完善自然资源法律体系的思考

■ 刘志强/张建华

（自然资源部不动产登记中心，北京 100034）

1 我国自然资源法律体系的内涵和沿革

1.1 自然资源法律体系的内涵

对于自然资源的概念，有多种不同认识。联合国环境规划署认为，“所谓自然资源，是指在一定的条件下，能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。”自然资源具有稀缺性、整体性、地域性、多用性、动态性等特点[1]，主要包括“山水林田湖草”等各类资源。从法理学研究的角度看，法律体系是由一个国家全部现行法律构成的体系化、系统化的相互联系的有机整体，理想化的法律体系要求门类齐全、结构严密、内在协调[2]。据此，自然资源法律体系可以界定为，由我国现行的有关自然资源开发、利用、保护的法律、行政法规、地方性法规和规章所组成的，具有内在联系的，用来科学、系统规范与调整资源保护和合理利用中所产生的各种社会关系和行为规范的有机统一体[3]。自然资源法律体系是一个动态的法律结构体系，它随着社会经济的发展不断充实完善。该体系从内容看，包含了“山水林田湖草”各门类自然资源的法律规范；从法律效力等级构成来看，包括了宪法、法律、行政法规、部门规章等不同法律效力层级的法律规范。

1.2 我国自然资源法律体系的历史发展

1.2.1 初步发展阶段（1949—1978年）

新中国成立初期至改革开放之前，我国自然资源法律制度建设还处于“从无到有”的初步发展阶段，主要体现为针对资源开发利用的具体事项进行规定，采取零散立法方式推进，法律效力层级参差不齐。针对实践中出现的突出问题，先后制定了一系列有关保护森林、土地、改良土壤、防治水土流失和沙化、整理江河防汛工程等方面的法规和规范性文件。例如，在土地管理领域颁布了《土地改革法》，在矿产资源管理领域颁布了《矿产资源保护试行条例》，在水资源管理领域颁布了《水土保持暂行纲要》，在森林资源领域出台了《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定》《森林保护条例》等。但是由于自然资源产权制度不健全、市场配置资源的机制尚未形成，以及对于法治建设重视不够，导致资源利用无序，保护不到位，上述规定的实施效果并不理想。

1.2.2 快速发展阶段（1978—1990年）

改革开放后，我国的自然资源立法驶入快车道，单门类自然资源法律相继出台，到20世纪80年代末，我国主要自然资源管理已经基本实现有法可依。在此期间，明确了自然资源的归属，初步建立了自然资源开发利用准入制度和有偿使用规则。例如，1982年《宪法》规定了各类自然资源的基本归属，明确了自然资源的公有性质，奠定了整个自然资源产权制度构建的基础，并一直延续至今；1986年制定的《民法通则》，为自然资源“公有私用”的开发利用模式提供了私法调整的基本规则；1988年通过的《宪法修正案》进一步明确了土地使用权可以依法转让，为我国土地市场的发展完善提供了法制保障。与此同时，单门类自然资源法律也相继出台，主要包括1984年《森林法》、1985年《草原法》和《渔业法》、1986年《土地管理法》《矿产资源法》、1989年《水法》等。通过这一时期的立法，相对综合性的单门类自然资源法律相继出台，自然资源法律体系初步形成，“山水林田湖草”自然资源管理工作基本实现了有法可依。

1.2.3 改进完善阶段（1990—2012年）

在这一时期，我国资源法律除了弥补以往资源法律的空白外，更侧重对立法内容的改进和完善，特别是市场交易规则和产权制度日渐完善。随着社会经济发展和经济体制改革的推进，特别是党的十四大明确提出建立社会主义市场经济的目标后，与社会主义市场经济相适应的法律规则逐步建立。在此期间，各项自然资源单行法律相继进行了修改，一系列补充性质的法律法规陆续出台。在土地资源领域，1998年《土地管理法》修改，建立了土地用途管制基本制度[4]；1994年《城市房地产管理法》出台，对城市土地有偿使用制度进行了较为全面的规定；2002年《农村土地承包法》确定了土地承包经营权流转的基本规则。在矿产资源管理领域，1996年《矿产资源法》改变了“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”的规定，以矿产资源有偿使用制度为核心，建立了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的法律制度。在森林资源领域，1998年修改的《森林法》确立了森林、林木有偿使用制度等。2002年《水法》第一次修改，采用了取水权的概念, 确立了水资源的有偿使用制度等[5]。这一时期，自然资源产权制度逐步完善，种类日渐丰富，权能更加充分，自然资源所有权、使用权相分离和使用权有偿使用制度逐步发展完善。以2007年《物权法》的颁布为标志，以自然资源所有权为主体，自然资源用益物权和担保物权为两翼的自然资源产权体系基本形成。

1.2.4 全面提升阶段（2012年至今）

党的十八大以来，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，十八届三中全会对生态文明建设改革任务做出了系统安排，十八届四中全会进一步明确了用严格的法律制度保护生态环境、促进生态文明建设的法治目标。近年来，以习近平生态文明思想为指导，从自然资源系统性、整体性出发，自然资源领域改革稳步推进。例如，自然资源统一确权登记、全民所有自然资源资产有偿使用制度改革、集体林权改革、国家公园体制改革、生态环境损害赔偿制度改革等领域陆续出台改革文件，试点工作取得了积极成效，为完善自然资源法律体系提供了丰富的实践支撑①2014年底，中央部署开展农村集体土地制度改革试点工作；2016年12月，原国土资源部等七部委印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》，对水流、森林、山岭、草原、荒地滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记作出了规定；2016年12月，国务院印发了《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》对于进一步完善自然资源有偿使用制度作出了规定；2016年11月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》，再次对集体林权制度改革工作进行全面部署；2017年3月，原国土资源部出台《自然生态空间用途管制办法（试行）》，对生态空间用途管制作出了初步规定。此外，国家对于编制自然资源资产负债表，促进“多规合一”等，也颁布了相应的改革文件。。2018年《宪法修正案》明确规定“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，将生态文明建设上升到国家根本大法的高度。以生态文明思想为指导，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的立法理念，系统推进自然资源领域法律的“立改废释”，无疑将是下一步自然资源法律体系完善的重点。

2 我国自然资源法律体系存在的主要问题

2.1 自然资源立法存在缺失，覆盖不全面

主要表现在个别单门类自然资源立法还存在缺失。例如，在土地资源领域，我国于1992年加入《湿地公约》，但是迄今还没有国家层面的专门规范湿地管理的法律。关于湿地保护的有关规定，散见于《自然保护区条例》《海洋环境保护法》《农业法》等法律中。虽然原国家林业局颁布有《湿地保护管理规定》，一些地方也出台了湿地保护的相关地方性法律法规，但是法律层级普遍较低，或者将湿地生态系统予以分割，只针对其中的部分生态要素予以分散规范。湿地保护立法总体较为缺失，难以适应湿地保护的实际需求[6]。再如，在自然资源保护地法制方面，除《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》属于行政法规以外，其余规范森林公园、地质公园、湿地公园等管理的法律规范，均属部门规章或规范性文件，高位阶的《自然保护地法》或者《国家公园法》尚属空白。

2.2 单门类自然资源立法分散，系统性不强

目前，自然资源法律呈现出“法群”特征，形成了“一种资源一部法律”的状态，各单门类自然资源法律之间割裂分散，缺乏协调性。这一点无论是在自然资源产权制度方面，还是自然资源监管制度方面，都有不同程度的体现。

在产权方面，各项自然资源物权之间还存在不同程度的重叠、交叉、不协调。例如，土地所有权和林地所有权、草原所有权、海岛的所有权之间相互重叠，林地使用权、水域滩涂养殖权和土地承包经营权之间也存在交叉。再如，矿产资源蕴藏于土地和海洋之中，矿业权的行使离不开土地使用权或者海域使用权，森林林木植根于土地，林权的行使也离不开土地权利，由于相关产权管理机制缺乏衔接，实践中“合法采矿、违法用地”等问题，给产权人实际行使权利带来障碍。

自然资源监督管理领域也存在同样的问题，各部门之间管理措施相互交叉，各类资源的统计标准不一致，家底不清；各类自然资源相关规划衔接性不足，没有形成“一张蓝图”；各类保护地保护措施统筹不够，没有形成资源保护的合力，这都影响了自然资源保护开发的整体性和系统性。正如杨伟民先生指出的，各类自然保护地分散管理，“一座山、一个动物保护区，南坡可能是一个部门命名并管理的国家森林公园，北坡可能是另一个部门命名并管理的自然保护区”[7]。这种分散化的管理，导致资金使用分散、保护效率低下，资源最终没有保护好。

2.3 自然资源立法整体滞后，亟待修改

目前自然资源相关立法基本制定于20世纪80年代，修改于90年代，立法指导思想偏重于自然资源的行政管理，市场作用发挥不充分，生态文明理念不突出，自然资源法律内容较“旧”。在土地资源法律领域，一系列法律规定已经滞后于实践发展。例如，很多地方土地征收补偿采取了“区片综合地价”，这与法律规定的产值倍数法已经有很大不同。在矿产资源法律领域，虽然矿业权转让、抵押等在实践中已经实施多年，但在法律层面依然规定“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”。此外，水权制度改革、林权制度改革、海域使用权出让抵押等实践积累的成果，也都需要上升到法律层面。

2.4 规范性文件大量存在，法律效力层级普遍较低

在自然资源管理法律效力上，上位法普遍较为原则，规范性文件具体规范管理实践，自然资源法律效力层级普遍较“低”。以矿产资源管理为例，据学者初步统计，除《矿产资源法》以外，目前调整矿产资源管理的配套法规有13部，规章有16部，而相关规范性文件却多达457个[8]。各种规范性文件不仅在内容上存在与上位法不一致的情况，而且数量庞大，规定不一，变动频繁，这既影响了法律规范本身的权威性，也不利于形成产权人对资源开发利用的合理预期。

3 进一步完善自然资源法律体系的建议

《生态文明体制改革总体方案》中明确指出，“制定完善自然资源资产产权、国土空间开发保护、国家公园、空间规划、海洋、应对气候变化、耕地质量保护、节水和地下水管理、草原保护、湿地保护、排污许可、生态环境损害赔偿等方面的法律法规，为生态文明体制改革提供法治保障。”因此，以生态文明思想为指导，遵循尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，查缺补漏，加强协调，加快推动相关自然资源法律的“立改废释”工作将是自然资源法律体系完善的重点。

3.1 加快推进单门类自然资源法律的修改起草工作

“山水林田湖草”各类自然资源都具有其特殊性，做好单门类资源的立法工作，是完善自然资源法律体系的基础。根据2018年颁布的《十三届全国人大常委会立法规划》，《土地管理法》《农村土地承包法》《森林法》《海洋基本法》《矿产资源法》《渔业法》等一系列自然资源法律都纳入了起草修改的范畴②其中，《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《海洋基本法》等，也曾列入《十二届全国人大常委会立法规划》。2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定，新修改的法律从2019年1月1日起施行。。在开展相关立法活动时，首先要站在“山水林田湖草”生命共同体，有利于更好地统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的角度进行制度设计，消除原有法律之间不衔接的内容，增强各单门类自然资源法律的协调性。其次，要及时满足自然资源管理实践的需求。例如，《土地管理法》和《矿产资源法》修改工作已经开展多年，相对具备较好的基础。土地征收、集体经营性建设用地流转、宅基地管理制度改革取得的经验成果，以及近年来在永久基本农田保护、土地整治、土地储备等方面的规定，都应当及时在《土地管理法》中予以固化。矿产资源法》修改中，一方面要突出生态文明建设的理念，推进绿色矿山建设，切实保护好生态环境；另一方面，要突出矿业权的财产权属性，将与市场经济相适应的矿业权转让、抵押、退出、登记和相关税费制度，及时上升到法律层面，维护好国家的所有者权益和矿业权人的合法利益。同时，针对法律缺失的湿地立法，应在部分省市已出台的相关湿地保护的地方性规定的基础上，起草《湿地保护法》或者《湿地保护条例》。及时适应国家公园体制改革要求，还应当在各类保护区立法的基础上，及时制定《自然保护地法》或《国家公园法》，解决长期以来各类保护区管理不协调等问题，确保重要生态系统的整体保护和永续利用。

3.2 研究起草综合性的自然资源法律

“山水林田湖草”作为一个生命共同体，相互联系、相互影响、相互作用，共同构成了生态系统。为避免出现各类资源开发利用分散化、顾此失彼的现象，有必要在做好单门类资源立法“查漏补缺”的基础上，站在自然资源整体性的高度，进一步推进一系列综合性立法。目前，时机较为成熟的主要有以下几部：

一是加快推进《民法典物权编》的起草，构建系统完整的自然资源权利体系。《民法典物权编》是民法典的重要组成部分，对于明确自然资源产权主体、类型、权能等具有重要作用。有必要在《物权法》的基础上，将国有农用地使用权、水资源使用权、承包地的经营权等各种现实中存在，但在法律上尚未明确的权利类型在《民法典物权编》中作出规定，为自然资源市场化配置奠定产权基础。

二是加快推进《不动产登记法》的起草，明确归属，定分止争。开展不动产统一登记是明确自然资源权利归属的重要途径。《不动产登记暂行条例》颁布近4年来，各地“四统一”工作已经基本到位，取得了积极进展。特别是自然资源统一登记试点工作的开展，为进一步完善不动产登记法律制度提供了重要的实践支撑。建议在总结试点经验的基础上，将“暂行条例”上升到“法律”，建立统一的确权登记系统。

三是加快推进《国土空间规划法》的起草，为统一用途管制提供依据。《生态文明体制改革总体方案》明确要求，“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。”国土空间规划是落实用途管制的重要手段。“多规合一”的试点实践探索和自然资源部的成立，为建立统一的国土空间规划体系提供了条件。有必要开展相关规划立法研究，促进各类自然资源规划协同统一。

3.3 研究探索制定《自然资源基本法》

为解决自然资源立法分散问题，有学者建议借鉴美国《国家环境政策法》，俄罗斯《俄罗斯联邦自然环境保护法》等经验做法，研究起草《自然资源基本法》[9]或者制定《自然资源法通则》[10]，对自然资源管理中的一些根本性、原则性问题做出规定，促进自然资源管理相关法律协调统一。全国人大环境与资源保护委员会也曾委托相关高校开展过前期基础研究，取得了阶段性成果[11]。这些都为制定《自然资源基本法》奠定了良好基础。但是《自然资源基本法》涉及面广，各类资源开发利用存在一定差异，“提取公因式”的立法方式确实存在一定难度。建议继续深化自然资源基本法立法必要性和可行性的研究，明确调整内容和大体框架，特别是要处理好与“山水林田湖草”各单门类自然资源法律的关系，坚持问题导向，实现自然资源法律严密完整、协调统一。