再谈电梯维保记录不真实行为的处理

文丨朱有权

笔者在特种设备安全监管实践中遇到电梯维保单位在维保过程中虽有维保记录，但相关记录并不真实，当事人认为自己已经按照《电梯维护保养规则》要求做好电梯维保记录，《电梯维护保养规则》并未对电梯维保单位填写的维保记录作出真实性要求，所以自己并未违反《电梯维护保养规则》（参见〈本案是否说明《电梯维护保养规则》存在漏洞？〉，刊于《中国质量技术监督》2019年2期第37页），笔者认可当事人的这一辩解，认为因为《电梯维护保养规则》自身存在缺陷和不足，我们不宜根据当事人维保记录不真实判定当事人违反《电梯维护保养规则》，进而以当事人违反特种设备安全技术规范做出行政处罚。文章发表后，有观点认为，电梯维保单位应对其记录的真实性负责，这是法律法规立法的本意。换言之，不管《电梯维护保养规则》是否对电梯维保记录的真实性做出要求，都可以对维保记录不真实的违法行为直接进行行政处罚。

笔者对该问题的看法没有变化，仍然认为《电梯维护保养规则》未对电梯维保记录作出真实性要求是其自身缺陷，现补充几点意见：

第一、处罚法定原则是行政法的基本原则之一，在行政执法过程中必须得到彻底贯彻。处罚法定就要求行政处罚必须依据明确具体的法律法规进行，反对非法定机构自行对法律条文进行类推、扩展、引申，也不允许执法者对法律规定进行自由演绎推理，执法者只能严格忠实法律、执行法律，故有关部门反复强调：“（对于行政人员）法无明文不可为”，“（对于市场主体）法无禁止皆可为”，要求执法和守法都应该遵循明确的法律规定。《行政处罚法》第三条第二款也规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”

如果说“电梯维保单位应对其记录的真实性负责”，因为这是法律法规立法的本意而无需明确规定，那么其一，维保记录真实性的外延有多大？维保过程是维保记录真实性的核心内容自然无疑，但填写记录时间、人员身份、签名等持续性内容是不是也包含在真实性范围？这些不真实的记录是否可以直接作为处罚依据？这些都应该有明确的规定，不能依靠推定。其二，科学性、专业性是否也是《电梯维护保养规则》立法的本意而无需明确规定？哪些维保记录现象可以归属于违反科学性、专业性的要求而认定为违法安全技术规范并进而可以进行行政处罚？这些相关问题如果缺乏明确具体的规定，单靠基层行政执法人员的职业素养和道德良知难以取得良好的治理效果。

法律的规范作用包含有指引作用和预测作用，指引作用是指通过明确的法律规范要求人们如何实施行为（如按照《电梯维护保养规则》要求的真实性原则填写维保记录），否则需要承担相应法律后果（如接受行政处罚）；预测作用基于法律可预测性的特征，是指行为人根据明确的法律规范，可以预测到自身行为（如按照《电梯维护保养规则》要求的真实性原则填写维保记录或者相反）可以带来的法律后果（如接受行政处罚或者没有）。但假如“维保记录真实性是《电梯维护保养规则》立法本意而无需明确规定”，法律的指引作用和预测作用又从何谈起，在哪体现？这种没有明文却又自带流量的“立法本意”违背处罚法定的行政法原则，也与中国共产党依法行政的执政理念格格不入。

同一法律概念的要求在法规上应该具有一致性。如果电梯维保记录真实性是安全技术规范立法本意而无需明确规定，那么所有的特种设备安全技术规范对于维保记录真实性的规定应该是一致的。《电梯监督检验和定期检验规则——曳引与强制驱动电梯》（TSG T7001-2009）第六条第二款规定：“施工单位或者维护保养单位应当按照相关安全技术规范和标准的要求，保证施工或者日常维护保养质量，真实、准确地填写施工或者日常维护保养的相关记录或者报告，对施工或者日常维护保养质量以及提供的相关文件、资料的真实性及其与实物的一致性负责。”同是原质检总局出台的特种设备安全技术规范，对电梯维保记录真实性做出两个完全不同的要求，笔者无法理解和认同这两者都是合理的说法：假如“维保记录真实性是《电梯维护保养规则》立法本意而无需明确规定”，那么上述《电梯检规》就是画蛇添足、无病呻吟；反之，如果后者是必要的，《电梯维护保养规则》未对电梯维保记录真实性做出要求就是一个漏洞和缺憾。

顺便说一下，上述《电梯检规》的规定不能作为行政执法人员对当事人进行行政处罚的依据，理由在于其第二条第一款规定：“本规则适用于电力驱动的曳引式与强制式电梯(防爆电梯、消防员电梯、杂物电梯除外)的安装、改造、重大修理监督检验和定期检验。”电梯维保行为当然不能归入其中。

思考

原质检总局在数十年的履职过程中编制了大量的技术规范，这些技术规范不仅是专业技术人员从业的作业指南，也是基层执法人员监督、规范很多行业发展的重要执法依据。笔者无意怀疑这些技术规范的严谨性、专业性以及对社会发展做出的贡献，但一些技术规范存在着一些不足之处。

今年年初市场监管总局出台了《2019年全国标准化工作要点》（国标委发【2019】5号），提出“强制性国家标准不再署名起草单位和起草人”、“充分听取政府部门、行业组织、科研院所、企业等方面的意见建议，强化与国际国外标准化组织机构的交流研讨”等措施，显示出国家市场监管总局力图破解以往规范制定中存在的封闭性等内在不足，不断提升规范制定的质量、水平，以更好地发挥规范对社会发展的促进作用。