积极构建贫困治理的共建共享机制——基于山西省H县X村扶贫工作的实证调研

耿剑利

（中共晋中市委党校科研室，山西 晋中 030600）

改革开放以来，我国实施政府主导、市场和社会共同参与的扶贫开发模式，取得了举世瞩目的成就，共有7亿多人摆脱了贫困，农村贫困发生率从1978年的97.5%降低到2017年的3.1%，为全世界提供了贫困治理的中国答案和中国智慧。现在我们的扶贫形势发生了变化，更加侧重精准扶贫。坚持精准扶贫，打赢脱贫攻坚战，关键是构建良性循环的贫困治理机制。党的十九大报告指出，要坚持大扶贫格局，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。在共建共享发展理念指导下科学构建贫困治理机制，对打赢脱贫攻坚战有着重要意义。笔者及所在课题组通过对山西省H县X村的调研，以共建共享发展理念把脉问诊当前的扶贫工作，以期以小见大，探索构建贫困治理的共建共享机制。

一、成果与进展：精准扶贫助力贫困治理见成效

脱贫攻坚战打响以来，山西省H县认真贯彻落实习近平总书记扶贫思想，坚持精准扶贫，制定了一系列关于脱贫攻坚的政策和举措，贫困治理取得了决定性进展。X村是H县极具典型特征的代表村之一，在过去的几年里，干部群众争分夺秒、奋蹄扬鞭、合力攻坚，脱贫攻坚成效明显。

（一）X村基本情况

1.自然地理条件

从自然条件看，X村边远高寒、山大沟深、土地贫瘠。该村位于H县西北部，处于太行山西翼，境内地形山峦起伏，产业发展缓慢，脱贫难度大。全村平均海拔2 300米，无霜期短，属高寒、干旱地区。年均降雨量592.8mm，一般夏秋少雨，冬春干燥，年平均气温6.3℃，土壤保水性和透气性都比较差。该村共有土地总面积约3.2万亩，其中农业用地424亩，荒地160亩；林地面积2.7万亩，占全村总面积的84.4%；草地宜牧面积4 576亩，占全村总面积的14.3%。从土地构成种类看，农业用地占比少，仅有1.3%，林地草地占比绝对多数，扶贫队进驻之前均处于自然状态，没有挂果经济林木，不产生收益。

2.产业结构

X村农民收入主要靠种植业、养殖业和外出打工。全村共有劳动力160人，从事农业种植的不到40人，从事养殖的15人，外出务工的约100人。主要粮食作物有玉米、谷子、土豆、豆类、荞麦等，经济作物有胡麻。玉米作物种植面积约160余亩，年亩产700斤左右；谷子约30余亩，年亩产约500斤；胡麻50余亩，年亩产约200斤；荞麦约13亩，年亩产160斤左右。养殖与林果业方面，受饲料、农药、种苗等前期投资成本增加及近年来畜产品、林产品价格市场波动较大的影响，农民收入不多，有时还亏本。外出务工人员以青壮年劳动力为主，主要靠干苦力活挣钱。

3.人口情况

全村共有村民89户，234人，其中党员15人。2014年，X村建档立卡识别贫困人口63户共169人，分别占全村户数、人口的70%、72%，远远高于H县的贫困率，是国家级挂牌贫困村。其中缺乏生产资金的42户，无劳动能力的10户，因残、因病致贫6户，“雨露计划”5户。2018年底所有贫困户人均年收入超过3 200元，达到国家规定的“两不愁、三保障”标准，实现全村整体脱贫。

（二）X村精准扶贫实践

1.政府推动

政府特别是驻村工作队，在X村扶贫工作中发挥了主导作用。X村共有两支政府部门驻村工作队，他们在工作中主动作为、勇于担当。一是积极调研，共同商讨。驻村工作队调查发现，X村宜林荒山滩涂广阔，气候适宜发展经济林，牧坡野草丰盛，培育畜牧业潜力巨大，一条常年流动的小河两岸，方便各种林农种植。驻村工作队于2017年一二月份，趁农闲之际，通过与村两委、村民座谈和实地考察等方式、渠道获取了该村第一手相关资料，了解了村委会和村民脱贫的愿望、打算、措施等情况，初步确认了项目方向：光伏发电项目、种植黑枸杞项目、养殖黑猪项目、扩大养牛规模项目、扩大散养鸡规模项目、种植黑木耳项目等。二是制定方案，实施项目。驻村工作队在全面调研的基础上形成了《驻H县Y镇X村扶贫工作队对该村精准扶贫的调研报告》，此调研报告在村两委会上逐项通过，驻村工作队先后到内蒙C市及该县相关乡镇实地考察，集中村民意见，实施黑枸杞、功能农业（富硒）小杂粮种植开发扶贫项目等。三是创新模式，务求实效。按照全省“一村一品一主体”的扶贫产业发展战略，采取了龙企牵头+银行贷款+政府贴息+保险公司保障+科技部门服务的“五位一体”模式。积极发挥第一书记理念、人才、信息、人脉等优势，带领村民脱贫致富。

2.企业支持

发挥企业的力量将贫困户带入市场，有助于贫困户脱贫致富。通过政府及驻村工作队的沟通努力，有两个企业参与X村扶贫，对X村杂粮加工企业具有示范带动作用，兼具“输血”“造血”功能。所属市某种植科技有限公司实地考察后，认为该村有200多亩荒地具有开发价值，确定实施种植业项目，包括黑枸杞、黑玉米、黑谷子、藜麦。该企业提供种子、苗木、硒肥，进行技术指导，并负责收购、加工、销售，使贫困户全程无忧，确保增收。某能源有限公司在X村实施光伏发电项目，有效利用该村区位、用地等优势，吸引42户贫困户参与其中，利用村光伏电站板下发展黑木耳种植，一举两得。

3.社会参与

社会组织是根除贫困、防治返贫的中坚力量，产业扶贫、医疗救助、教育扶贫、基础设施建设、留守儿童帮扶、困境儿童救助等领域，均需要社会组织这支生力军。某种养专业合作社将X村纳入该合作社种养示范基地，为村民义务提供黑枸杞、核桃树等栽种技术指导。此外，全省各种社会力量参与扶贫活动，如：社会兜底脱贫大病补偿封顶线提高到了1万元；退耕还林还草方面，由省级统筹补助资金兑现到户；免除贫困学生中等教育学费，给每生每年2 000元补助；贫困人口享受“三保险，三救助”，住院“先诊疗，后付费”；金融扶贫方面，针对产业扶贫、助学扶贫等领域，银行出台了“富民贷”、“福农卡授信”脱贫贷、“强农贷”等信贷产品，满足贫困户的需求。希望工程“1+1”、“希望之星”、“圆梦行动”、大学生志愿服务队、青年企业家帮扶、三晋巾帼脱贫行动等，对X村也都有所覆盖。

二、问题与不足：以共建共享发展理念把脉问诊扶贫工作

在调研中，笔者发现X村在精准扶贫实践中存在一些问题，这些问题具有一定程度的普遍性。

（一）政府主导扶贫，贫困户参与程度低

共建共享体现在扶贫工作中就是社会各方即帮扶主体和贫困户都要参与，合力脱贫。但从目前的情况看，政府在扶贫工作中发挥着主导作用，从政策的制定到扶贫资源的分配、使用，再到具体扶贫措施的贯彻落实，虽然有助于推进扶贫开发，但在一定程度上也限制了社会力量扶贫特别是贫困户参与脱贫的积极性和主动性，导致扶贫资源难以实现最优配置。以政府的驻村帮扶机制为例，驻村干部来自不同的单位，不了解贫困村的实际情况，对待扶贫工作有表面化倾向，侧重完成上级安排的任务，难以调动贫困户脱贫致富。

贫困户作为扶贫工作的受益者，主体意识缺乏。长期贫困的生活状态使他们对国家的大政方针不关注，笔者在调研中发现，很多农民不理解“精准扶贫”是什么，认为帮扶责任者“解决不了实际问题”。X村有金融扶贫的政策，贫困户可以获得5万元免息贷款投入企业，企业给贫困户分红，但是很多贫困户不愿参与，担心有风险。还有些贫困户对于扶贫项目通过参与劳动获得收入并不感兴趣，而只关心扶贫给他们实实在在地带来多少资金、多少物品。

（二）市场主体缺乏，产业效率不高

贫困村之所以贫困，很大一部分原因是没有可持续发展的产业，进入市场能力不足，不能将自身资源优势转化为财富。从市场主体看，X村只有两家企业扶贫，力量远远不够。该村有特色粮食作物（如荞麦、莜麦）、经济作物（如油料、胡麻）、林业资源（如油松、落叶松），但缺少相对应的特色产业项目，不能集约经营，无法提升综合效益。

新时期精准扶贫工作，产业扶贫是重头戏，要培育发展富民产业，把贫困人口纳入产业发展中。X村扶贫以种养殖业为主，但土地、劳动力、技术三大生产要素投入不足，没有实现现代化的改变。农户依然是小而散的传统生产方式，难以实现规模经营。帮扶单位实施的帮扶项目，与周边贫困村同质性较高，难以凸显比较优势。

（三）社会扶贫力量薄弱，扶持方式单一

习近平总书记指出：脱贫致富不仅仅是贫困地区的事，也是全社会的事，我们应当举全社会力量打赢脱贫攻坚战。但当前在扶贫工作具体实施过程中，社会力量参与扶贫的程度还不高。以X村为例，帮扶单位、驻村扶贫干部是扶贫的主要力量，帮扶单位为X村的发展投入了不少资金，但驻村扶贫干部只是临时抽调的人员，他们中有些人存在精力不够、能力不足等问题。比如，有的成员还得像以往一样完成单位的其他工作；有的对农村种植业、养殖业、光伏发电等并不了解，从某种程度上影响了扶贫脱贫效果。在社会组织方面，仅一家合作社参与扶贫，通过对村民进行技术指导、帮助村民改进技术而发展种植养殖业。总之，精准扶贫的主体尚显单薄，不能适应贫困程度深的村情。这种状况与X村的自然条件差不无关系，扶贫项目在这里投资大、风险高、收益低，影响了社会力量参与扶贫的积极性。

（四）贫困户内生动力不足，知识能力有待提高

调查发现贫困村劳动力流失严重，新生代大多愿意外出务工，而留守人员多数年龄偏大、观念落后，小农思想严重，宁愿守着土地受穷，也不愿加入产业化经营。对于政府的帮扶措施，短期内看不到收益积极性就比较低。部分贫困户安于现状，依靠国家支持、救济的“等靠要”思想严重，“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”。比如，调研中有扶贫工作人员讲道，有个贫困户懒得去帮扶企业打工，要求直接把扶贫款给他。

比较而言，贫困村无论是村干部、党员还是群众信息都较为闭塞，对外部世界了解很少，眼界不开阔。两委班子成员缺乏经营实践，对市场、产权知之甚少，带领作用难以发挥。贫困户劳动力素质低，难以运用先进技术发展农业生产。外出打工的贫困户由于缺乏技能只能干苦力活，挣钱少，收入增长很少。另外，有些贫困户道德诚信有待提高。

三、对策与思路：构建贫困治理的共建共享机制

（一）构建扶贫主体共建机制

1.发挥基层党组织的战斗堡垒作用。实践证明，“农村要致富，必须有个好支部”，“农村要脱贫，必须选好带头人”。贫困村与富裕村最大的区别往往在于村庄带头人是否具有经营能力。许多贫困地区自然资源非常好，但村庄农民呈现原子化状态，一盘散沙，形不成合力，让资源一直在沉睡之中。要发挥党组织的带头引领作用，制订和实施村庄发展规划，明确路径、步骤和措施，带领群众脱贫致富。要充分发挥党员的先锋模范作用，将有经营能力、综合素质高的人吸收到党组织中，使其成为脱贫致富的带头人。要积极宣传党和政府的各项扶贫政策，比如向贫困户宣传加入合作社的政策利好，以合作社为平台提高贫困户的生产技能，实现农业规模经营，提高贫困户收入。

针对外出务工贫困人员的扶贫问题，H县“抓党建促脱贫”，“党建带工建，党工共建”的做法具有推广意义。贫困村纷纷成立了党小组和外出务工理事会。党小组成员负责联系本村在外流动党员，本村在外流动党员负责联系本村在外务工贫困户，各自与其结成对子，加强沟通，做好教育和管理工作，及时向党支部（党小组）反馈所联系对象的意见建议。外出务工理事会则积极吸纳在外务工贫困人员加入工会组织，建立外出务工贫困人员帮扶台账，通过微信群、电话簿、联系卡等多种沟通形式，及时向外出务工贫困人员宣传讲解各类扶贫政策，了解帮扶对象的诉求，开展精准帮扶。

2.选出一套稳定的基层扶贫班子。驻村扶贫干部、第一书记等各方帮扶主体只是帮助贫困户脱贫的外力，要保证贫困户真正脱贫而不返贫，关键则是从当地人才中选出一套稳定的扶贫班子，促进基层扶贫治理常态化。这个扶贫班子可由村两委、农村社区自组织的人员及村庄精英团体组成。村两委要统筹安排，及时跟进贫困户动态并作出具体反馈，调整扶贫措施；农村社区自组织要为扶贫提供助力，在市场信息传递、技术引进等方面发挥作用；村庄精英群体，如具有专业知识的教师、医生及在当地家族中有威望、有影响力的人士，要通过帮助贫困户提高能力素质，或者对贫困户进行思想教育引导，推动扶贫政策落到实处，带领贫困户脱真贫、真脱贫。

3.广泛动员社会力量参与扶贫。要通过开展各种宣传活动，营造社会扶贫的舆论氛围，使全社会树立参与扶贫的自觉性。同时要运用大数据将社会扶贫力量与贫困地区需求结合起来，提高扶贫质量。要完善激励机制，表彰在脱贫攻坚中作出突出贡献的个人和群体，增强他们的自我价值和社会认可度。要创新社会扶贫方式，推出一些扶贫项目由企业承接，政府给予税费和政策支持，通过公开招标向社会组织购买精准扶贫的公共服务，发挥社会组织脱贫攻坚优势。

4.激发贫困户内生动力。调研发现当前扶贫工作最大的问题是扶贫的主观意愿与贫困群众客观需求之间不匹配。部分帮扶主体在扶贫过程中图省事、赶进度、大包大揽、送钱送物。而实践证明，发钱发物的帮扶方式，并没有使贫困户群体的满意度提高多少。因此，要改进扶贫方式，扶贫干部在制定扶贫计划时要充分考虑贫困户的意愿，让贫困户参与其中，鼓励贫困户投工投劳、多劳多得，贫困户得到扶贫过程和项目的赋权，才会有脱贫的热情和干劲，自发脱贫。

（二）构建帮扶措施共享机制

1.因地制宜、因地施策，合力共赢。扶贫工作要结合贫困户的特点，因地制宜、抓住重点，提高精准性。一要善于挖掘当地的资源优势，比如有的村庄保留了历史风貌，有的村庄有特色民俗文化，要将这些资源转变成财富。H县引入阿里巴巴参与生态扶贫，就是发挥了当地得天独厚的生态优势。阿里巴巴以蚂蚁金服旗下的蚂蚁森林项目为平台，与H县开展生态保护地合作，通过蚂蚁森林用户线上认领保护地或经济林，为线下护林巡护、生态保护等提供扶持，实现双赢。二要增强帮扶人员的市场意识，通过发挥市场机制的作用，提高精准扶贫资源的配置效率。X村常年在村的年轻人缺乏，村里的贫困户大多发展后劲不足，因此可推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的三变改革，企业聚集农民分散的土地、资金，农户以股份参与，实现规模化经营，使农户与经营主体互利共赢。企业不再有土地租金成本，农户因为入股增强了参与的主动性和积极性，还有股份收益和劳务工资。

2.加强教育引导，助力贫困户能力脱贫。习近平总书记在党的十九大报告中提到，注重扶贫同扶志、扶智相结合。精准扶贫要提升贫困户的能力与素质，实现“内生造血”。“治贫先治愚”，“治贫先治懒”，应加强教育引导，创办夜校、讲习所平台，由第一书记、农业技术专家等向贫困户授课。一要加强贫困户知识、技能培训，提升他们的自我就业能力，积极培育新型经营主体，经济合作社、家庭农场可将贫困户吸纳其中，使其成为新型农民，引导贫困户跟上信息化时代的步伐，发展“家庭电商”，从而实现脱贫致富。二要唤醒贫困户脱贫的意愿，弘扬自尊、自爱、自强的精神，激发他们脱贫的自主性和创造性，并最终转为脱贫的行动，改变长期以来形成的贫困思维定式和心理。三要加强贫困户道德诚信教育，惩戒不赡养老人、虚报冒领扶贫资金的贫困户，将其列入失信名单。可实施“乡村道德银行”，对贫困户道德进行考核。

蓝图已经绘就，号角已经吹响。要将共建共享发展理念与贫困治理结合起来，政府、企业、社会各方帮扶群体共同投入扶贫事业，贫困户发挥自身主动性和积极性，从而共同消除贫困，使贫困人口真正有机会共享改革发展成果，最终实现到2020年全面建成小康社会的目标。