毒事件，主要是因为食品的生产加工受到当时的生产技术、经营条件等客观环境的限制，以及人民群众普遍对饮食卫生、食品安全知识的匮乏所导致。这一时期，随着公私合营的实施，在食品生产、加工链中，国营企业逐渐占据主导地位，而盈利并不是企业的唯一目的。所以，即使在没有食品安全监管立法的情况下，危害人民健康的劣质、有毒产品是罕见的，对现代意义上的食品安全问题并没有强烈的需求。

改革开放初期的混合过渡时期（1979-1993 年）

党的十一届三中全会提出把全党和国家的工作重点转移到经济建设上来。食品生产、经营、餐饮服务行业具有门槛低、投资少、需求大、见效快等特点，迅速吸引了大批劳动力。尽管国有食品生产经营企业仍占主导地位，私营、合资、合作、独资、个体等不同所有制形式的生产经营者大量涌现，其行为模式也发生深刻变革。

经济基础的变化迫切要求改革经济体制管理模式。经国务院批准同意，卫生部于1978 年牵头会同其他有关部委组成“全国食品卫生领导小组”，组织对农业种植养殖、食品生产经营和进出口等环节的食品污染开展治理，具体包括农药、疫病牲畜肉、工业三废、霉变等。应当承认，改革开放初期的食品卫生监督工作取得明显进展，1982 年食品卫生监测合格率达到61.5%，其中冷饮食品的合格率从计划时代的40%左右提高到90%以上，酱油的合格率从20% 提高到 80% 左右。

然而《食品卫生管理试行条例》和 1979 年颁布的《食品卫生管理条例》只将全民和集体所有制企业列为食品卫生监督管理对象，导致大量食品生产经营者处于法规范围之外。从这个意义上说，食品卫生监督制度已经滞后于经济形势，进而制约了食品产业健康发展。

在总结30 多年食品卫生工作经验基础上，1982 年11 月19 日，第五届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》。这是中国食品卫生领域的第一部法律，其篇章结构总体完备，内容体系较为完整。初步搭建起现代食品卫生法制的基本框架。

鉴于计划经济体制依然存续，法律并未改变卫生部门与行业部门分工协作的管理体制，其中卫生部门负责食品卫生监督执法，行业主管部门侧重企业内部生产经营规范管理。1981 年，卫生部成立食品卫生标准技术分委员会，并委托中国医学科学院卫生研究所（国家食品安全风险评估中心前身）制定了食品卫生标准研发五年规划，发布了调味品、食品添加剂、包装材料等80 多项标准，包括产品标准、限量标准以及微生物和理化检验方法标准。1984 年，我国正式成为国际食品法典委员会成员，积极参与国际食品标准制定。

与此同时，卫生部门开始利用市场机制引导企业注重食品卫生。如广东省韶关市卫生防疫站为促进企业内部管理，对食品企业实行卫生等级申报评审制度，共分为五等。评审结果向全市通报，对食品卫生三级单位实施限期改进，对四级单位责令停业整顿。另一个重大变化是1988年卫生部、国家物价局、财政部联合颁布的《全国卫生防疫防治机构收费暂行办法》，国家事业经费补助相对减少，有偿服务成为食品卫生监督机构的重要经济来源。于是食品卫生监督监测工作由纯公益性转变为消费者与国家共同承担，由此还明确划分了各级监管事权。

初步建立市场经济下食品安全监督体制（1994-2002 年）

1992 年10 月，党的十四大确立了社会主义市场经济体制，提出“实行政企分开，逐步扩大企业生产经营自主权”。在这一背景下，1993 年国务院机构改革撤销轻工业部，成立中国轻工总会。至此，食品企业正式与轻工业主管部门分离，延续了40 多年的政企合一体制被打破。之后，各类市场主体发展食品产业的积极性被激发，食品产业获得前所未有的发展。2000 年规模以上食品企业固定资产投资为5103.7亿元，是1980 年的30 多倍。随着产业规模扩大，食品市场转变为买方市场，产品竞争日趋激烈，消费者选择范围变大。

在日益激烈的市场竞争中，食品行业主管部门基本摒弃统购统销、逐级调拨的旧模式，纷纷下放管理权限。这样一方面有助于增强食品企业生产经营自主权和灵活性，另一方面也放松了对企业在食品卫生管理方面的要求。个别部门从局部利益出发，非但没有认真履行《试行法》规定的食品卫生管理义务，甚至还阻挠食品卫生监督部门正常执法。类似地，一些地方出于“发展型地方主义”争相上马食品生产企业和批发市场，在20 世纪90 年代初形成“麻雀虽小五脏俱全”的区域性食品产业布局，扰乱了市场秩序。部门和地方在发展经济与保障食品卫生的政策目标之间产生冲突，保护主义越演越烈。这一时期中国食品安全主要问题已经从“前市场”风险转变为经济利益驱动的人为安全质量风险。

面对严峻现实，国家采取了一系列举措打击地方保护、纠正市场失灵并促进竞争措施 。1993 年年底党的十四届三中全会首次提出“改善和加强对市场的管理和监督，建立正常的市场进入、市场竞争和市场交易秩序，保证公平交易、平等竞争，保护经营者和消费者的合法权益”。国家层面对食品卫生的重视程度也不断提升。1997 年1 月，中共中央、国务院联合发布《关于卫生改革与发展的决定》，将食品卫生作为“五大公共卫生”之首，强调“认真做好食品卫生、环境卫生、职业卫生、放射卫生和学校卫生工作”。

宏观背景的深刻变化，为颁布施行十多年的《试行法》正式实施提供了良好契机。在当时国务院法制局和卫生部的大力推动下，第八届全国人大常委会第十六次会议于1995 年10 月30 日审议通过了《食品卫生法》，标志着中国食品卫生管理工作正式进入法制化阶段。

与社会主义市场经济体制相适应，传统行政干预手段基本退出历史舞台，卫生部门继续强化国家立法、技术标准、行政执法等工作，同时质量认证、风险监测、科普宣传等新型监管工具也初现端倪。一是制定了90 余部《食品卫生法》配套规章，涉及食品、食品原料、食品包装材料、容器、食品卫生监督处罚等方面。各地也制定实施了一批地方配套法规，初步形成了符合国情、层次分明的食品卫生法规体系。二是标准体系建设走上法制轨道。至1998 年底制定并颁布食品卫生国家标准236 项、标准检验方法227 项、行业标准18 项，基本形成一个由基础标准、产品标准、行为标准和检验方法标准组成的国家食品卫生标准体系。三是吸收国外先进经验并结合中国实际，于2003 年制定实施了“食品安全行动计划”。具体包括推行食品卫生监督量化分级管理制度、良好生产规范（GMP）管理和危险分析关键控制点技术（HACCP）管理体系，建立食品污染物和食源性疾病监测网，开展危险性评估。四是广泛开展食品卫生宣传教育，从1996 年开始连续11 年开展“全国食品卫生法宣传周”活动，定期向社会公布食品卫生信息和食物中毒情况，发动公众参与食品卫生社会监督。

同时，对监管体制也进行了改革。1998年国务院机构改革旨在大幅精简政府机构和人员，即便在这样的形势下，国家依然加强了有关部门的食品安全监管职能。改革后，国家技术监督局更名为国家质量技术监督局，开始承担原属卫生部的食品卫生国家标准审批和发布职能以及国家粮食局研究制订粮油质量标准、制订粮油检测制度和办法的职能。同年，原国家进出口商品检验局、原农业部动植物检疫局和原卫生部卫生检疫局“三检合一”，组建国家出入境检验检疫局，统一负责全国进出口食品管理。2001年4 月，国家工商行政管理局升格为正部级的国家工商行政管理总局，除继续负责城乡集市贸易食品卫生管理外，还开始承担原属质量技术监督部门的流通领域食品质量监督管理职能。2001 年原国家技术监督局和国家出入境检验检疫局合并，组建正部级的国家质量监督检验检疫总局。为打破长期存在的地方保护，工商、质监和后来的食药监管都实行省以下垂直管理体制，在机构设置及管理、财务经费管理、编制及干部管理等方面区别于一般政府机构。与此同时，农业部门依然负责种植养殖环节初级农产品质量安全监管。至此，中国食品安全监管部门按职能合并完成，为后来的分段监管体制奠定了基础。

入世后进入科学监管时期（2003-2011 年）

2001 年11 月10 日中国加入世贸组织。“入世”给中国食品安全带来两大深刻变化：其一，进口食品大量进入国内市场，知识产权、政策性贸易壁垒等风险不断增加，消费者食品安全意识也逐步提高，中国食品产业面临大分化、大重组；第二，随着中国食品大量出口到国外，食品安全政策议题不再局限于国内和市场层面，而是升级到跨国贸易乃至外交关系高度，从而具有政治意义。

令人遗憾的是，这一时期接连爆发具有系统性、全局性特征的食品安全事件。2003 年安徽阜阳“劣质奶粉事件”充分暴露出监管缺失与部门间缺乏协调等问题。面对类似恶性事件，国家对食品领域的关切日益提升，不再单纯关注市场秩序，而是扩展到产业基础、公众健康、社会稳定等综合因素。

为加强部门间食品安全综合协调，2003 年国务院机构改革在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，负责食品安全综合监督、组织协调和组织查处重大事故，同时还承担保健食品审批许可职能。2004 年9 月，国务院印发《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23 号），按照一个监管环节由一个部门负责的原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，明确了食品安全监管的部门和职能。其中，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督。从而确立了综合协调与分段监管相结合的体制。该决定同时明确提出，地方各级人民政府对本行政区域内食品安全负总责，统一领导和协调本地区的食品安全监管和整治工作，建立健全食品安全组织协调机制。作为具体工作，由质检总局牵头、会同有关部门建立健全食品安全标准和检验检测体系，同时加强基层执法队伍建设，由食品药品监管局牵头加快食品安全信用体系和信息化建设。

中央编办于2004 年12 月印发《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发〔2004〕35 号），细化了相关部门在食品生产加工、流通和消费环节的职责分工。承担综合协调职责后，国家食品药品监管局于2004 年牵头组织查处了安徽阜阳奶粉事件，组织制定了食品药品安全“十一五”规划，组织开展食品放心工程（2005-2007年），开展省会城市食品安全评价、创建食品安全示范县区，推动食品诚信体系建设，起草食品安全状况报告，建立食品安全信息发布和沟通机制等。

2008 年国务院机构改革把国家食品药品监督管理局从国务院直属机构改为由卫生部代管的国家局，并将两者食品安全监管职能对调。卫生部门负责食品安全综合协调和组织查处重大食品安全事故职责，组织制定食品安全标准，组织开展食品安全风险监测、评估和预警，制定食品安全检验机构资质认定条件和检验规范，统一发布重大食品安全信息。食药监管部门负责餐饮业和食堂等消费环节监管和保健食品监督管理的职责等。农业、质检、工商等部门延续原有职责分工

2009 年2 月28 日，第十一届全国人大常委会第七次会议通过了《食品安全法》，原《食品卫生法》同时废止。根据《食品安全法》规定，国务院于2010年2 月6 日印发《关于设立国务院食品安全委员会的通知》（国发〔2010〕6 号），成立了由国务院领导担任正副主任，由卫生、发展改革、工业和信息化、财政、农业、工商、质检、食品药品监管等15 个部门负责同志作为成员组成的食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，负责分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作，提出食品安全监管的重大政策措施，督促落实食品安全监管责任。

食品安全迈向治理现代化（2012—2017年）

党的十八大以后，在国家治理现代化的新背景下，中国食品安全也进入新阶段。过去，人们对食品安全的认识停留在食品卫生、产品质量等技术层面。在经历了多次事件后，人们越来越认识到食品安全不能单靠政府监管，必须提升产业素质和引导社会共治，实现产业发展与质量安全相兼容。

2013 年3 月《国务院机构改革和职能转变方案》获第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过，改革的目标是整合职能、下沉资源、加强监管，在各级政府完善统一权威的食品药品监管机构。至此，整合各部门食品安全监管职责以法定形式被固定下来，省以下工商和质监行政管理体制改革也终于实质性启动。改革组建正部级国家食品药品监督管理总局，对研制、生产、流通、消费环节食品的安全实施统一监督管理。改革方案特别强调，改革后，食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品安全第一责任人的有效机制。之后，各地食药监管部门升格为独立的政府工作部门，北京、海南等地实行省以下垂直管理体制。地方政府则在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构，配备必要的技术装备，填补基层监管执法空白。

党的十八届三中全会提出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管。三中全会同时强调完善统一权威的食品药品安全监管机构。2014 年7 月，国务院发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20 号）指出，整合优化市场监管执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能。从2013 年末开始，一些地方政府在不同层面整合工商、质监、食药甚至物价、知识产权、城管等机构及其职能，推进“多合一”的综合执法改革，组建市场监督管理局（委）。监管机构改革后，食品药品监管职能得以优化，监管水平和支撑保障能力稳步加强，其程度前所未有。如2016 年，有关部门在全国范围内组织抽检了25.7 万批次食品样品，总体抽检合格率为96.8%，比2014 年提高2.1 个百分点；2017 年进一步上升到97.6%，比2014 年提高2.9 个百分点。

在监管能力提升的同时，食品产业稳步发展。根据国家统计局数据，2016 年规模以上食品工业企业主营业务收入接近12 万亿元，占全国工业总产值比重10% 以上，成为国内第一大工业行业和国民经济重要支柱产业，发展成就令人振奋。

开始新时代食品安全监管模式（2018年至今）

2018年，第十三届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》提出，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。其中一项主要职责负责食品安全监管。考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。

这一轮食品药品监管机构改革真正体现顶层设计，超脱部门搞改革，超越监管看安全，是新时代的新气象。诚然，任何改革方案都有优势和挑战。但“大市场- 专药品”模式抓住了当前食药安全治理的两大关键：食品安全监管的协调力和综合性，药品监管的特殊性和专业性。总体上说，是市县普遍采取市场监管综合执法的前提下，用“小折腾”获取“大红利”的方案，一定程度上有利于监管统一性。