新形势下检察建议令状化改造问题研究

● 史航宇/文

最高人民检察院张军检察长在大检察官研讨班上指出：“检察建议绝不是发出去就了事，要紧紧盯住效果，监督落实情况，要把所谓的没有硬性要求的检察建议做到刚性。”在当前司法实践中，检察建议的法律监督作用并未得到充分地发挥。完善检察建议的法律监督职能，核心就在于通过改变对检察建议的职能定位，提升检察建议的刚性，赋予其实质的约束力。

一、我国检察建议制度的相关规定

自检察机关恢复重建以来，检察建议虽然在几次法律修订中予以补充和完善，但其实践运行一直处于比较尴尬的“睡眠状态”。检察建议有两层含义：一是“检察”，即其行使的是法律监督职能；二是“建议”，根据新华字典的解释，“建议”指的是向领导、集体提出的主张。从字面上讲，“建议”是一种“柔性”概念，不具有强制力；从法律层面上讲，检察建议由于立法不健全、定位不明晰、自身质量不高等原因，未能实现立法者在制定该项制度时想要达到的“刚性”。

监察体制改革的不断深入，对检察机关的检察权产生了系统性、根本性的影响。《宪法》规定检察院是“法律监督机关”，说明宪法对检察机关的法律监督职能定位并未发生改变，职务犯罪部门的转隶并不能影响检察权的实质。但在新形势下，检察院的法律监督职能应当进行重构和调整。2018年10月26日新修订的《人民检察院组织法》第21条规定，人民检察院可以行使抗诉、纠正意见、检察建议三大监督手段，修订后的检察院组织法新增了“检察建议”作为检察院行使法律监督职能的方式。2019年2月26日，最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定》，对检察建议的适用范围、调查办理和督促落实程序以及监督管理工作办法进行了明确规定，为检察建议工作的开展提供了制度保障。在过去的一年里，新形势对检察机关的法律监督职能提出了新的要求，明确了新时代下检察机关的“四大检察”职能。对于检察建议而言，应当赋予其“令状化”的司法定位，以推动检察执法更加健全、规范。

二、检察建议制度运行中存在的问题

（一）检察建议“重刑轻民”

长期以来，检察机关的工作重点集中在反贪、公诉等刑事领域，在以往的检察建议中，其监督对象也主要集中在刑事诉讼。检察机关虽然也会以检察建议的方式在民事诉讼以及行政诉讼中行使监督职权，但是相对于刑事诉讼，前者无论是质量还是数量都存在明显差距。这是因为民事诉讼、行政诉讼与刑事诉讼从本质上存在着天然的差别，民事、行政领域一般不会涉及承担限制人身自由等严重的刑事责任后果，所以往往不能引起社会足够的重视，社会大众甚至是检察机关内部人员都普遍认为民事、行政诉讼中的检察建议会比刑事诉讼更具“柔性”。

（二）检察建议的质量普遍偏低

第一，建议内容没营养。在监察体制改革之前，司法实践中检察建议的适用率较低，检察机关在制发检察建议之前缺乏深入的调研，检察建议的内容往往笼统泛泛，法律依据不明确。涉及教育、金融等司法领域之外的检察建议专业性不强，甚至很多检察建议都套用“制度不健全”“需要加以重视”“完善相关措施”等模板。

第二，考核标准不合理。目前，检察机关对检察建议的重视程度越来越高，很多部门的考评规则里都有对检察建议制发数量的考核，这导致一些单位片面追求制发数量，而忽视了质量。检察建议自身质量上存在的缺陷直接导致被建议单位不予重视，也从侧面降低了检察机关的权威、严肃的社会形象。

（三）检察建议的规范化程度不高

第一，制发程序混乱。目前，检察机关内部对于检察建议的制发程序混乱，检察建议该由哪个部门制作，哪个部门签发，内部并未形成统一的规定。在实践中，检察建议有的以检察院名义制发、有的以某个内设机构名义制发，有的甚至会以检察官个人名义制发。各个部门之间缺乏有效的协调和沟通，再加上案件数量多、业务之间存在交叉，甚至会出现一个检察院的不同部门对同一单位、同一案件发出多份检察建议的情况。［1］

第二，文书格式花样多。检察建议书不像《起诉书》《逮捕决定书》那样形成了统一标准的格式，在司法实践中五花八门、种类繁多。并且对被建议单位要求回复的时间期限规定也不一致，有的规定是“七日”“一个月”，有的则未规定明确的期限，这严重影响了检察建议的权威性。

（四）检察建议的落实效果不理想

第一，被建议单位不重视。检察机关和社会大众对检察建议的重视度普遍偏低。对于收到的检察建议，许多单位往往置之不理、束之高阁，甚至是敷衍了事，不予回应已经成为常态。究其原因，检察建议制度一直缺乏必要的配套保障措施，即被建议单位是否有权提出异议，对于被建议单位不采纳检察建议理由不成立的，检察机关是否有权进行惩处，这些保障性措施在以往法律中未有明确规定。

第二，检察机关回访少。由于目前检察机关存在工作量大、人员较少等现实因素，检察建议发出后，检察机关后续的跟踪回访工作往往不能得到落实。有时候被建议单位不能及时回应是因为在贯彻执行中确实存在一定的客观阻力，使得检察建议流于形式。

三、检察建议令状化的理解

（一）何为“令状化”

令状制度是英美法系的制度特色，起源于英国，一开始是国王用来发布事务管理方面的通知和命令，是一种行政命令，到后来逐步发展成司法程序。［2］令状在具体的运行过程中有四个环节，即申请、签发、执行和救济。其构成要素有三个方面：一是绝对中立的审查机构；二是存在“可能”发生的违法事由；三是以令状形式签发。

之所以要强调检察建议令状化，其核心要义是赋予检察建议明确的法律约束力，最大程度发挥检察建议的效力，这是新形势下检察建议必须要完成的司法定位上的转型。在我国当前司法运行现状下，有必要为检察权的高效运行设计一套科学的载体，而检察建议令状化在新形势背景下具有较高的使用价值和司法意义。

（二）检察建议令状化改造的可行性

第一，法理可行性。正如上文所述，根据令状制度的构成要件，检察建议令状化具备法理上的可行性。首先是要有绝对中立的审查机构，我国《宪法》规定，人民检察院是法律监督机关，代表国家行使法律监督权。宪法中的“法律监督机关”应当定性为绝对中立的审查机构，其符合法理构成要件标准。从另一角度看，各个领域、行业、部门出现了违法情况，其并不会对检察机关造成实质性危害，所以检察机关作为“第三方”履行监督职能，在法理上而言，符合绝对中立的条件。其次，令状制度针对的是“可能发生”的违法事由，这些问题通常是检察机关在履职过程中发现的，一般都是还未发生或者可能发生的违法行为，检察机关通过检察建议对其进行预防，也符合“可能发生”的构成要件。［3］

第二，组织可行性。检察建议令状化是为适应司法体制改革与监察体制改革“双改革”而提出的新理念。过去的检察建议只是检察机关一家“单打独斗”，由于检察机关监督的范围比较广泛，监督效果往往不够理想。新修订的《人民检察院检察建议工作规定》明确，检察建议可以抄送人大、纪检监察机关等，实现了检察监督、人大监督、监察委监督“三位一体”的监督格局。以往人大监督处于全局层面上的监督，不能针对具体个案，监督效果不太“接地气”；另一方面，监察委刚刚成立，监检衔接一直是学术界和实务界不断探索的问题，需要相关制度予以完善。［4］人大、监察委、检察院三组织之间通过检察建议这一监督方式形成合力，使得人大监督更接地气，也使得监检衔接更为顺畅，可谓实现三组织之间的共赢。

第三，制度可行性。一直以来，检察建议规范化程度低、对于检察机关来说一直属于比较边缘化的监督手段。新修订的《人民检察院检察建议工作规定》试图将检察建议定位成类似于公诉、批捕等具有案件化或办案化的监督手段。新形势下，检察机关对检察建议越来越重视，并试图利用该制度来拓宽检察办案工作的外延，将其逐渐推到检察业务的核心地带。检察建议令状化的理念符合检察机关对这一监督手段的新定位。

四、新形势下检察建议令状化改造的现实突围

实现检察建议令状化改革，新修订的《人民检察院检察建议工作规定》已经在立法层面上对检察建议予以完善。在现行制度体系之下，结合检察建议此前存在的种种问题，对检察建议令状化改造可按照以下路径进行设计：

（一）明确新形势下检察建议的新定位

第一，明确检察建议的分类。由于检察建议的应用范围很广，分类比较混乱。新形势下应当首先对检察建议的定位予以明确，新修订的《人民检察院检察建议工作规定》将检察建议分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议五大类。

再审检察建议针对的是人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，主要是落实对民事、行政诉讼的审判监督。实践中，再审检察建议发挥了重要的监督作用，强化了法检两院之间的制度运行架构。

纠正违法检察建议针对的是诉讼中检察机关发现司法机关出现的违法情形，其适用范围更为广泛，刑事、民事、行政领域中司法机关在办案过程中可能出现的大部分违法情形都可以通过检察建议予以纠正。

公益诉讼检察建议适用于生态环境、食品药品、国有财产、国有土地等公益诉讼领域。新形势下，检察机关形成了“刑事”“民事”“行政”“公益诉讼”四大检察新格局，公益诉讼检察建议与检察机关新设立的公益诉讼职能紧密衔接，该类检察建议会有后续保障，即如果被建议单位未采取相关措施，检察机关可以提起公益诉讼。

社会治理检察建议则不仅仅集中在司法领域，还包括各类社会组织、团体，目的是提升被建议单位的治理能力，完善其治理体系。社会治理检察建议应当分为：司法治理型检察建议，针对的是公安、法院和其他司法行政部门；行政治理型检察建议，针对的是民政、交通、教育、医疗等行政机关；社会管理型检察建议，针对的是各类团体、社会组织。

明确新形势下检察建议的分类，旨在使检察建议更为专业化、精细化，从而更好地发挥其在不同领域中的功能。

第二，明确检察建议的协同性新理念。新形势下检察权的行使，应当从过去的国家层面逐步转化为社会层面，这需要检察机关注入新的监督理念。检察机关作为国家法律监督机关，并不是要通过检察建议实现对各行各业的权力控制，也不是为了彰显检察机关高人一等的职能优越感。新形势下的检察建议应当被赋予一种协同精神：一方面是与机构之间的协同，即检察机关需要通过检察建议与人大、监察委相互配合，共同治理，实现职能上的合力，促进各个部门之间高效履职；另一方面是与社会之间的协同，即检察建议需要调查研究、沟通民意、组织协调等，为被建议单位提出更有价值的意见措施，实现社会的优化治理。

（二）逐步转变“重刑轻民”的检察格局

在新时代新形势下，社会矛盾的变化对检察机关提出了新的要求，转变检察机关“重刑轻民”的局面是大势所趋，如果只抓刑事，忽略民事、行政领域的监督，则无法适应时代的发展。正如上文中提到，新时代四大检察格局使得检察建议的内容和重心发生了变化，要逐步强化检察建议在民事、行政领域的监督职能地位，改善检察机关传统职能架构，保持检察机关对刑事、民事、行政领域监督工作的平衡。

（三）注重提升检察建议的质量

一份好的检察建议，应当是既能体现检察机关的监督职能，又能给被建议单位以清晰明确的指导意见。检察建议的质量好坏直接关系其自身的法律效力，如若检察建议内容泛泛、流于形式，不仅不能起到立法设计的应有效果，反而会影响检察机关的公信力。因此，检察机关在制发检察建议之前，要对被建议单位进行深入调查，精准把握问题源头，在对相关问题产生的原因、特点等进行深入分析的基础上，提出更具有针对性、价值性、对策性的建议措施。此外，考虑到检察建议的专业性领域范围广泛，而检察人员的知识范围有限，可以建立专家咨询制度，检察人员以专家咨询意见为参考，可以弥补检察人员专业上的缺陷。

（四）严肃检察建议的制发程序

《人民检察院检察建议工作规定》明确了检察建议书的格式、内容以及制发主体。从形式上，建议书上必须明确问题来源、存在隐患、法律依据、异议期限、回复期间等；从主体上，检察建议应当以检察院的名义签发；从决定程序上，检察建议必须经过检察长或检察委员会决定是否制发检察建议；从管理上，检察建议应当统一编号、统一签发；送达方式上，可以书面送达，还可以现场宣告送达，法律要求检察人员在送达时对检察建议书进行必要的说明。在检察机关未来履行监督职能的过程中，检察建议的形式更为规范化、层次更为清楚、建议内容也更为明确。

另外，《人民检察院检察建议工作规定》还明确了检察建议书的送达程序，可以书面送达，也可以现场宣告送达，法律要求检察人员在送达时对检察建议书进行必要的说明，同时也引入了人大代表、政协委员、特约检察员等第三方人员在场见证和监督。监督贯穿了检察建议的送达过程，使检察建议在形式上更具严肃性。

（五）新形势对检察建议的回复与回访提出新要求

《人民检察院检察建议工作规定》明确要求被建议单位在两个月内做出处理，并作出书面回复。如果被建议单位认为检察建议正确，检察机关应当积极配合协助贯彻落实整改意见；如果被建议单位认为检察建议不妥，提出异议的，检察机关应当积极听取被建议单位的原由，分析原因，及时纠正；如果检察建议本身未存在不妥，被建议单位拒绝整改或者拖延回复，检察院可以通报被建议单位的上级机关等，必要时还可以通报人大、纪检监察部门，这增加了检察建议的“权重”，给被建议单位提出了更为严格、更具约束力的要求，使被建议单位对检察建议更为重视。

《人民检察院组织法》的修订和《人民检察院检察建议工作规定》的颁布使得检察建议有了明确的法律支撑，但其令状化改造并不是一蹴而就、一朝一夕就可完成的，仍需要在新法的基础之上不断探索、完善、修正。新时代新形势下，检察权的运行正从传统国家范畴转化为社会治理范畴，检察建议也将会有更宽的视野、更高的站位，检察建议令状化这一司法理念也更为适应新形势的发展潮流。

注释：

［1］谭义斌、黄萍：《关于检察建议实施情况的调研报告》，《人民检察》2016年第8期。

［2］项焱、张烁：《英国法治的基石——令状制度》，《法学评论》2004年第1期。

［3］吕敬美等：《检察建议令状化改造的缘由及具体设计》，《中国检察官》2018年第7期（上）。

［4］汤维建：《检察建议规范化改革展望》，《人民检察》2018年第16期。