国家质检中心的历史和发展

文丨李文龙

编者按：本文以详实丰富的历史史料， 介绍了国家质检中心的来龙去脉、管理机构的变迁及存在的问题，对国家质检中心未来的改革和定位提出了一些建议，是社会各界人士了解国家质检中心历史和发展的比较全面的重要内容。

上个世纪八十年代，我国国民经济渡过了因“十年浩劫”造成的短缺时代，市场开始呈现勃勃生机，商品供应日趋丰富，随之而来的是产品质量问题开始凸显，市场上假冒伪劣产品开始冒头，在这样的背景下，为规范社会主义经济秩序，打击假冒伪劣产品，从上世纪80年代初开始，国家有关部门就开始考虑建立国家产品质量监督制度，具体做法是建立国家产品质量抽查制度（国家级和省级），同时，建立一支国家级产品质量监督检验中心，来承担国家监督抽查任务和国家最高级别质量仲裁。

1983年，经国务院批准，按照时任原国家经委主任朱镕基同志的指示，由国家标准总局质量监督局具体规划实施国家产品质量监督检验中心的布点建设。当时的规划是，从有关工业主管部门推荐的具有行业排头兵地位的科研院所中，相对独立出一部分场地、设备和人员，国家投资50万元开办费，行业主管部门和承建单位自筹大部分资金、分三批建设239家国家质检中心。

1983年至1985年，原国家标准总局（质量监督局）批准筹建了第一批113家国家质检中心，目的是：尽快发展成能与国外同类机构对话、能指导国内同类机构、承担仲裁检验。同时，质监系统开始在经济发达地区筹建综合性质检机构。国家拿出专项资金来支持建设国家中心和综合性质检所，一般国家中心拨款3000万 ，建设中心城市综合性产品质检所拨款 700万。同时，1988年7月，新成立的国家技术监督局又发文批准了第二批 100 家国家质检中心的建设规划；1991年，发布了第三批26家国家质检中心的建设规划，到1998年，实际完成评审授权的国家质检中心232家，其中，属于技术监督系统的只有28家，绝大多数国家质检中心是建在行业的科研院所里边，真正具有行业领头羊地位的实验室。1998年机构改革以后直至2001年5月原国家质检总局成立，原国家质量技术监督局除了完成第三批规划了的26家国家中心授权，基本上停止了新批筹建国家质检中心。来自行业和质检系统内的大约四五十份建设国家质检中心的申请都被无限期押后。

1993年，原国家技术监督局成立了实验室评审办公室，把计量司归口的计量认证（CMA）和监督司归口负责的审查认可(CAL)以及刚刚兴起的实验室认可业务，都归并到一个部门。1998 年，负责实验室管理的实验室评审办公室和负责体系认证产品认证的认证办公室合并，组建了认证与实验室评审管理司（以下简称“认评司”），全方位负责国家质检中心事务，从立项规划，到评审授权，从投资（开始50万，后来有多有少）到监督管理，国家质检中心事务全由认评司负责。2000年前后， 原国家技术监督局分管领导指示科技司，要从质监系统质检机构规划发展的角度，研究质监系统的质检机构承担国家质检中心的建设问题。

从2000年开始，科技司全面介入国家质检中心（系统内）规划建设，质监系统的质检院所申请国家质检中心的积极性被调动起来，从2001年5月原质检总局成立到2017年5月，国家质检中心数量由232家暴增到710多家。其中，质监系统的国家质检中心由不到30家暴增到近400家。

如果说，1985年的《标准化法》第19条和1990年的《标准化法实施条例》第29条，给了全国技术监督局系统在上世纪80-90年代大发展式地建设省、地（州、市）、县级综合性产品质量监督检验所法律依据（全国质监系统 2800 多家质检机构盖因《标准化法》第19条而生），那么，2000 年前后局领导的关于支持质监系统质检机构建设服务当地经济发展的具有地方经济特色的国家质检中心的战略指示，则相当于吹响了地方质检院所向国家质检中心发起冲锋的号角。

而 2005年8个亿的专项资金以及后来每年的几千万的国家质检中心建设资金，原质检总局（科技司）都将它用于质检系统质检机构的技术改造（总局成立之后，质检系统外的国家质检中心除了承担“国抽”的经费，从原质检总局争取经费很难），这样大的资金投入相当于给人气高涨系统内国家质检中心建设火上浇油，使得总局成立这16年，质检系统技术机构申请国家质检中心的烈火越烧越旺。

国家质检中心管理的过渡

2001 年 5 月 9 日，在两届政府换届当中，党中央国务院为了应对中国加入WTO的需要，决定将原国家质量技术监督局和原国家出入境检验检疫局合并，组建原国家质量监督检验检疫总局（以下简称“质检总局”，同时，在原国家质量技术监督局认评司和原国家出入境检验检疫局认证监管司合并的基础上，组建国家认证认可监督管理委员会（国家认监委正式挂牌成立是 2001年 8 月 29 日）。原两个局认证司（认评司）的职能基本上都划转到了新成立的国家认监委。但2001 年 8 月份国务院办公厅发布的原质检总局和国家认监委、国家标准委的“三定方案”，没明确国家质检中心究竟由谁管。再加上国家认监委正式成立比总局成立晚了 3 个多月，在此期间，国家质检中心的事务成了真空。

2002 年到 2004 年，国家认监委和原质检总局（科技司）都开展了国家质检中心的立项审批（2003 年因“非典”基本停滞），双方就国家质检中心的审批权限问题互有说法。为提高效率，明确职责分工，2005 年 2 月 2 日，原国家质检总局时任副局长蒲长城召集科技司、监督司有关领导和国家认监委有关负责人召开了专题会议，研究国家质检中心管理问题，会议做出决定：今后，质检系统的质检机构申请国家质检中心，由科技司牵头规划（立项），会签认监委和监督司；社会其他行业的实验室申请国家质检中心的，由认监委牵头规划（立项），会签总局科技司和监督司。会后认监委和原质检总局签署了一个会议纪要《新建国家产品质量监督检验中心筹建、授权、批准的有关程序》（以下简称“2月2会议纪要”），这个会议纪要，确立了国家质检中心既归原质检总局管，也归认监委管的基本原则 。2005年7月，国家认监委印发了“五定方案”，在实验室与检测监管部的职责中明确“负责国家级质量监督检验中心授权和相关后续监管工作”。

国家质检中心进入“双管时代”

“2月2会议纪要”签署之后，原质检总局（科技司）进一步加快了质检系统申请筹建国家质检中心的规划审批，全国省市县三级综合性产品质检院所（纤维检验所/局）你追我赶到原质检总局申请国家质检中心。

1999年开始，省以下技术监督系统实行垂管，到2011中央决定取消技术监督局系统省以下的垂管体制（很多省最后拖到2015年才完成，有的还以整合技术机构为名，没有把技术机构下放到各地市县），在这十几年当中，各省质量技术监督局以抓食品安全为由，重点跟原质检总局要求建设食品类产品国家质检中心。2001年质检总局成立之前的232家国家质检中心里面，涉及食品类的只有14家，其中，只有2家属于技术监督局，2002年至2004年，国家认监委先后在上海、四川、湖南、福建、吉林（延边）授权了5家跟食品沾边的国家质检中心。

2003 年“非典”爆发后，又发生“苏丹红”、“吊白块”等公共食品安全事件，社会对食品安全问题越来越关注。大约 2005 年前后，中央财政拿出巨资来加强质检、农业、卫生系统的技术基础建设，分别给了质检系统 8 个亿、卫生系统6 个亿、农业系统 3 个亿的专项资金，进行技术改造，提高检验检测和风险预警能力。原质检总局利用这笔资金，规划在全国质检系统建设 16家食品类国家质检中心，主要交给省级质监局直属质检院所承担， 国家认监委（实验室部）专门组织专家针对食品类产品国家质检中心的条件进行了研究，制定了相应评审补充要求。后来，在此基础上，2007 年国家认监委发布了《国家质检中心授权管理办法》。原质检总局（科技司）从这些批准建设的 16 家食品类国家质检中心（后来又有一些省级、市级机构申请了食品类产品国家质检中心）开始提出这些设置在质检系统内的国家质检中心，在完成认监委组织的计量认证、审查认可、实验室认可三套技术评审（以下简称“三合一”评审）、获得认监委授权后，还要对它们进行验收。慢慢地，对质检系统内的国家质检中心的这样的操作程序，变成了一种制度。

从 2003 年“非典”结束之后，地方技术监督局向原质检总局（科技司）申请在系统内技术机构（主要是质检院所，个别也有计量院所、特检院所、纤维检验局/所）建国家质检中心的速度明显加快，到现在，积极性仍然没有消减。建设在地方技术监督局系统质检院所内的 20 多家食品类产品国家质检中心，在 2008 年“三聚氰胺事件”爆发时一下崭露头角，刚刚武装到位的上百万一台的液质仪（高效液相串联质谱仪）、ICPMS（电感藕合等离子体发射光谱仪）等尖端设备，在“三聚氰胺’”事件应急处置中发挥了重大作用。此后，原质检总局在食品检测上先后又投入了上十亿元的技术改造资金。

原质检总局（科技司）在大力支持地方技术监督系统技术机构申请国家质检中心的同时，也把对筹建中的国家质检中心的督促管理和建设后的国家质检中心的监督管理纳入了科技司的重点工作。这 10 年来，先后出台了多份重磅文件：2006 年，原质检总局（科技司）印发了《国家质检中心能力建设与评估指南》(国质检科[2006]618号)；2007 年印发了《国家质检中心能力建设验收实施细则》（国质检科[2007]56号）；2008 年 1 月，发布了《关于印发《加强质检系统国家质检中心规划与能力建设管理工作的意见》的通知 》（国质检科 [2008]54号）；2011 年，印发了《关于印发《质检系统国家质检中心批筹原则与筹建程序的实施意见》的通知》（国质检科〔2011〕471号）；2012 年 10 月，出台了《质检总局关于印发〈质检系统国家质检中心规划与能力建设分级管理实施意见〉的通知》（国质检科 [2012]604号）。2015 年 3 月，原质检总局又印发了《加强质检系统国家质检中心规划与能力建设管理工作的意见》。对国家质检中心的规划建设和管理成了每年质检总局科技工作重点项目之一。

按照“ 2 月 2 会议纪要”，质检系统外的技术机构申请建设国家质检中心由国家认监委牵头立项论证、批准筹建，从2005年到现在，这12 年来，国家认监委每年批准系统外实验室建设国家质检中心从一开始每年的 3-5 家上升到近三年的每年一二十家，系统外国家质检中心建设步伐明显加快。每年的国家质检中心主任培训班，讲解检测市场最新发展、国家的最新政策、解读相关评审准则要求等，也得到了国家质检中心的好评。对于监督检查中发现不合格的国家质检中心，国家认监委也发布公告，严肃处理。如，2016 年国家认监委发布第 8 号公告，对 9 家国家质检中心予以点名，列为“异常状态”；2015年国家认监委发布第 37 号公告，对在国家质检中心专项监督检查中发现存在违规的7家国家质检中心做出了限期整改（整改期间不得出报告）、行政告诫等行政处理，起到了警示作用。

国家质检中心的发展方向

根据 2017 年 7 月 14 日原质检总局、认监委刚刚发布的“ 2016 年度全国认证认可检验检测服务业统计信息”，截止 2016 年年底，我国的检验检测机构现在总数已经达到 33235 家，检验检测认证已经列入国家高技术服务业。2016年，3 万多家检测机构实现营业收入 2065.11 亿元，较 2015 年增长 14.73%，检验检测市场总额连续 5 年保持 12% 以上的增长，远高于国家的GDP增长速度。沪深两市及创业板上市的检测机构已达 40 家，其中华测（300012）、国检集团（603060）、电科院（300215） 分别是民营检测企业、国有检测企业和公私合营检测企业的代表。

为有效解决我国检验检测认证机构小而散的状况，推进检验检测认证机构整合做大做强，2014 年 2 月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅转发中央编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》（国办发〔2014〕8号），这是国家层面首次出台指导有关检验检测认证机构整合和健康发展的战略文件， 文件指出：到 2015 年，基本完成事业单位性质的机构整合，转企改制工作基本到位 ……到 2020 年，建立起定位明晰、治理完善、监管有力的管理体制和运行机制，形成布局合理、实力雄厚、公正可信的检验检测认证服务体系，培育一批技术能力强、服务水平高、规模效益好、具有一定国际影响力的检验检测认证集团。

一年以后，2015 年 3 月，原质检总局为落实国办 8 号文件，出台了《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》（国质检科〔2015〕86号），将质检系统质检机构分为公益类和经营类两类，明确：质检系统质检机构原则上整合为经营类检验检测机构。确有需要的，可在省级（计划单列市、副省级市）设立公益类检验检测机构。整合模式分为5种：行政划拨，授权经营，拆分归并，公共平台，整体改制。上述两个文件不论是对于设置在质检系统的近400家国家质检中心还是设置在非质检系统的国家质检中心，都具有重要的指导意义和引领作用。

第一，国家质检中心设立的上位法（《标准化法》）面临修订，设立国家质检中心的法律依据面临调整。第二，国家大力削减行政许可，国家质检中心批准授权作为一项行政许可面临取消。第三，国家大力规范引导检验检测机构做大做强，提出质检系统事业单位性质的质检机构向企业化转制，设在省市县质检系统质检机构里的国家质检中心面临体制机制的重大改革，究竟何处何从？市场监管总局或认监委，目前并没有出台具体指导意见。笔者根据这些年原质检总局（科技司）连续发出的一些文件脉络，以及认监委的一些发展的思路，就国家质检中心下一步的改革发展提出如下建议：

应尽快统一国家质检中心的管理机制，尽快出台国家中心改革政策。国家质检中心是原国家标准局开始启动、原国家技术监督局根据当时的经济发展需要设立的国家最高产品质量监督检验队伍，30多年过去了，现如今不论是经济形势还是检验检测市场形势的发展，都与 30 年前不可同日而语，当年的一些适应当时经济发展需要的举措，过去30年后到今天也不一定适应。原质检总局成立16年来，为支持地方技术监督事业发展、建立了400多家国家质检中心，随着地方经济的发展、地方技术监督局取消垂管，这样的支持政策也势必面临调整，国家质检中心改革势在必行。

应该说，国家质检中心制度，是政府完成最高质量监督和质量仲裁的需要，后期，也是支持地方经济发展的需要，在打击假冒伪劣产品、提升产品质量、提高技术监督执法技术含量等方面发挥了不可替代的作用。

今年6月13日，李克强总理在全国深化减政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上指出：“……在新形势下推进“放管服”改革、转变政府职能，就是要从微观管理、直接管理为主转变为宏观管理、监督管理为主，从根本上扭转政府职能缺位、越位、错位的现象……”、“……通过“放管服”改革，对部门手中权力和相关利益“割肉”，就是要把生产经营和投资自主权交还给企业，激发市场主体活力和社会创造力，既解决效率问题，也有利于维护公平”。

未来国家质检中心的定位（作用）我个人认为应当是：国家的检验检测技术创新基地、标准验证基地、产品质量监督检验的技术依托、产品质量提升的助力机孵化器、产品质量争议最高裁决者，市场公平竞争的守护者。