关于农村宅基地流转“限制与自由”的思考

徐小峰

（1. 南京大学地理与海洋科学学院，江苏 210023； 2.上海市地质调查研究院，上海 200072）

本文所说宅基地如无特殊说明，是指农村集体经济组织成员或其继承人合法取得的宅基地；本文所说的宅基地流转是指宅基地使用权流转。《中华人民共和国土地管理法》、1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》、2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等行政法规都明确规定严禁城镇居民购买农村住宅和宅基地[1]。2015年，全国部署农村“三块地改革”，其中对于宅基地制度的改革也是明确要探索宅基地集体内部流转机制；2018年中央一号文提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。相关法律和国家规定对于宅基地使用权流转没有禁止，只是限制在一定范围内流转。对于宅基地使用权流转，学术界观点的争论点围绕限制流转和自由流转展开。本文通过文献研究，总结不同观点，并对这些观点进行辨析，提出自己的思考和建议。

1 宅基地流转观点综述

农村宅基地流转一直是农村宅基地制度与政策研究和实践探索的重点内容之一。目前学术界对于宅基地流转的观点尚未统一，主要有两种观点：一是农村宅基地应该限制流转；二是农村宅基地应该自由流转。其重要分歧是宅基地流转的范围问题，即是否可以放开到非集体经济组织成员。通过文献阅读发现，无论是支持宅基地自由流转还是坚持宅基地限制流转，专家学者对于宅基地流转的观点均围绕农民权益、土地资源高效率配置、城乡统筹发展等角度展开，但各自阐述的角度和得出的结论有所不同。

1.1 宅基地流转与农民权益保护

持宅基地自由流转观点的专家学者[2,3]认为：①农民目前闲置或空闲的宅基地相对较多，限制宅基地流转或保持目前只能在本村集体经济组织内部流转（在无偿取得宅基地情况下，村内集体经济组织成员除非建房资金严重缺乏，一般更倾向于申请新宅基地建设），将限制农民对其房屋的处分和收益的权益，是对农民权益的损害；②目前农民从事农业生产和发展的融资渠道缺乏，允许宅基地流转可以让农民利用空闲的宅基地进行生产融资，解决农村生产发展问题；③宅基地流转范围太小，不利于市场的形成和宅基地真实价值的体现，也是对农民宅基地权利的损害。持宅基地限制流转的专家学者[4-6]认为：农村宅基地是农民的一种社会福利，放开宅基地流转，可能导致宅基地资源向富裕的人群集中，造成农民流离失所，无法保障农民“户有所居”的权利。

1.2 宅基地流转与土地资源高效利用

持宅基地自由流转观点的专家认为宅基地充分有效流转将有利于土地资源的高效利用[7-9]，主要理由如下：①允许宅基地在村内、镇内或更大区域范围内流转，将有利于存量、空闲宅基地的有效利用，可以减少新增宅基地的申请，从而对于宅基地总量进行一定控制；②允许宅基地流转，放活宅基地使用权，可以激发农民利用存量、空闲宅基地开发农村新产业新业态的积极性，有利于提高农民收益、壮大集体经济组织，从而提高土地资源利用的社会经济效益；③通过宅基地流转，充分激发存量、空闲宅基地有效利用，可以减少新增宅基地对耕地资源的占用，在有效控制宅基地总量的同时，也确保了农村耕地资源的总量和质量的有效保护。持宅基地限制流转观点的专家则认为宅基地自由流转将不利于土地资源的高效利用[10,11]，主要理由如下：①允许宅基地自由流转，将导致农村宅基地价格迅速升值，由于利益的驱使，可能提高农民占用耕地建房的冲动而持有存量宅基地待价而沽，不利于存量空闲宅基地的退出；②对于符合分户条件申请宅基地的农户，可能更愿意申请新的宅基地，等待宅基地价格升值，而新增宅基地的增加，必然导致耕地的占用，从而不利于耕地保护，造成粮食危机。

1.3 宅基地流转与城乡统筹发展

持宅基地自由流转的专家学者认为：限制宅基地流转，不利于已经在城镇长期工作的农民通过宅基地流转进行融资解决城镇居住问题，也容易造成城镇和农村两头占地，不利于城镇化发展[12]。持宅基地限制流转的专家学者认为：农民宅基地流转的融资并不能满足进城买房的需求，再加上其城市生存能力不足，容易导致低水平过度城市化和城市贫民窟等社会问题[5-6]。

2 宅基地流转观点辨析

2.1 宅基地自由流转必须以完善社会基础保障为前提

宅基地将逐步摆脱福利属性。将农村宅基地作为农民的一种社会福利，是新中国成立初期，在缺乏相关社会保障的前提下，政府采取的一种维护农村社会稳定的做法，对于我国经济社会的发展具有重要意义。即使在当下，确保农户“户有所居”也是农村宅基地改革的基本前提。但是，需要注意的是，之前以及当下制度安排的一个前提条件：农村、农民缺乏合理的社会保障体系，不能保障农民的基本居住权益。换一种思路，也就是说在有效解决农村、农村社会保障体系的情况下，宅基地将不再是一种福利，更重要的是一种资源。目前，国家试点的农村宅基地制度改革，其中很重要的一条内容就是探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种形式，这种探索是对原有宅基地福利保障的一种修正或完善。

宅基地自由流转，不一定会造成大面积的流离失所。关于宅基地自由流转，将造成农民流离失所的判断，忽略了农民的理性判断能力。宅基地自由流转，将为农民提供一种融资渠道，除非特殊情况，农民作为一个理性个体，是不会在没有居住保障的前提下流转宅基地的；同时，在进行制度改革过程中，为防范此类风险，特别强调了宅基地流转的前提，即确保户有所居的情况下方可流转。当然，也存在重大疾病等特殊情况，但这种情况可以通过社会保障体系的完善、帮扶机制的建立来化解。由此可知，农村社会保障体系的建立和完善，城乡统一社会保障体系的构建，是推进宅基地流转的前提基础，否则容易影响农村社会稳定。

2.2 宅基地自由流转需要以完善规划用途管制为基础

个人认同宅基地自由流转及价值的显化可能导致部分农民占用耕地建房的冲动，但即使限制流转也同样无法避免部分农民违法占用耕地建房的行为，只不过自由流转相比限制流转情况，农民违法占用耕地的冲动更大。市场必然导致趋利，也容易造成垄断与不公平，但不能忽略了政府作为管理者对宅基地利用管理的调控能力。对于违法占用耕地建设农村房屋的行为，应该通过规划和执法途径解决。目前我国刚启动村庄规划编制工作，全国范围内村庄规划覆盖率相对较低；同时，农村地区规划用途管制措施不足，基层执法力量薄弱。在规划尚未完全覆盖和规划用途管制不力的情况下，贸然放开宅基地流转，可能导致宅基地扩张和耕地占用，不利于耕地保护和国家粮食安全。

2.3 宅基地自由流转需要与建立宅基地有偿使用制度相衔接

在现有宅基地无偿分配情况下，宅基地自由流转必然造成分户冲动，造成新增宅基地申请的增加；在存量宅基地无法满足的情况下，也将导致耕地资源被占用。但是，注意两个前提：一是宅基地无偿分配；二是存量无法满足。其中，对于存量宅基地资源是否能够满足需求，有很多学者研究了全国和部分地区宅基地的总量情况，可以判断，对于大多数地区而言目前存量的宅基地资源应该可以满足农民户有所居的需求[13,14]，不排除有少数地区存量资源相对较少的情况，但即使存在也不会造成全国层面出现由于存量宅基地无法满足户有所居需求情况下大量占用耕地的局面。对于宅基地分配制度，也是目前宅基地制度改革的重要内容，即探索一定条件下的宅基地有偿使用制度。目前政策文件明确的探索限制在因历史原因超占、一户多宅和继承方式占用三个方面，但部分地区尤其是发达地区如义乌、武进等，探索了初次取得有偿的方式，如有偿选位和有偿竞价。在目前宅基地可以无偿取得、有偿流转和退出的情况下，有资格申请宅基地的农户势必增多，而有意愿采取有偿流转方式获取宅基地的农户数量将较少，这样容易出现对宅基地新增的需求加大、规模增加、利用低效等问题，非常不利于宅基地流转市场的培育和发展。因此，要实现宅基地自由流转，必须改变目前宅基地无偿使用的情形，建立宅基地有偿使用制度。

2.4 宅基地自由流转需要与城乡统一的土地市场建设相协同

在农村土地市场尚未建立的情况下，宅基地价值无法得到正常体现，其价值必然低于城市住宅用地价值，通过流转宅基地获得收益，确实难以购买城镇住房。但是，当城乡统一的建设用地市场建立与正常运作之后，宅基地价值将得到充分体现，与城镇住房用地的差距将缩小。经济发达地区，如上海、杭州、苏州等地，已经实行了宅基地置换城镇住房试点，且取得了积极成效。目前，农村土地市场尚未形成，相关的评估技术和交易服务相对缺乏，需要加快研究建立城乡统一的土地市场，为宅基地流转和市场化配置提供技术支撑。

3 宅基地改革试点情况

受现有社会制度和土地制度影响，宅基地改革试点对于流转范围并未实现突破。2015年至今开展的农村宅基地制度改革，对宅基地流转范围也进行了试点。由于受集体成员资格的限制，加上传统的宗族文化影响，各试点区宅基地流转范围基本限定于本集体经济组织内部，有少数地区实现了由村域向镇域和市域范围的突破。如：平罗、浏阳对流转范围进行了突破，允许宅基地可以在县域范围内符合申请条件的农户间流转，并鼓励通过公开竞价的方式取得；宜城允许农民将合法宅基地以转让、出租、继承、赠与、抵押、入股等方式进行内部流转，并打破村域界限，按城市规划区内、外允许宅基地在市域或镇域范围内农村户籍间腾退流转；义乌根据村庄更新改造情况确定流转范围，已经完成改造的村允许在县域范围内跨集体经济组织流转。大多数试点地区反映，按照现有政策在镇、村集体经济组织之间流转，流转范围较窄，难以形成有效的流转市场和合理的流转价格机制，使得流转效果并不理想，建议结合实际，进一步放开流转范围。但部分专家认为，流转范围的进一步放开，势必对现有村镇集体经济组织结构、土地管理制度等产生影响，同时在现有城乡土地制度二元化背景下，容易出现双轨制套利问题，需要予以谨慎考虑并进行制度化规范。

结合农村宅基地制度改革试点情况和经验，自然资源部对《中华人民共和国土地管理法》的相关内容进行了修订和完善。2019年8月26日，《中华人民共和国土地管理法》修正案审议通过，自2020年1月1日起施行。新版《中华人民共和国土地管理法》对于农村宅基地制度在强化农民权益保障方面作了修改，明确了户有所居、宅基地审批、宅基地流转、自愿有偿退出等内容，其中明确指出“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”，并“允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，在一定程度上指明了宅基地流转的方式（如出卖、出租、赠与、有偿退出、存量盘活等），也为后续农业农村主管部门深入推进农村宅基地改革预留了通道。

4 结论与建议

任何制度的改革都是有风险的，但并不意味着有风险就不去改革。改革的目的是寻找一种更加公平、合理、高效的管理制度方案。当然，改革过程中，也要充分意识到改革风险的存在，并积极主动地控制风险和减少风险，达到稳定中发展。宅基地流转制度改革也是一样，我们要以客观、发展的眼光看待，既要解决发展问题，也要保障社会稳定。宅基地自由流转固然能够更好地发挥市场配置资源的高效率，也是未来的趋势，但是在目前各种前提条件尚未成熟之前，贸然放开流转可能事与愿违，甚至可能会对社会造成较为严重的不利影响。结合当前社会实际情况，宅基地自由流转需要解决几个前提性问题：一是宅基地产权明晰和村庄规划落地。产权明晰和符合规划是宅基地流转的前提基础，可以很好地降低交易成本和宅基地流转对其他用途土地资源的不利影响。建议加快开展农村地籍调查、不动产登记和村庄规划编制等基础工作。二是城乡一体化的社会保障体系基本完善。城乡一体的社会保障体系，尤其是住房保障体系的完善，可以使宅基地摆脱社会福利属性，向资源、资产属性转化，从而实现市场配置资源的作用。三是逐步建立宅基地有偿使用制度。为体现农村集体土地所有权权能，提高农村宅基地利用整体效益，在农村社会经济发展水平相对较高的地区，可以考虑逐步改革目前的无偿使用制度，并做好无偿使用向有偿使用的制度衔接与过渡。四是加快夯实农村土地市场基础。各地因地制宜加快开展农村宅基地面积标准、农村宅基地基准地价标准、宅基地评估技术规则、宅基地交易规范等技术准则的研究与制定，加快农村土地交易中介服务机构和仲裁服务机构，加快建立农村土地市场。五是建立宅基地流转配套服务政策。结合新版《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，加快研究完善宅基地出卖、出租、赠与、有偿退出等相关管理细则，探索制定宅基地流转示范合同，以合同契约方式规范引导宅基地流转；建立农村宅基地相关资源信息共享服务和监管平台，加强农村宅基地信息化管理和宅基地流转行为监管，促进宅基地合理有效利用。