关注并防范新增耕地节余指标异地交易的经济社会风险

顾龙友

（国家自然资源督察南京局，江苏 210008）

近年来，一项重要的土地利用和管理政策——新增耕地节余指标异地交易政策在我国许多地区实施，成效显见。据统计，我国已有26个省在省域范围内的1250多个贫困县流转了城乡建设用地增减挂钩节余指标。截至2018年10月，其中有17个省在省域范围内累计流转了28万余亩城乡建设用地增减挂钩节余指标，流转收益约800亿元。最近，笔者就这项重要的土地利用和管理政策实施情况，深入到2个省的7个县（市、区）进行了调研，分别召开了座谈会，听取了基层的意见，并实地察看了补充的平地、滩地、岗地、山地等类耕地和占用的水田、旱地等类耕地。总的感觉是，对这项重要的土地利用和管理政策，我们在充分肯定政策红利的同时，必须关注其存在的经济社会风险，并采取措施加以防范。笔者认为，耕地位移绝非小事，它与人口迁移同等重要甚至更为重要；建议将其作为一项重要的国家战略，加大国家层面的统筹力度，创新并完善相关的政策措施。

1 新增耕地节余指标异地交易是落实耕地占补平衡法定制度的拓展和延伸

笔者调研悉知，各地新增耕地节余指标异地交易，源于落实我国耕地占补平衡法定制度。它主要是运用城乡建设用地增减挂钩政策，通过对废弃地、低效地、宅基地等的整治而新增耕地，是在满足了本地用地需求之后节余下来的。异地，有的是在设区市内，有的是跨设区市；有的是在全省范围内，有的是跨省域范围。交易，主要是一方提供了新增耕地节余指标，另一方提供了资金支持，也就是说，是用地指标买卖，只不过它不是用地计划指标，而是补充耕地指标。当然有的地方也有不用“交易”一词，而用“调剂”“流转”等词。其本质均是按照一定的经济规律而作有偿交换。

耕地是土地之精华。我国耕地不仅是重要的农业生产资源，同时也是稳定经济社会发展、保障粮食生态安全、促进城乡协调发展的重要物质条件。1997年4月发布的《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中，首次提出了各省（区、市）保持“耕地总量动态平衡”的要求。1998年8月全国人大常委会会议审议修订的《土地管理法》，正式将“耕地占补平衡”概念写入了国家法律。1999年2月、2000年4月、2001年11月、2002年6月，国土资源部就切实做好耕地占补平衡工作，先后出台了文件。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中，明确要求严格执行占用耕地补偿制度，规定“各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地”。此后，2005年7月、2006年6月、2009年3月、2010年1月，国土资源部又先后出台了文件，用以不断规范耕地占补平衡工作。

应当说，新增耕地节余指标异地交易是从城乡建设用地增减挂钩衍生出来的，而城乡建设用地增减挂钩又始于耕地占补平衡法定制度。为规范做好城乡建设用地增减挂钩，2005年10月国土资源部就试点工作出台文件，明确提出了城乡建设用地增减挂钩的具体内涵和基本要求。其最主要的规定是，“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。实际上，新增耕地节余指标异地交易，是一种异地落实耕地占补平衡法定制度之举，是一方占用耕地时把补充耕地的责任转移给了别一方。

据了解，15年来，各地开展城乡建设用地增减挂钩工作中已创造出了许多经验，其中典型的有重庆“地票交易”等模式。很多地方在开展城乡建设用地增减挂钩中新增的耕地指标，本项目区用不完，本县域内也用不完，有节余，甚至有较多的节余。而这时，一些地方在落实耕地占补平衡法定制度时，特别是一些新上建设项目在报批用地中遇到了自身难以克服的补充耕地困难。于是，在这些地方，新增耕地节余指标便有了供需交易的可能。各地为了落实耕地占补平衡法定制度，对新增耕地节余指标，起初仅限于本设区市内交易，后来拓展到了设区市间交易，再后来作为一项特殊的扶贫政策扩大到了本省域内交易。直至2018年3月国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，2018年7月自然资源部印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》，各地新增耕地节余指标可以有条件地（主要是用于耕地后备资源严重匮乏的直辖市补充耕地和深度贫困地区的脱贫攻关等）进行跨省域交易。我国新增耕地节余指标异地交易，也经历了从当初主要考量数量平衡，到后来要求数量、质量应当平衡，再到现在规定数量、质量、生态应当平衡三个重要阶段。为了规范做好新增耕地节余指标异地交易工作，河南、江西、江苏、安徽、海南等省专门出台了补充耕地指标交易管理办法，对补充耕地指标的交易原则、交易程序、资金管理、交易监督等做出了规定。如今，我国新增耕地节余指标异地交易已经逐步形成了比较完善的政策体系。

2 新增耕地节余指标异地交易解决了一些地方耕地保护难题和资金短缺困难，促进了当地经济社会发展

笔者调研悉知，近年来，各地新增耕地节余指标异地交易主要有三条路径：①由供需双方的县通过省级平台交易，如某县近两年通过省级平台交易了2585亩新增耕地节余指标，实现收益19.94亿元；②由供需双方的县自行协商交易，如某县与某区于2017年自行协商交易了6500亩新增耕地节余指标，涉及资金22.75亿元；③由重大建设项目的建设单位直接从供方购买，如某区因为重大水利、交通项目建设，建设单位于2015年、2016年、2017年、2018年从供方总计购买了7800多亩新增耕地节余指标。异地交易新增耕地节余指标量之多与少，主要取决于以下原因：一是需方的项目用地需求情势；二是需方的财政状况；三是供方可供交易的节余指标数量及其价格；四是双方的政策导向和领导意图。笔者调研了某区，近4年来，该区自己能够补充的耕地，占其建设占用耕地之比不及10%，其他的补充耕地都需要从异地购买。所幸的是，该区财力和项目资金尚能承受。

近年来，新增耕地节余指标异地交易在各地可谓捷报频传，笔者从媒体上随手摘录一些如下：山西省2018年节余指标交易将突破1万亩，交易金额将突破20亿元；四川省乐山市马边县与浙江省绍兴市越城区流转节余指标7000亩，总金额50.4亿元；湖北省于2018年7月3日交易了3.45万亩补充耕地指标，共拍得价款49.17亿元；广西壮族自治区已成功交易20批节余指标，交易面积4510.95亩，交易金额12.22亿元；广东省韶关市、兴宁市和高州市与广州市增城区、惠州市惠阳区于2019年2月28日共交易拆旧复垦指标433.1亩，成交总额为2.51亿元；安徽省黄山市从潜山县流转工矿废弃地复垦节余指标202.5亩，成交总额为8100.3万元；河南省3年来累计交易宅基地“复垦费”8.41万亩，收益177.72亿元，其实质是城乡建设用地增减挂钩节余指标；江苏省土地增减挂钩节余指标流转平台启动后,首期推出的4377亩土地当日全部成交，总价款33.99亿元。我们从上述不难看到，新增耕地节余指标交易已在我国东部、中部、西部地区普遍开展，而且新增耕地的来源也较多；每亩的交易价格，高至八九十万元，低至一二十万元。从总体上分析各地的交易活动可见，其满足了“两个需求”，即一方的耕地指标需求和另一方的发展资金需求；实现了“一个平衡”，即双方的耕地总量动态平衡。

从供方来说，新增耕地节余指标异地交易带来的经济社会效益明显。一是有力地促进了土地利用水平的提高。拥有丰富土地后备资源的地方，可以更大力度地开展土地整治，从而使土地资源优势得到比较充分的发挥。如：近5年来，江苏省东台市大力推进农村建设用地减量化和耕地占补平衡工作，总计新增耕地5.5万余亩，其中实施耕地占补平衡补充耕地项目新增耕地1.4万余亩。二是有力地促进了土地从资源到资金的转化。各地新增耕地节余指标异地交易获得的资金，在扶贫攻坚上的意义和作用尤为显著。如：安徽省金寨县把新增耕地节余指标异地交易获得的43.6亿元收益全部用于脱贫攻坚和乡镇振兴，既有利于保护生态环境、有助于改善农村生产生活条件，又有效地增加了农业农村投入、有力地促进了区域共同发展，真正发挥了“一石多鸟”的重要作用。三是有力地捉进了新型城镇化和现代农业化发展。如：江苏省泗洪县利用新增耕地节余指标异地交易所获收益，加强对农田路渠配套设施的建设，为农业机械化作业创造了条件，农田产出水平明显提高；优化布局，大力推动人口向县城、镇、中心村集聚，努力实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

从需方来说，新增耕地节余指标异地交易主要有三大好处。一是“解渴”。有了耕地指标，一些急需上马的建设项目，其用地报批就不用愁了， 建设单位的用地“瓶颈”自然而然可以消除。如：安徽省马鞍山市博望区于2012年9月才成立，各项事业发展齐头并进，但用地指标紧缺问题突出。该区通过从外地购买新增耕地节余指标，高效解决了区内基础设施等重点建设项目的用地需求，强力推进了区域经济社会发展。二是“好用”。建设项目如果用本地的城乡建设用地增减挂钩节余指标，其报批和实施流程较复杂，历时也较长，而用外地购买的新增建设用地节余指标，拿来就可以用。三是“创收”。笔者调研悉知，凡购买来的耕地指标，只要用在经济发展上，一般不会亏本。有个县自2017年以来，累计从外地购买了3026.3亩新增耕地节余指标，交易金额13.72亿元，其中有1137.26亩已经出让，出让收入39.75亿元（此不是净收益）。

3 新增耕地节余指标异地交易的经济社会风险

笔者调研悉知，对新增耕地节余指标异地交易这项重要政策，就总体而言，作为需方的地方政府基本满意，作为供方的地方政府也基本满意。但在基本满意的同时，有识之士也表达出了某些忧虑。这些忧虑，其实就是经济社会风险。

3.1 补充耕地的指导思想问题

新增耕地节余指标异地交易可获得较快的而且明显的收益，这对地方政府产生了巨大的吸引力。若地方政府正确对待、正确处理，那是一件大好事；反之，则容易偏离方向。毋庸讳言，有的地方政府在乡村振兴中过度依赖“卖地指标”，一方面容易出现大拆大建问题，另一方面也有可能挫伤发展其他产业的积极性。毕竟，“卖地指标”并不是一块取之不尽、用之不竭的蛋糕。更何况，当地也要可持续发展，而可持续发展，在其占用耕地的同时，也必须补充耕地。我们不能等到自己无地可补时才想到不能卖地。再说，过度依赖“卖地指标”也可能影响代际公平。其影响，一方面，体现在财政上，即一代一代之间在不可再生的土地资源上的收益将会大为不同；另一方面，一代一代之间在耕地保护上的压力将会不断加大。此外，过度依赖“卖地指标”还可能导致补充耕地不能很好规划。为了“卖地指标”，有的地方会采取“上山”“下海”“移林”“围湖”等非常规手段来补充耕地，从而既违反了国家的相关法规，又给当地埋下了生态隐患。

3.2 补充耕地的“质量倒挂”问题

笔者调研悉知，相对于占用耕地，补充耕地质量差是个普遍性的突出问题。就拿“占水田补水田”来说，有三种水田，虽然面积一样，其品质和产能却不同：一种是沿海滩涂围垦形成的水田，在相当长的时间里其盐分仍较高，生产的水稻产量较低、品质较差；第二种是山区沟溪畔造出来的小块水田，其难以有长久的水稻生产力；第三种是从村庄用地中临时整治形成的水田，其很容易再变成旱地或又退耕。因此，简单地说“占水田补水田”，本身就已掩盖了补充耕地的质量问题，因为被建设单位占用的水田往往是成片的、大块的、优质的水田，其中有些是可用来生产双季稻的水田。一些地方补充的旱地则普通存在着“以次充好”的问题，其耕地地力差、耕作难度大。有的地方补充耕地时，还在面积上出现弄虚作假的问题。诚然，我国对耕地质量有认定标准，然而，不同部门有不同部门的认定标准。自然资源部门依据《农用地质量分等规程》进行耕地质量认定，主要是对耕地生产能力进行评价，将全国耕地评定为15个等别，其中1等耕地质量最好，15等耕地质量最差；而农业农村部门执行的是《耕地质量等级》，主要是对耕地地力、土壤健康状况和田间基础设施构成的满足农产品持续产出和质量安全的能力进行评价，将耕地质量划分为10个等级，其中1等耕地质量较高，10等耕地质量最低。实践中，以上两种评价体系对相同耕地质量的评价，结果不完全一致，甚至出现矛盾。显然，这不利于严格把握补充耕地的质量。此外，在补充耕地质量的考核上，自然资源部门虽有等级折算的规定，但其也有不够科学的成分，即只注重理论上的产能相等或相同，而没有关注粮食的品种和质量。再有，各地耕地分等定级虽执行国家规定，但均以省域为单元，而各省域耕地的自然禀赋又不一样，故在耕地质量认定上，全国难以做到完全一致。实践中，补充耕地的质量又是按其周边耕地的质量等级来认定。这就容易出现：A省补充耕地与B省占用耕地，尽管等级一样，其质量却不尽相同。

3.3 补充耕地的价格问题

笔者在调研中悉知，对补充耕地的交易价格，供方和需方都有一些意见。有的供方说，补充耕地的价格低，其不足以收回复垦成本、管护支出等；有的需方说，在交易补充耕地时，有的供方坐地起价，漫天要价。补充耕地的价格究竟多少才科学、才合理？一些供方认为，它应当包括如下几个方面:其一，复垦土地的成本；其二，管护耕地的成本(包括进一步提升耕地质量的成本)；其三，体现耕地稀缺程度的成本；其四，影响或制约“土地发展权”的成本（因为补充耕地只能用于耕种，而种粮的比较效益又较差）；其五，其他不可预见的成本。他们认为，在补充耕地的定价上，应当充分发挥市场配置资源的决定性作用，尽量减少政府从中“拉郎配”。他们还认为，补充耕地的价格，应按照跨行政区域逐级递增的办法。换言之，补充耕地在设区市域内交易的价格应低，跨设区市交易的应比在设区市域内交易的价格高；在省域内交易的应价格低，跨省域交易的价格应比在省域内交易的高。只有这样，才能充分发挥价格规律的作用，从整体上倒逼我国补充耕地以“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”目标的实现。

3.4 补充耕地的后期管护问题

补充耕地包括前期土地整治、中期指标交易和后期管护三个阶段。笔者调研悉知，各地在补充耕地的后期管护阶段，由于缺乏相关配套政策，普遍存在着管护责任落实不到位、管护资金来源不明确、管护监督管理不保证等问题。有的地方补充耕地出现“一卖了之”的现象，补充耕地指标卖出后，对补充耕地缺乏必要的工程维护措施，任其“自生自灭”，更没有再提升耕地质量的举措。如今，我国农业种植结构和复种指数主要不是由政府说了算，其种不种、种什么、种多少均由市场来配置。这从客观上导致了补充耕地后期管护更难一些，补充耕地能否真正用于粮食耕种或其他农业用途的不确定性更大一些。如今，一些欠发达地区的中青年大多已外出打工，其原有耕地由在家的六七十岁的老人耕种，粗放种植可谓司空见惯。对补充耕地，地方政府如果没有有力而有效的监管措施，很容易被抛荒，甚至被改变用途。因此，如何确保补充耕地造得优、守得住、用得好，无疑是摆在地方政府面前的严峻课题。许多业内人士认为，对补充耕地，必须建立健全监督责任制度、施工管理制度、质量保障制度、资金使用制度、后期管护制度等，尤其要对补充耕地后期管护中不履职、不尽责的人员实施严格的问责，对违纪违规或触犯法律的行为从严查处。

3.5 占用耕地的负面影响问题

其一，在一定程度上弱化了建设单位落实耕地占补平衡制度的责任，从而不利于更大力度地推进节约集约用地。补充耕地指标可以轻而易举地花钱买来，建设单位特别是“不差钱”的建设单位，一方面容易过多考虑占用耕地的区域位置必须好，甭管是不是“吨粮田”；另一方面在建设占用耕地上容易大手大脚，因为无需考虑补充耕地如何艰难。其二，不利于经济增长速度较快但耕地后备资源匮乏的地区改变土地粗放利用方式、转变经济增长方式。补充耕地指标可以轻而易举地花钱买，在一定程序上消弱了经济增长速度较快地区改变土地粗放利用方式、转变经济增长方式的动力。其三，增加了地方政府在用地管理、资金运行上的决策风险。尔今，一些地方招商引资的势头仍然强劲，而招商引资的重要筹码仍然是地价优惠。由于补充耕地指标可以轻而易举地花钱买来，有的地方便容易盲目决策，即补充耕地买回时是比较高的价格（经营性用地、市场波动等原因），而出让时则是比较低的价格（工业用地、市场波动等原因），这就容易增加地方债务风险。其在县与县之间，也容易引起恶性竞争。其四，对区域协调发展带来一定的冲击。补充耕地指标可以轻而易举地花钱买来，而且花钱买来的补充耕地指标还带建设规模、用地计划，这就容易出现用地上的随意性，容易突破地方既定的经济社会发展规划。我国东部、中部、西部地区需要协调发展，国家和省级层面正在抓紧编制国土空间规划，而有了比较容易的补充耕地指标买卖（虽然总量并不大），容易给区域协调发展增加一定的不确定性。

4 对新增耕地节余指标异地交易的若干思考与建议

4.1 新增耕地节余指标异地交易是落实耕地占补平衡法定制度不可或缺的重要举措

党中央、国务院对耕地保护工作极为重视。习近平总书记早在2013年12月中央农村工作会议上就强调，保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。2017年1月，中共中央、国务院专门出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》。我们必须充分肯定新增耕地节余指标异地交易在落实耕地占补平衡法定制度中的重要意义和作用。不难想象，一些经济发达地区，如果没有新增耕地节余指标异地交易这条补充耕地的路子可走，那么就落实不了耕地占补平衡法定制度。其后果，要么是不上项目，制约经济社会发展；要么是上项目，违法违规占用耕地。显然，新增耕地节余指标异地交易对经济发达地区来说，无疑是两全之策。但我们也不能轻忽新增耕地节余指标异地交易中存在的问题。党中央、国务院对此都有明确要求。习近平总书记早在2013年12月中央城镇化工作会议上就指出，搞占补平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地来滥竽充数，最终账面上是平衡了，但耕地质量是大大亏空了。这不是自欺欺人吗！由此看来，为了落实耕地占补平衡法定制度，新增耕地节余指标异地交易必须坚定不移地开展下去。我们既不可“捡到篮里就是菜”，即不能充分考量补充耕地的数量、质量和生态；又不可“因噎废食”，即不能因为有问题而放松甚至废弃异地交易。

4.2 耕地占补平衡法定制度需要进一步创新和完善

新增耕地节余指标异地交易衍生于耕地占补平衡法定制度。我们在深入研究新增耕地节余指标异地交易的同时，必须上溯研究耕地占补平衡法定制度。笔者分析认为，耕地占补平衡法定制度对补充耕地来说，一直存在着如下问题：一是补充耕地不分东部、中部、西部，不分发达地区、欠发达地区，不分大城市、中城市、小城市，在制度设计上缺乏区域土地的不平衡性。换言之，其原则性很强，而灵活性不够。怎么灵活，又缺乏相配套的政策措施。二是补充耕地单一依赖行政上的强制性，缺乏能够与市场经济相适应的长效机制。如何充分调动地方政府、村民集体和农村居民的积极性，深深地困扰着补充耕地一方。三是补充耕地的产能内涵跟不上现代农业化的发展需要。随着我国三种产业比重的调整，随着社会恩格尔系数的变化，随着人们对更加美好生活的向往，农地怎么农用势必不能停留在以往的观念和行动上。笔者建议：对不同地区提出不同的耕地占补平衡要求，对确实难以实现耕地占补平衡的地区，在允许其继续外购补充耕地指标的同时，有条件地探索开展耕地“以质抵量”试点；对全国和省域的耕地资源进行功能分区，并以此完善对耕地质量的分等定级，从而为新增耕地异地交易提供更科学、合理的依据；不鼓励大量补充低质量的耕地并再来折抵占用的耕地，因为其在产能上、效用上难以实现“1+1=2”；对新增耕地节余指标异地交易设置较高的门槛，设定适宜交易区、允许交易区、禁止交易区，其中同一流域的为适宜交易区；积极探索新增耕地节余指标异地交易的市场化运作方式。

4.3 对异地交易的新增耕地节余指标要有正确的认知

它除了有资源稀缺性、不可位移性等基本特性外，还有如下特性：一是政策性的资源。如果没有“占补平衡”和“增减挂钩”政策，也就没有新增耕地节余指标。二是机遇性的资源。倘若没有扶贫攻坚这个机遇，新增耕地节余指标异地交易就不可能有今天这样广泛。三是市场性的资源。只有当耕地占补平衡的矛盾相当突出时，才有可能形成新增耕地节余指标异地交易的市场，而且也才容易实现新增耕地节余指标价格的最大化。四是相对过剩性的资源。即：有些地方通过土地整治新增了耕地，除满足本地需要外，尚有一些节余指标可供异地交易，而其他地方却没有（主要因为土地后备资源贫乏）。五是资金性的资源。其资金性的属性，通过实施异地交易，可以很快变现，而且，其物质性的属性还没有被转移（因为耕地还在原地）。对新增耕地节余指标异地交易，我们不能仅仅看到只是耕地的位置移动，其对产能的影响也不大，更不能一叶遮目，简单地认为“实现了资源优势互补”。我们务必按照中央关于“五位一体”的要求，在实施新增耕地节余指标异地交易中，正确处理政治与经济、行政与市场、全局与局部、长期与短期的关系。笔者认为，耕地位移与人口迁徙同等重要甚至更为重要，耕地的“飞出”与“飞入”绝非飞机飞行那么简单，其不光是有地与无地的问题，也不光是有钱与无钱的问题，而是涉及许多重要的经济社会问题，也涉及重大的国家和区域发展战略。笔者赞成新增耕地节余指标交易是“土地发展权”的转移，特别是在我国实行土地用途管制制度、土地比较效益落差较大的大背景下，“土地发展权”至为关键。耕地搞工业化，一代一代人搞工业，一代一代人相对富裕；耕地搞农业化，一代一代人搞农业，一代一代人相对贫困。这是客观存在的事实，而且在可预见的将来也难以改变。笔者建议：新增耕地节余指标异地交易用于脱贫攻坚，可以作为特殊时期（全面建设小康社会）的特殊政策，但不能长期坚持下去，主要是因为它不符合严格保护耕地、确保粮食安全的出发点和落脚点，故而建议至国务院办公厅和自然资源部有关文件的有效期（2022年12月31日）结束后作出适当调整。同理，省与省之间，也不要过多地从政治层面上考虑新增耕地节余指标异地交易，主要是因为它不利于发挥市场配置资源的决定性作用。

4.4 加大国家统筹力度

跨省域补充耕地国家统筹是党中央、国务院统筹考虑我国区域资源环境承载状况，推动区域协调发展做出的重大部署；是妥善解决保护与发展用地矛盾，严守耕地保护红线，维护国家粮食安全而采取的重大举措。可以设想，随着我国新型城镇化、工业化的持续快速发展，要求跨省域补充耕地的呼声将会越来越高，尤其是我国东部沿海城市普遍希望由国家统筹来跨省域补充耕地。对此，笔者建议从三个方面创新国家统筹方式。其一，实行“农场制”。即：由占用耕地与补充耕地的双方共同创办农场，专门用于种植，如江苏省或上海市可与新疆生产建设兵团或黑龙江北大荒农垦集团公司共同创办农场。其规模一般要在10万亩以上。规定占用耕地方在一定年限内（通常为15年）必须与补充耕地方一起共同管护补充耕地。由此，异地交易价格可以大幅度降低，这就如同土地年租制一样。其二，实行“银行制”。即：由补充耕地的大省（区）建立补充耕地银行，专门用来与其他省(市)有偿交易数量较小的（通常只有几百亩、上千亩）补充耕地指标。但这种异地交易价格较高，相当于商品的“一次性付款”，其需方不承担补充耕地的管护任务。其三，创建“中国补充耕地发展基金”。基金来源，主要从新增耕地有偿使用费、耕地开垦费和耕地占用税中列支，东部省（市）政府财政和有志于严格保护耕地的企事业单位也可给予公益性的支持。这笔资金，主要用于奖励土地复垦先进地区，以促使地方加大土地整治力度，有效增加新的耕地，从一定程度上解决补充耕地动力不足和新增耕地后期管护等问题。此外，笔者建议在国务院统一领导下，自然资源部与农业农村部联合开展“中国补充耕地质量产能提升工程”，以进一步筑牢国家粮食安全的基础。

4.5 不断完善现行政策措施

其一，新增耕地节余指标异地交易涉及面广，供需双方的博弈大。它并不是一项单一的部门政策，也不仅仅是一项技术政策，仅由自然资源部一家来实施确有一定的难处。在制度供给方面，包括对异地交易的决策步骤、操作过程、资金运转、监督管理等方面，需要有更有力的支撑与保障。其二，新增耕地节余指标必须坚持“取之于土、用之于土”的方针，应将新增耕地的后期管护费用单列，明确在一定年限内（通常为15年）必须加大资金投入，用来提升耕地质量、改善耕地条件。其三，鼓励采取“以奖促建”等土地整治模式，充分调动村民集体和农村居民开展土地整治的积极性；同时，采取“以奖促耕”的办法，把耕地保护资金直接奖励给耕地经营权人，而不是奖励给耕地承包权人。其四，进一步理清管控性与建设性保护耕地质量评价的内涵，充分考虑土地整治和反映区域特点的易变因素，从省级层面做好耕地质量评价，并以此来细化省域内的耕地质量分等定级。其五，补充耕地应根据当地的经济发展需要、资源秉赋条件和农村居民意愿，扎扎实实做好相关规划，从总体上防止“耕地零碎化、布局散乱化”等问题发生。其六，占用耕地方应严格按照节约集约用地的要求，合理选择用地区块，坚持做到质量对等、类别对等、规模对等、产能对等，以避免补充耕地指标使用上的结构性浪费。其七，适时重新认定我国人口的粮食结构和农业的种养结构，使每一亩补充耕地都能够得到精准使用。其八，通过价格杠杆的作用，倒逼各地千方百计挖掘土地整治潜力。其九，拓宽异地交易路子，可采取“资金+”的方式，其中的“+”，包括产业转移、教育帮扶等对口支援。

4.6 切实加强对新增耕地节余指标异地交易行为的全过程监管

习近平总书记早在2015年5月就严肃指出，要采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位的问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。我们必须按照习近平总书记指出的那样，加强对新增耕地节余指标异地交易行为的监管。笔者建议：其一，对地方政府严格落实补充耕地责任制度，明确规定省长、市长、县长为补充耕地第一责任人。建立健全补充耕地责任考核体系，对弄虚作假等违法违规行为，实行严肃的责任追究。其二，高度关注补充耕地的“来路”，防止以往的违法违规用地通过土地整治变成合法合规的补充耕地。这个问题涉及土地管理中的公平、公正，不可小觑。其三，按照国务院办公厅和自然资源部的有关文件要求，对省、市、县的规划耕地保有量、建设用地规模调整和耕地变化情况实行严格的台账管理，绝不允许搞“账外有账”。其四，对用于异地交易的补充耕地，国家和省级可每隔5年（一个五年规划期）时间，集中开展一次图斑审核和现场核查，以核定其面积是否不足、水田是否不实、质量是否不高、管护是否不好、产能是否不到，从而及时采取切实措施加以纠正，以避免累积性的问题大面积出现。其五，加强国家督察。经国家自然资源总督察批准，国家自然资源督察机构从2019年6月起至12月止，在全国范围内深入开展耕地保护督察。在督察的重点内容中，要求各督察局核查补充耕地的数量、质量情况；在督察的成果中，要求各督察局专题报送增减挂钩节余指标跨省域调剂项目执行情况。这次耕地保护督察，是新增耕地节余指标异地交易走向规范化、制度化的新起点，建议国家自然资源督察机构紧紧抓住这次机遇，核查清楚各省（区、市）补充耕地的真实情况，特别要对那些弄虚作假的行为，督促地方实施严格的问责。在督察工作中，建议督察人员既要键对键（通过网上核查），又要面对面（深入实地核查），其工作虽然辛苦，但为了耕地保护大业，那是非常值得的。笔者认为，新增耕地节余指标异地交易不失为一本好经，好经必须念好，只有念好了经，新增耕地节余指标异地交易才能行稳走远，发挥出应有的更大的经济社会效用。