矿产资源基本问题与法律制度研究

■ 叶海洋

（自然资源部地质勘查管理司，北京 100812）

我国《矿产资源法》自1986年颁布，迄今已有33年；自1996年修订，迄今也有23年。社会期待的矿产资源勘查开发市场，千呼万唤出不来，关于改革完善我国矿产资源管理的呼声和讨论一直未有停歇。2017年以来，随着中央和有关部门关于矿业权出让制度改革、矿产资源权益金制度改革及相关措施的出台，社会各界对矿产资源管理问题的讨论更趋热烈。在全面深化改革、推进社会主义市场经济建设的进程中，《矿产资源法》修订迫在眉睫。

对事物本身进行全面深入的分析，了解掌握事物的本质，是讨论对事物进行管理、构建科学合理的管理体系的基础和前提。矿产资源领域的改革盘桓多年未能突破，关键在于未能深入掌握矿产资源的本来面貌，对矿产资源是什么，何以发现、评价和开发矿产资源，及其与环境的关系等基本问题“犹抱琵琶半遮面”，看不明、说不清、理不顺，乃至迷失于既有概念和具体问题。本文试从矿产资源的基本问题出发，分析研究矿产资源的本质，提出矿产资源管理改革相关建议。

1 矿产资源是什么

矿产资源是地质作用形成的、赋存于地壳表层（浅部）的自然资源，是具有开发利用价值的自然元素、矿物的集合。

1.1 矿产资源具有自然资源的一般属性

矿产资源与水流、森林、山岭、草原、滩涂等自然资源一样，是在地球发展演化过程中，在一定的时间、空间内存在的自然物，具有自然属性；同时，矿产资源也是人类中心主义的概念，它的存在，是以能够为增进人类的福利做出贡献为基本要求的，应能够满足人类的物质需求和精神需要，因此，矿产资源同时具有文化属性（社会属性）。

1)源于矿产资源的自然属性，矿产资源具有不变性。矿产资源的物质存在，即自然元素及其组成的矿物、地质体，是地球自然演化的结果。矿产资源的基本组成——自然元素，自其产生起，自始存在；自然元素的不同结合、组合方式——矿物，自其生成起，自始存在；以不同方式赋存于地壳中的自然元素、矿物集合——地质体，在地球演化、地质作用的过程中，自始存在。自然元素的物理、化学属性，亘古不变；自然元素按照其本身属性结合在一起的矿物，其物理、化学和地质学特征，亘古不变；矿物按照其本身性质组合在一起的地质体，随地球演化和地质作用的进展，不断演化。以上矿产资源的自然属性，不因人类的出现、人类的需求而变化，具有恒久不变性。正是因其不变性，人类得以发现、利用矿产资源，造福于自身，因此，矿产资源的自然属性，赋予了矿产资源使用价值。

2)源于矿产资源的文化属性，矿产资源具有可变性。自然存在的元素、矿物和地质体，由于人类的需求而成为可以贡献于人类福利增进的资源，被赋予文化属性，而成为矿产资源。文化是一定区域内、一定时期人们生产方式和生活方式的总和，因而具有历史性、地域性，也即具有发展性、可变性；矿产资源同样也随人类社会的发展进步而发展、变化。

从历史角度看，矿产资源种类不断丰富。在石器时代，能够为人类所利用的仅有燧石、黑曜石及其他石块、黏土等可以制造石器等物质生产和生活需要的矿物（集合），以及少量用于制作饰物、通灵物等精神生活需要的绿松石、水晶、玉等矿物（集合），成为当时的矿产资源；在青铜时代、冷兵器时代，含有金、银、铜、铁、锡等元素的矿物集合以及陶瓷土等矿物集合，成为新增加的矿产资源；工业革命以来，越来越多的自然元素、矿物被认识并利用，随着时代进步、科技发展，越来越多的元素和矿物组合成为矿产资源，矿产资源的种类不断增加、丰富。目前，我国法定的矿产资源达到173种。

从地域角度看，在不同的文化地域，对矿产资源的定义也有不同，此地为矿产资源的，在彼地不一定为矿产资源。如在有玉文化传统的中国等地区，玉石是重要的矿产资源，但在中国以外的国家，同样的矿物集合，只是中性材料。当然，随着全球化进程，矿产资源的地域差别正在弱化以至消失。

从技术经济的角度看，自然元素的富集、矿物的不同组合，在不同的技术经济和政策条件下，可以对是否成为矿产资源做出不同的评价，同样的地质体，矿与非矿可以转化。随着技术进步和社会发展，过去不认为是矿的地质体，因为人类可用、市场需要而变得有利可图，可以作为矿产资源进行开发利用；同样地，有的过去认为是矿的地质体，由于人类找到了替代品、市场不再需要，或因环境保护等要求，变得无利可图，而不再成为资源。

1.2 矿产资源具有特殊性

由于矿产资源形成于地质历史时期、主要赋存于地表以下，不同于一般的自然资源，具有其特殊性。

1)矿产资源是不可再生资源。大部分矿产资源形成时间至少以百万年计，从人类视角看，矿产资源消耗后不能得到及时补偿，因此是不可再生的。个别矿产，如部分地热、地下水资源，可以通过水的自然循环或人为循环而不至耗竭，由于其在矿产资源总体中所占比例较小，不影响总体判断（但在具体管理中应予以区别）。

2)矿产资源是描述性资源。由于矿产资源主要赋存于地表以下，不同于山川、动植物等自然资源，难以通过视力所及的测量方法对其空间展布、矿物元素组成及物理化学性质等进行全面测量、测试，而需要在特定的理论指导下，根据一定的标准、规范，通过钻探、物探、化探等方式，在特定的空间范围内，对确定的地质体进行推测、描述，这与具象的实体必然存在差别，因而不能等同于其本身。个别矿产，如赋存于地表的砂石黏土等，可以根据确定的空间范围进行测量，由于其在矿产资源总体中所占比例较小，不影响总体判断（但在具体管理中应予以区别）。

3)矿产资源具有可替代性。尽管地壳表层（浅部）的元素含量具有恒定性，鉴于矿产资源不可再生，根据现有技术及其消耗强度计算，已发现并定义的矿产资源总有耗竭之日，人类的可持续发展必然要求寻找出耗竭资源的替代品。这些替代品，可能是自然物质，或原有资源的循环利用品，或对自然元素进行人工组合加工的产品。从这个意义上说，矿产资源必然是可以永续利用的——也就是说，作为开采特定对象物的矿产资源可以被耗竭，但这一类以及矿产资源整体不能被耗竭。

2 矿产资源勘查（矿产勘查、探矿）

鉴于矿产资源的特殊性，人们必须在特定的理论指导下，根据一定的标准、规范，通过地面调查测量和物探、化探、钻探等方式，发现目标地质体，并对目标地质体进行充分、具体的描述，以求准确掌握目标地质体的可利用性及其具体的空间展布、数量、质量等具体特征，同时为获取目标地质体中的可用资源研究准备开发利用途径。矿产勘查具有以下特点。

2.1 矿产勘查是科学研究过程

矿产勘查的本质是在地壳表层（浅部）发现自然元素、矿物富集的地质体，并对其空间展布和可供利用情况等进行全面描述，其运用的理论、方法主要是地质科学研究的范畴，即在对某一区域地层、构造、岩体进行充分调查了解的基础上，研究分析元素和矿物富集的因素及其规律，从而确定可能的富集位置，经工程技术手段验证后，对确定的目标地质体主要采用钻探的方法进行定位，并按照在发现这一地质体过程中所形成的理论方法，对其进行准确描述。矿产勘查的过程，就是对元素和矿物富集规律的探索过程，其基本目的和任务是探索、发现、认识未知，其本质就是科学研究。矿产勘查过程可能发现矿产资源，更大的可能是发现没有矿产资源——然而，鉴于矿产资源的文化属性，此时不是矿产资源，彼时未必不是矿产资源——总体来看，发现可开发利用的矿产资源的概率是很低的，但并不表示曾经开展的矿产勘查及其成果没有意义。必须肯定的是，通过矿产勘查活动，对一定区域的元素和矿物富集规律及其具体情况提高了认识，提高了对某一区域的地质科学研究水平，为后续人类发现和利用新的矿产资源提供了基本信息。因此，对于人们开展矿产勘查活动，不能以一时的成败论英雄，应从科学研究的视角对其意义进行充分肯定。从这一点上来说，国家应大力鼓励各方面愿意参与的单位和个人，积极参与矿产勘查，提高国土地质科学研究程度和水平，为国家探得矿产资源。

2.2 矿产勘查应该分步进行

矿产勘查是智力和资金高度密集的活动，应按照地质科学研究的规律分步进行，以提高其效率和效益。第一步是调查了解大的区域性的地质规律，掌握地层、构造、岩体分布情况及其规律，分析研究自然元素和矿物区域性分布和富集规律；第二步，对可能存在元素和矿物富集的区域进行筛选，确定目标区（成矿区带）；第三步，在目标区内，选取拟开展勘查的工作区，实施地面调查测量和物探、化探，发现元素和矿物富集异常；第四步，对发现的异常进行分析研究，确定异常的性质、规模，对真异常进行工程验证；第五步，研究经验证可能存在有利用价值的元素和矿物富集，采取少量工程手段，圈出目标地质体位置；第六步，按照已有的矿产勘查规范和标准，对目标地质体进行空间定位，并依据开发前景情况确定是否对目标地质体进行全面准确描述，从而采取进一步的加密工程措施。上述六个勘查步骤适用于大部分的内生矿、部分矿床类型简单的内生矿以及外生矿，特别是赋存于地表的砂石黏土等，可以简化步骤。上述第一至第五步，主要是科学研究和发现的过程，科学的理论起主导作用，对矿产资源来说，是要从未知到知；第六步，主要是对目标地质体进行认识和描述的过程，技术方法起主导作用，要确定矿产资源的赋存空间、数量、质量，以至实现开发利用的价值及其途径。

2.3 矿产勘查的最终目标是准确描述矿产资源

勘查矿产的目的是开发矿产，开发矿产的基础和前提是须有确定的矿产资源，因此矿产勘查的最终目标，也即上述第六步工作的主要任务，就是准确描述矿产资源，确定矿产资源的赋存空间、数量、质量，以至实现开发利用的价值及其途径，这也就是矿产勘查最终应该提交的成果。这项成果，一是确定了矿产资源的种类、数量、质量等资源基本数据；二是描述了矿产资源的空间展布、工程地质特征等开发基础数据；三是对矿产资源的经济价值、环境影响等后续影响的评估预测，获得矿产资源的企业得以依据此项成果设计开发方案并实施开发活动。

2.4 矿产勘查是矿产资源的价值源泉

元素、矿物、地质体的自然存在，本身并不具有价值，只有赋予文化属性，进入人类生产和生活的元素、矿物、地质体，才具有使用价值，成为矿产资源，并可以进入市场进行交易。赋存于地壳表层（浅部）的矿产资源在被发现、被认识之前，只具有其本身恒久不变的自然属性，不具有价值，只有在被发现并被具体描述之后，可以用于开发利用，才具有其可度量的价值，所以说，发现、认识、描述矿产资源的过程，也是矿产资源被赋予价值的过程。矿产资源的自然属性，赋予矿产资源使用价值；而矿产勘查，则形成了矿产资源的价值，成为市场交换的基础。按照马克思劳动价值论，矿产勘查过程中所投入的人类劳动，是矿产资源价值的源泉。具体矿产资源的价值量，不是由投入到具体的特定的矿产资源的活劳动和物化劳动所决定的，而是由社会平均必要劳动时间决定。因此，矿产资源的价值，应该从具体历史时期的科学理论和技术水平下，人们为探索发现某种矿产资源的一般的必要劳动时间来考量，也就应该考虑到发现、认识具体的特定的矿产资源之外的其他劳动时间，换言之，要把未发现矿产资源的劳动也算在内，这对矿产资源价值评估具有重要意义。

3 矿产资源开采（采矿）

矿产资源开采，就是将勘查发现并准确描述的矿产资源，采用一定的技术方法从地壳表层（浅部）取出的过程，是对被描述的矿产资源的消耗的过程，其目的就是取得矿产品以满足人类的物质和精神生活需要。

3.1 采矿是对矿产资源的消耗

发现并获得对矿产资源的具体描述之后，人们可以根据当下的技术经济条件和自身对开采矿产资源获得利益的预期，设计矿产开采方案，在特定区域和空间内，将所描述的矿产资源全部取出，被描述之物将成为具象的实在之物，即矿产品，原赋存状态的矿产资源将逐步转化、消耗，直至消失。

3.2 矿产开采可以采用多种方式方法

根据矿产资源性质和赋存状况，矿产开采可以采用多种多样的方式和技术方法。对于本身具有流动性的气体、液体矿产，或可溶于气体、液体的矿产，可以采用钻井抽取的方式，如石油、天然气、煤层气以及铀、离子型稀土等矿产；对于赋存于地表及深度较浅位置的延展较广的矿产资源，可以采用露天开采的方式，如部分煤矿、非金属矿等；对于离地表有一定距离、矿体以上部分剥离量较大的矿产资源，露天开采不经济、或对自然环境将产生较大破坏的，则采取硐采的方式。

3.3 实际开采的矿产与描述的矿产资源必然存在误差

实际开采的矿产与描述的矿产资源之间的误差，主要表现在以下方面：一是描述的矿产资源与实际赋存的矿产资源存在差异，使得设计的开采方案，在实施时必然进行适当的调整，以适应矿产资源的实际赋存状态；二是，实际开采的矿产品的空间状态、质量、数量等也会与所描述的存在差异；三是，受制于技术经济条件及其不断的变化，实际开采时采取的矿产品的数量、质量等也可能发生变化；四是，采矿人对市场的判断及其盈利水平的考量，也时刻影响着其对采取矿产品数量、质量等的要求；五是，国家的资源环保财政税收等政策对是否按照描述的矿产资源实施矿产开采也起着至关重要的影响作用，也即，描述的矿产资源在某种程度上会转化为非矿产资源，原来描述的非矿产资源也可以转化为矿产资源。随着矿产开采的进展，描述的矿产资源与矿产资源实际赋存的误差将逐步得到实践的纠正，最终得以对实际赋存的矿产资源进行精确的量化统计。这种误差，有的是天然的，有的是人为的，为充分利用已发现的矿产资源，应尽量减少人为因素引起的矿产资源数量的减少和质量的降低。

4 矿产资源勘查开采与环境保护

矿产资源与水流、森林、山岭、草原、滩涂等其他自然资源一样，是人类生存环境的组成部分，既有资源属性，也有环境属性，其赋存于地壳表层（浅部）的状态，以及勘查、开采矿产资源，都对自然环境有着直接的影响。与矿产资源一样，环境也是人类中心主义的概念，有其自然属性和文化属性（社会属性），因其文化属性而对环境定义，换言之，即人类对环境的要求，也随着社会的发展进步而处于发展变化之中。对此本文不再详述，而仅考察矿产资源及其勘查开采与环境的关系。

4.1 矿产资源的赋存是环境的要素之一

自然元素、矿物在地壳表层（浅部）的赋存及其富集，本身既是山岭、草原等可视、可感的环境要素的组成部分，有的山岭、草原……本身或其一部分可能就是矿产资源；同时，矿产资源因其特殊的物理、化学特征，对塑造环境，包括地理地貌、水流、动植物生长等可视、可感的环境，以及辐射、自然元素和化学物质异常等难以直接感知的环境，也存在直接或间接的影响，因此，矿产资源是环境要素之一。

4.2 矿产勘查开采必然影响环境

矿产勘查开采的过程和最后的结果，是对环境持续施加影响，或说，是使环境持续变化并最终形成新的环境的过程。

1)矿产勘查采用的技术手段和方法，对环境形成少量的、通过采取措施可在短期内得到恢复的影响。矿产勘查在一定区域开展的地面调查测量、物探、化探等手段的调查，对环境基本上不产生影响，或其影响对于自然恢复能力来说可以忽略不计；采取的槽探、浅井、钻探、硐探等勘查手段，对原生地理地貌、动植物、地面径流和地下水等环境将形成或多或少的破坏和影响，这些影响，有的能够在短期内自然恢复，有的则需要通过人工措施促进自然恢复的进程。

2)矿产开采产生再造环境的影响。采矿的过程，就是去除目标地质体的过程，也就是在原生环境中将一部分环境要素去除，无论露天开采或钻采、硐采，这种去除都是不可逆的，因此必然是对环境的再造。环境再造的因素包括：地理地貌、动植物、地面径流、地下水、地球化学背景、重力磁力场、地应力场、辐射，等等。这些再造，有的是破坏性的，是对环境的负向影响，如动植物的损减、地面径流和地下水的疏干或污染、土壤污染，以及地应力改变引发塌陷、地裂缝等地质灾害等；有的是改善性的，是对环境的正向影响，如富集重金属元素的稀释、地球化学背景、辐射环境的优化等；有的是中性的，或短期内难以评价的影响，如地理地貌、重力场、磁力场的改变等。矿产开采应尽量避免或减少对环境的破坏性影响，并采取措施加以恢复；对于中性的和改善性的影响，应充分引导、利用，以利于整体环境的改善。

4.3 矿产开发与环境保护要在社会进步中不断平衡

矿产开发与环境保护，是人类社会发展中永恒的矛盾，矿产开发必然与环境保护对立，至少是部分对立；同时，矿产开发与环境保护必然有统一：统一在于人类福利的增进，即人的物质需求和精神需求。在人类社会的发展进程中，不同阶段、不同地域、不同族群，都有不同的物质和精神需求，矿产开发与环境保护，就要在这一进程中，适应纷繁复杂、千姿百态的物质需求和精神需求的增长，不断取得平衡。在工业革命以前很长的历史时期，人类对矿产资源的物质需求相对于地球所能提供的资源来说，不值一提，矿产开发对环境影响也非常有限，而人们的精神需求也在一个较低的层次和范围，因此矿产开发和环境保护的矛盾基本不显。工业革命以后，矿产开发和环境保护的矛盾逐渐凸显，特别是近四五十年来，资源枯竭的隐忧和提示经常出现，要求加大矿产资源勘查开发力度的呼声不断高涨；同时，人们对环境的美学、心理舒适、健康长寿等精神需求也不断增长，绿色环保理念逐渐深入人心，保护环境、美化环境的呼声不断高涨。如何平衡和满足需求、化解矛盾，成为人类发展进程中需要解决的越来越重要的问题，成为当前国际社会的主流问题。

5 法律制度建议

以上对矿产资源的基本问题进行了简要的剖析，在此基础上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对矿产资源相关法律制度问题进行探讨，以期在中国特色社会主义建设进程中，平衡好矿产资源开发与环境保护的关系，推进矿业发展。

5.1 矿产资源法律关系

矿产资源法律关系源于现行与矿产资源有关的法律规范，要在厘清矿产资源基本问题的基础上，根据习近平生态文明思想、市场经济建设的总体要求，对法律关系主体、客体及其内容进行剖析并进行科学合理的重新定义，以此为基础，对已有法律规范进行调整完善。

1)主体。矿产资源法律关系主体包括：矿产资源所有者国家（政府），参与矿产资源矿勘查开采的公民（自然人）、法人及其他组织机构、外国人（自然人、法人及其他组织机构）。

我国《宪法》以及《民法通则》《物权法》《矿产资源法》等法律明确规定“矿产资源属于国家所有”，作为国家主权宣示，这一点毋庸置疑、不容更改；《矿产资源法》规定，“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。因此，国家（政府）是矿产资源法律关系的主体之一。

《矿产资源法》及其实施细则有关条款对参与矿产资源勘查、开采的主体做了明确规定，包括“依法取得勘查许可证的单位或者个人”“依法设立的矿山企业”“集体矿山企业”“个人”“外国的公司、企业和其他经济组织以及个人”，这些规定，大体上包含了公民（自然人）、法人及其他组织机构、外国人（自然人、法人及其他组织机构），但表述及其内涵稍有不同，应按照建设社会主义市场经济的要求进行规范。国家应鼓励所有有意愿参与矿产资源勘查开采的公民、法人及其他组织机构，包括外国的公民、法人及其他组织机构，依法参与我国矿产资源勘查、开采。

2)客体。赋存于地壳表层（浅部）的矿产资源是矿产资源法律关系的唯一客体，是国家所有权的依附物，也是矿产开采的对象物。鉴于矿产资源的特殊性，在某种程度上，前述依附物和对象物不是完全统一的，有必要进行区分。与一般的物不同，矿产资源在被开采出来以前，其空间展布、数量、质量仅仅是被描述的，且与实际的存在必然有差距，人们不可能剥离非此物而得到物本身；只有在开采的过程中，才被逐步具象化，从而拥有一般的物的特征，而前者（被开采之前的矿产资源），更多地具备知识产权的特征。换言之，国家拥有所有权的矿产资源，依附于矿产勘查所形成的知识产权，没有探矿人对矿产资源的发现、认识和描述，矿产资源无从谈起；矿产资源只有在进入开采的程序（即把矿产资源作为开采对象）之后，才从知识产权转成为一般的物——此时，国家所有权的依附与开采的对象获得了统一。现行法律对此没有进行区分，是多年来矿产资源法律问题的根源，在下面关于探矿、采矿法律关系的具体内容中将进行分析。

3)矿产勘查（探矿），简言之，即探矿人发现矿产资源、认识和描述矿产资源。前已述及，这是一项科学研究活动，其最终成果是发现矿或发现没有矿，如发现矿，则对其进行认识和描述，形成矿产勘查成果报告，最终准确描述可以作为开采对象的矿产资源。其中的法律关系包括：依据《行政许可法》，有限自然资源开发利用，政府可以设定行政许可；依据《物权法》规定，探矿权属于用益物权，依法取得的探矿权受法律保护；依据《矿产资源法》及其实施细则，申请人依法申请、政府依法审批并颁发勘查许可证，申请人获得探矿权并依法实施矿产勘查；国家实行探矿权有偿取得制度；探矿权可以依法转让。

根据对矿产勘查活动的分析，所谓的探矿权实际上包括两部分权利：一是，政府依法审批的准予开展矿产勘查的行政许可。鉴于探矿活动是以探寻可能存在的国家所有矿产资源为主要目标的科学研究活动，本身具有很强的专业性，同时，探矿活动（包括采矿活动）具有很强的外部性，需要对行为人及其具体行为进行严格规范，政府对探矿活动设定行政许可具有必要性。二是，在一定区域范围内的已有矿产勘查活动所形成的知识产权。其理由在于，经批准可以实施矿产勘查工作的一定区域，国家已经开展了一定程度的地质工作，并有相应的成果（知识产权），无论这一知识产权是公益性的、可以通过公开渠道获得的（矿产勘查第一步和第二步的成果），还是需要支付一定费用的（矿产勘查第三步以后的成果），都是探矿人开展下一步矿产勘查工作——形成新的知识产权的基础，政府以招标拍卖挂牌等市场竞争方式出让探矿权所隐含的依据正在这里，而以申请在先方式获得探矿权所隐含的依据也在这里，矿产勘查参与者之间的探矿权转让的主要依据也在这里。因此，所谓的探矿权实际包含两种权利，即由公法规范的行政许可和由私法规范的知识产权交易，其中政府既扮演了公法的角色（行政权行使人），也可能会承担私法的角色（作为知识产权交易的一方时），为更好地进行管理，这两种权利应该分开而不是混合在一起，因此，探矿权概念应予取消。

现行法律将探矿权定义为用益物权，有悖于用益物权应依附于特定物的要求——因为探矿权设立时，矿产资源只是目标（物）而不是现实（物），至于特定物更是不存在；同时，在具体的行政法规中，又将其按照物进行管理，将最终极低概率可能发现的矿产资源作为现实的管理对象，并设计政策措施收取国家所有者权益，明显有悖于常理。

因此，现有探矿权的相关法律规范必须修改，将行政许可和知识产权交易在理论上分清，行政许可不能进行转让或交易，对知识产权则应鼓励转让和交易。国家对探矿人的知识产权进行确认和保护，并为其价值实现创造条件，将大大激发探矿人的探矿积极性，有利于提高国土地质科学研究水平，进而为现在和将来发现更多的矿产资源奠定基础。

4)矿产开采（采矿），简言之，即采矿人采出、消耗矿产资源。其中的法律关系包括：依据《行政许可法》，有限自然资源开发利用，国家可以设定行政许可；依据《物权法》规定，采矿权属于用益物权，依法取得的采矿权受法律保护；依据《矿产资源法》及其实施条例，申请人依法申请、政府依法审批并颁发采矿许可证，申请人获得采矿权并实施矿产开采；国家实行采矿权有偿取得制度；采矿权可以依法转让。

根据对采矿活动的分析，所谓的采矿权实际上也包含了两部分权利：一是，政府依法审批的准予开展采矿活动的行政许可。鉴于开采矿产资源具有很强的外部性，需要对行为人及其具体行为进行严格规范，政府对采矿活动设定行政许可具有必要性。二是，一定区域范围内的矿产资源所有权。其理由是，采矿是对矿产资源的消耗，其目标是耗竭规定空间的矿产资源，其本质是对物的处分，这是所有权的基本权能，也是所有权区别于其他物权的最重要的权能。国家自同意给予采矿人采矿许可开始，就失去了特定空间的矿产资源这一特定物的所有权（让渡给采矿人），否则，难以理解国家对通过采矿、已经耗竭的矿产资源——已经不存在的物仍然拥有所有权。因此，所谓的采矿权实际上包含两种权利，即由公法规范的行政许可和由私法规范的物权交易，其中政府既扮演了公法的角色（行政权行使人），又承担了私法的角色（物权交易的一方），为更好地进行管理，这两种权利应该分开而不是混合在一起，因此，采矿权概念应予取消。

现有法律将采矿权定义为用益物权，是将其作为矿产资源国家所有权让与矿业权人的占有、使用、收益权利，没有考虑矿产资源及其价值来源于矿产勘查这一人类劳动，没有对探矿人的劳动给予认可；另外，用益物权是建立在特定物保持存在的基础上的，而采矿活动最终将消灭特定物，因此，设立这一用益物权在逻辑上也是不合理的。

因此，所谓的采矿权的相关法律规范必须修改，将行政许可与矿产资源交易在理论上分清，行政许可不能转让或交易，矿产资源应按照物进行转让和交易。在矿产资源交易中，将探矿人的勘查成果知识产权价值纳入考虑范围，国家除收取少量的矿产资源国家所有权收益外，将矿产资源的大部分价值让与（归还）探矿人，这在逻辑上是顺理成章的，将有力调动社会资本的探矿积极性，同时，国家也将获取更多的矿产资源，用于提高整体国民福利。

5.2 完善法律制度的建议

根据以上分析，为适应矿产资源及其管理内在的客观规律，需对涉及矿产资源的相关法律制度进行系统性修改，主要包括以下内容：

1)《宪法》。对个别条款进行完善：第九条在第二款后增加一款“国家保障自然资源开发利用与环境保护的协调，实行山、水、林、田、湖、草、矿、海生态环境综合治理。”

矿产资源是自然资源的一种，同时，也是生态环境的组成要素，开发利用自然资源必须与生态环境协调平衡，是习近平生态文明思想之要旨，也是人类社会发展到现阶段的必然要求。在《宪法》条款中对这一原则进行确认，为自然资源相关法律确立基本遵循，将有利于自然资源管理整体科学、有序、规范。同时，在目前表述的基础上增加“矿、海”，将基本包含主要的自然资源类型和生态环境要素，更为完整。

2)《民法通则》。对个别条款进行完善：第八十一条相关部分修改为“国家所有的矿藏，可以依法由公民（自然人）、法人及其他组织机构，外国公民（自然人）、法人及其他组织机构开采。国家保护合法的矿产资源勘查、开采。……国家所有的水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他方式非法转让。”

主要修改3项内容：一是对矿产资源勘查、开采的主体按照市场经济主体的表述进行规范。二是取消探矿权、采矿权的概念，将原表述中对“权”的保护，改为对“行为”的保护，为制定相关法规提供法理基础；至于矿产勘查、开采中涉及的知识产权、物权保护，在其他条款中已规范。三是鉴于矿产资源开采许可中，国家将特定的矿产资源所有权让渡给采矿人，本条原有相关表述已不适用于矿产资源，因此删除了“矿藏”一词。

3)《物权法》。对个别条款进行完善：第四十一条修改为“除依法准予采矿许可的特定矿产资源外，法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”第一百二十三条修改为“依法取得的取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”

第四十一条的修改是鉴于矿产资源开采许可中，国家将特定的矿产资源所有权让渡给采矿人，因此做了相应修改；由于探矿权、采矿权不是用益物权（探矿权采矿权概念取消），因此将第一百二十三条中“探矿权、采矿权”删除。

4)《矿产资源法》及相关行政法规。现行《矿产资源法》及为贯彻实施《矿产资源法》制定的行政法规，以及其他与矿产资源管理有关的规章制度，应进行全面修改，至少明确如下法律规范：

(1)国家保障矿产资源开发利用与环境保护协调，设立矿产资源产业、技术指导目录，划设矿产资源开发禁区。勘查、开采矿产资源，应符合指导目录和开发禁区规定。

本条规定是对《宪法》规定的落实。矿产资源勘查、开采要落实中央“放管服”改革要求，主要通过设立正面清单和负面清单的方式对市场主体的相关活动进行规范，同时，应加强对市场主体相关活动的监管；设立正面清单和负面清单，要保证矿产资源开发利用与环境保护的协调平衡。

(2)国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度，申请人及其行为应符合相应的法定要求。

勘查矿产资源，应依法申请勘查许可证，持有勘查工作区已有勘查成果；开采矿产资源，应依法申请采矿许可证，持有开采矿区范围矿产资源。

单位和个人可单独取得、持有矿产勘查成果、矿产资源，但在申请取得相应行政许可前，不得从事勘查或开采活动。

本条规定将探矿、采矿应取得的行政许可，与探矿人、采矿人持有所需的知识产权、矿产资源所有权分开，也就是将政府行政行为与市场交易行为分开，符合市场经济的一般要求，有利于矿产资源勘查、开采活动的管理，也是建设、搞活矿产勘查开发市场的根本。

(3)公民（自然人）、法人和其他组织机构，外国公民（自然人）、法人和其他组织机构（通称单位和个人），可依法申请矿产资源勘查、开采许可。

(4)国家鼓励单位和个人依法开展矿产资源勘查。

单位和个人可根据政府公开的公益性地质成果资料，以及合法取得的其他矿产勘查成果资料，通过综合研究和自身判断，形成一定区域的矿产资源研究成果。

国家根据已有地质工作成果，通过研究整备，将一定区域的矿产勘查成果及其他地质资料，以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让给单位和个人。

单位和个人根据其持有的矿产勘查成果，依法申请一定区域范围的矿产勘查许可。国家应将申请及其审核情况依法进行公示，公示无异议的，批准并发放勘查许可证。

本条规定了矿产勘查许可的申请审批具体要求。申请人可通过两种方式持有矿产勘查成果：一是自身对公益性地质工作成果及合法取得的矿产勘查成果资料进行综合研究和判断；二是购买政府部门整备出让的矿产勘查成果资料。从激发科研群体活力、发展地质科学研究角度出发，在市场经济条件下，国家应充分发挥市场主体的作用，因此，第一种方式应成为主流；只有在公益性地质成果资料不足或需要对市场进行调控等特殊情况下，才需要通过第二种方式持有矿产勘查成果。审核批准矿产勘查许可应全过程公开，接受社会监督，保证公平、公正。

(5)国家鼓励单位和个人依法开展矿产资源开采。

单位和个人根据自己持有的经评审登记的矿产勘查成果报告及其矿产资源储量登记资料，向国家申请转让一定区域范围的矿产资源。

国家依据掌握的特定范围的矿产资源，以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让矿产资源。

单位和个人根据开采其持有矿产资源的需要，申请在一定区域范围开采矿产资源。国家应将申请及其审核情况依法进行公示，公示无异议的，批准并发放采矿许可证。

本条规定了矿产开采许可的申请审批具体要求。申请人可通过两种方式持有矿产资源，一是自身通过矿产勘查工作或其他合法方式获得的，经评审、备案登记的矿产资源（描述性的，属知识产权），依法向国家申请转让特定的矿产资源所有权（物权）；二是特殊情形下，国家掌握的矿产资源，主要包括砂石黏土等不必通过前述六步矿产勘查工作的简单类型资源，以及国家投入矿产勘查形成的经备案登记的矿产资源，国家根据需要出让给单位、个人。审核批准矿产开采许可应全过程公开，接受社会监督，保证公平、公正。

(6)单位、个人依法取得、持有矿产资源，应按规定缴纳矿产资源出让收益。矿产资源出让收益按照矿产资源价值的一定比例（不高于市场平均利润率）计算，原则上按照矿山设计年限分期缴纳，并在出让合同中明确。特殊情形下，矿产资源出让收益按照市场竞争结果确定。

本条规定了单位、个人有偿取得国家所有的矿产资源的具体要求。一是，单位和个人依法取得国家转让的矿产资源时，应向国家缴纳矿产资源出让收益，这是矿产资源国家所有权收益的主要实现方式——对于特定矿产资源来说，有且只有这一次收益。二是，矿产资源出让收益的计算和缴纳，应按照市场要求，并考虑矿产资源及其开采的具体情况。其中，特殊情形下，国家以招标、拍卖、挂牌等市场方式出让的矿产资源，按照市场竞争结果确定矿产资源出让收益。具体计算和缴纳方式，应在矿产资源出让合同中明确。

(7)单位、个人开采矿产资源，应依法缴纳矿产资源税。

本条规定了缴纳矿产资源税的要求，这是国家依其行政强制力，对采出的矿产品进行征税，以覆盖行政管理成本、弥补外部性等支出。

(8)探矿人、采矿人在批准的范围内从事矿产勘查、开发，应依法缴纳矿区使用费。

本条规定了矿产勘查、开采应缴纳矿区使用费的要求，具体应按照行政许可事项的需要进行科学合理设计。

(9)国家建立矿产勘查成果交易市场，鼓励探矿人将其拥有的矿产勘查成果依法转让。

本条对国家建立矿产勘查成果交易市场明确了要求。完善的、运行顺畅的矿产勘查成果交易市场，是形成矿产勘查市场、市场主体活力得以迸发的关键。由于矿产勘查成果的专业性和一定程度的不确定性，国家必须建立统一的交易市场，并对交易主体、交易对象、交易规则、纠纷调处等制定一系列的规范和措施。

(10)国家接受和审批矿产资源勘查、开采申请，依法准予矿产资源勘查、开采许可，不收取费用。

本条规定，行政许可事项不应收费。