全面推进行政执法三项制度向纵深发展——以广东省广州市为例

邢 翔（广东省广州市人民政府副秘书长）

行政执法三项制度，即行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下简称“行政执法三项制度”）。开展行政执法三项制度试点工作，是贯彻党的十九大报告提出的“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”新要求的重要部署，是落实党的十八届四中全会决议和中央全面深化改革领导小组改革任务的有力举措，也是进一步推进“放管服”改革、不断优化经济社会发展环境的坚实保障，更是以人民为中心、切实增强人民群众法治获得感的必然要求。

2017年，广东省广州市作为全国32个行政执法三项制度试点地方和部门之一，在全市范围内开展了行政执法三项制度试点工作。在试点过程中，广州市不仅根据国家、广东省的工作方案，做好“规定动作”，而且能够结合广州市具体实际，深入探索实践，创新“自选动作”，在试点工作的重点领域和关键环节取得了新的突破。

一、推进行政执法三项制度的时代背景和现实意义

（一）推行行政执法三项制度的时代背景

1.党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“推行行政执法公示制度；完善执法程序，建立执法全过程记录制度；严格执行重大执法决定法制审核制度。推行行政执法三项制度，对于促进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，维护人民群众合法权益，具有重要意义”。

2. 2016年12月，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》，决定开展试点工作。国务院办公厅于2017年1月印发《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》（国办发〔2017〕14号），确定广州市作为推行行政执法三项制度的试点地方之一。

（二）推行行政执法三项制度的现实意义

一是维护公平正义的坚实保障。“法贵必行。”行政执法是法律实施的重要环节，作为对人民群众的权利义务产生最直接影响的行政行为，行政执法的公平透明度是反映行政机关依法行政水平的明镜，更是彰显法治权威、维护公平正义与提高人民群众法治获得感的关键所在。推行行政执法三项制度试点工作，对严格规范公正文明执法具有整体性、基础性、突破性意义。推行行政执法全过程记录制度，实现行政执法全过程留痕和可回溯管理，为监督规范行政执法行为提供了客观基础；推行重大行政执法决定法制审核制度，严把内部监督审核的法律关卡，为重大行政执法决定构建了程序保障；推行行政执法公示制度，破除了信息藩篱，保障了人民群众对行政执法行为的知情权，将外部监督不断内化为提升行政执法水平的动力，真正实现“把权力放在阳光下”。

二是建设法治政府的必然要求。行政执法成效是衡量法治政府建设成效最直观、最普遍、最可信的标尺。当前，行政执法领域仍存在不少问题，“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈”。建设法治政府的根本目的是造福人民、保护人民，政府在法治轨道上全面履行职能、严格规范公正文明执法、全心全意为人民服务，是建设法治政府的必然要求。广州作为拥有优良法治传统的国家中心城市，广州市政府的行政执法水平本就承载着广大市民的高度期待，同时广州经济体量庞大、社会结构复杂、历史遗留问题多、舆论关注程度高的特点也使得广州市推行行政执法三项制度变得更为迫切。

三是提升执法效能的有力抓手。推行行政执法三项制度是行政机关提高行政执法质量和效率的重要途径。进一步完善执法程序，改进执法方式，创新执法技术，规范裁量行为，严格责任追究，提升执法水平，有助于减少执法争议和降低争议解决成本。通过推行行政执法公示制度，将本地区本部门的行政执法主体、人员、职权、依据、流程、结果、监督方式、救济途径等信息，向社会公开，为公众提供了便捷高效的获取行政执法信息的渠道和透明顺畅的解决行政执法争议的途径。一方面，减少了因行政执法信息的公开程度和力度无法满足人民群众日益增长的对知情权的需求而造成的误解和投诉问题；另一方面，外部监督的压力也成为倒逼行政机关提高执法质量和效率的强大动力。行政执法全过程记录制度，使得容易产生争议的执法环节可查询、可回溯，能够客观反映执法过程中的真实情况，为解决执法争议提供了事实基础，降低了行政机关的争议解决成本和舆情应对压力。推行重大行政执法决定法制审核制度，筑牢法律防线，通过内部监督审核提升重大行政执法决定的合法性和规范性，提高行政执法质量，从而减少了行政机关对其作出的行政执法行为的纠错成本。

四是保障行政执法的实际需要。行政执法机关当前面临着内部监督与社会监督的双重压力，一方面，系统内部问责考核力度越来越大，“犯错成本”十分高昂；另一方面，行政执法一向是媒体和社会公众的重点关注对象，一旦行政执法与“暴力”“野蛮”“粗暴”等字眼挂钩，就会立即催生出舆论风暴，且行政执法人员在舆论风暴中往往处于弱势地位，容易被社会公众预判为有过错的一方，如果不能“自证清白”就将陷于“千夫所指”的被动境地。一些行政执法机关为了避免发生执法争议，作出了“下跪执法”“献花执法”“眼神执法”等有损执法尊严的无奈举措，还有一些行政执法机关消极对待执法工作，采取各种手段减少实际执法数量，使得行政执法职能得不到有效履行。同时，执法人员的素质参差不齐，不文明执法的现象确实存在，并不断侵蚀着行政执法机关的公信力。推行行政执法三项制度，既能为行政执法机关正常履行职责提供保障手段，减少媒体舆论的主观臆测，有效解决执法争议；又能畅通内外监督渠道，严格规范行政执法行为，符合行政执法机关的实际需要。在试点工作开展之前，各地、各部门已经有了一些探索，如发展与改革部门推行的行政许可、行政处罚“双公示”制度，公安部门出台的《公安机关现场执法视音频记录工作规定》，广州市此前也颁布了《广州市行政执法数据公开办法》与《广州市重大行政执法决定法制审核办法》。

二、广州市推行行政执法三项制度试点的做法和经验

（一）做法

在推行行政执法三项制度试点工作之前，广州在规范行政执法领域已有一定基础。因此，在推行行政执法三项制度试点工作时，广州没有选择“另起炉灶”，而是在结合本地实际、挖掘现有潜力、完善短板不足、大胆创新实践的基础上，选择了优化存量和扩大增量并举的工作思路，突出“三个聚焦”，高质量、高标准推进试点工作在广州落地生根、开花结果，切实营造法治化的营商环境，增强人民群众的满意度和获得感。

1.聚焦信息公开，着力打造阳光政府。阳光是最好的防腐剂。在加强事前公开方面，广州做到了依据公开、权责公开、收费公开、执法流程和办事指南公开。在规范事中公示方面，广州强化了行政执法人员佩戴或者出示执法证件开展执法；服务窗口基本明示工作人员岗位信息。在推动事后公开方面，一方面指导了全市各级行政执法部门统一时间、统一平台向社会主动公开全部行政执法数据；另一方面推动行政处罚、行政许可决定公开。目前，全市各级行政执法部门均通过“双公示平台”向社会公开了行政处罚、行政许可决定。在统一公示平台方面，广州将市、区政府门户网站作为执法信息统一公示平台，通过归集全市各级行政执法部门行政执法信息，实现行政执法信息互联互通。在市政府门户网站开设“信用信息公示”专栏，链接“信用广州”网，集中公开全市各级执法部门行政许可和行政处罚结果。此外,广州围绕“一窗”“一网”“一号”开展政务服务集约化改革，构建市、区、镇（街）、村（居）四级政务服务体系，在全市推广“一窗受理、后台审批、统一出件”的集中审批模式，实现省、市、区三级目录同步和跨部门、跨层级信息共享。

2.聚焦程序规范，强化执法全过程记录。在规范文字记录方面，广州将行政执法文书作为执法全过程记录的基本形式，并制订案卷指引，规范案卷标准。在推行电子记录方面，全市21个市级部门实现了从立案、调查取证、处罚决定等行政处罚环节的全过程电子记录。35个市级部门实现了从受理、审批、作出决定等行政许可环节的全过程电子记录。在推行音像记录方面，我们要求各部门结合自身条件对容易引发争议的执法过程和直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所，进行音像记录。

3.聚焦法制审核，坚持严守法律底线。2009年，广州出台了全国第一部全面规范行政执法自由裁量权的地方政府规章《广州市规范行政执法自由裁量权规定》，压缩自由裁量空间，有效减少权力“寻租”机会。2016年，广州制定了《广州市重大行政执法决定法制审核办法》，分别对重大行政处罚决定、重大行政许可决定等9类重大执法决定范围的界定作出具体的指引，同时明确了法制审核机构、范围、程序等内容。广州努力对标更高要求，在原有自由裁量权规范的基础上，对重大行政执法决定不仅要求审核其合法性，也要审核其合理性，提高法制审核含金量。全市各级行政执法部门均按照法制审核的程序要求，确定了本部门重大执法决定的具体范围，并严格执行重大执法决定法制审核制度。

（二）经验

广州在行政执法三项制度试点中，始终紧扣制度创新，牢固树立精品意识，坚持边试点、边完善、边推广、边巩固，深入探索实践，大胆先行先试，着力在试点的重点领域和关键环节取得新突破。

1.出台全国首部公开规定，首“晒”行政执法数据。行政执法公示制度事后公开包括两个方面，一方面是行政执法决定公开，另一方面是宏观执法数据公开。2016年，广州制定《行政执法数据公开办法》，率先在全国建立行政执法“年报”公示制度，要求全市各执法部门每年定期向社会公开行政处罚、行政许可等全部行政执法数据，主动接受社会监督，倒逼行政执法能力提升。2017年3月31日，全市各级执法部门“晒”出2016年度行政执法数据。广州成为全国首“晒”权力清单、首“晒”账本之后，又首“晒”行政执法数据的城市。广州在全国率先主动公开行政执法数据，引起媒体高度关注。

2.分类处理，化解处罚决定书公开与个人信息保护的矛盾。推行行政执法公示制度的难点在于如何处理行政处罚决定书公开与行政相对人个人信息保护之间的矛盾。广州的试点做法是，对于行政相对人为非自然人的，要求行政处罚决定书主动全文公开；对于行政相对人为自然人的，主动全文公开行政处罚决定书时，要求采取技术措施隐去自然人姓名、身份证号码等个人信息；对于处罚数量大、采取技术措施将带来较大工作量的部门，涉及自然人的行政处罚决定书可以采取依申请公开的方式予以公开。

3.积极作为，破解法制审核人员不足的难题。推行重大执法决定法制审核制度的难点主要有两个方面，一是确定重大执法决定的范围，二是基层部门法制审核机构不健全。《广州市重大行政执法决定法制审核办法》要求各行政执法部门根据本部门的具体情况，结合执法层级、所属领域、涉案金额、社会影响等因素，具体确定本部门各类重大执法决定的范围，不搞“一刀切”。针对基层部门法制审核机构不健全、法制审核人员不足的问题，广州各部门结合实际，采取以下一些办法着力解决：一是聘请外部法律顾问参与法制审核；二是安排具有法学专业背景的工作人员担任专职或者兼职的法制员，履行法制审核职能；三是充分利用基层司法所的法制力量，协助所在街镇开展法制审核工作。

4.准确把握音像记录的性质，有针对性地推行音像记录。音像记录与作为证据使用的视听资料不同，其性质是记录行政执法人员的执法过程，一方面可以有效监督行政执法人员的执法过程，保障公正、文明执法；另一方面，可以减少和避免执法争议，有效保障行政执法人员依法履行职责。因此，广州要求各行政执法部门结合本部门的实际装备条件，有针对性地对容易引发争议的执法过程和直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所开展音像记录。

三、广州市进一步推进行政执法三项制度的问题与对策

（一）广州推进行政执法三项制度中存在的问题

1.行政处罚结果公开的法律依据问题。行政执法公示制度的难点在于行政执法结果的公开，而行政执法结果公开的难点在于行政处罚结果的公开。《行政许可法》明确规定，行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。但《行政处罚法》对于行政处罚结果的公开未作规定。行政处罚属于行政制裁，公开行政处罚有时会具有比行政处罚本身更重的处罚效果。部分单位对于主动公开行政处罚结果心存疑虑，担心形成变相的名誉罚。行政强制文书的公开也存在法律依据不足的问题。

2.电子记录的效力问题。目前，广州市多数行政执法机关实现行政处罚、行政强制、行政许可全流程电子系统办理，形成电子记录。但《档案法》《档案法实施办法》对于电子档案未作规定。现实中，档案管理部门仍要求行政执法机关将执法案卷以纸质形式存档，影响了电子记录的推行。

3.音像记录的性质和音像记录设备的配备问题。执法全过程记录制度的难点在于推行音像记录。某些行政执法机关把音像记录混同为具有证据性质的视听资料，认为开展音像记录就是要对全部行政执法行为的所有执法环节进行录音录像，音像记录资料也要像证据一样保存和随案移交，因而产生畏难情绪。开展音像记录，需要配备执法记录仪、照相机、摄像机、摄像头、大容量存储器等音像记录设备，这对于经济欠发达地区和贫困地区将造成不小的财政负担。

4.法制审核的性质问题和法制审核人员不足问题。与处罚前告知、听证、催告等法定程序不同，重大执法决定法制审核的性质应为行政执法机关内部监督程序，不属于行政执法行为必须遵循的外部法定程序。如要求行政执法机关对外公开重大行政执法决定目录，甚至颁布重大行政执法决定法制审核方面的法规、规章，容易使公众认为法制审核属于外部法定程序，进而以未经过法制审核为由申请行政复议或者提起行政诉讼。重大执法决定法制审核制度的落实关键在于法制审核人员数量的保障。基层执法单位法制机构不健全、法制审核人员缺乏在广州市较为普遍，在经济欠发达地区问题更为严重。

（二）深入推进行政执法三项制度的对策思考

广州坚持以创新为动力、以问题为导向，通过巩固制度成果，深化创新措施，全面推广和落实行政执法三项制度，全方位提升行政执法水平，努力在率先全面建成法治政府新征程上走在前列。

1.深入研究，探索破解难题新方法。一是加强行政执法三项制度领域的研究，着力探索解决如执法公示与个人信息保护矛盾，条块冲突，编制、经费限制以及优化制度流程等行政执法三项制度推进过程中遇到的实际困难和问题。加强与高校的联系，通过购买服务、委托课题等方式，充分利用高校学术资源，为推进行政执法三项制度工作构建理论支撑和解决方案。二是鼓励行政执法机关在推进行政执法三项制度工作中积极探索创新，摸索适合本部门执法领域的新模式、新方法，不断充实行政执法三项制度的内涵。三是加强与其他试点城市的协作交流，选取一到两个试点地方开展专题调研，交流双方在推进试点工作过程中得到的宝贵经验和心得体会。

2.与时俱进，适时总结成果完善制度依据。一是进一步扩充行政执法三项制度的制度体系，在已有的五个配套文件基础上，继续制定出台队伍建设、设备管理、经费保障、文书样式、执法流程方面的实施细则与管理办法，不断完善制度体系。二是建立意见反馈机制，积极收集各区、各部门在推行行政执法三项制度过程中出现的问题和困难，监测各项制度配套文件实施情况，并在适当的时机，启动检查、评估、修订程序，及时调整规定中不合理的部分，确保制度鲜活性。三是认真总结工作经验，及时归纳整理试点过程中出台的行之有效的制度、办法、规则，以及各区、各部门在推行试点工作中涌现出的创新做法和优秀经验，形成可复制、可推广的制度机制，加强宣传推广，为全面推广行政执法三项制度夯实基础，促进行政执法三项制度在广州落地生根、开花结果。

3.强化监督，确保试点工作取得实效。一是对行政执法三项制度实行长效监督，形成工作小组督促指导，各区、各部门自我监督，社会媒体广泛参与相结合的监督机制，工作小组要进一步加强对全市的督促指导，有计划地开展督导调研活动，深入执法一线，及时发现问题，答疑解惑，各区、各部门要加强自我监督，随时发现问题，随时整改，定期汇报试点工作开展情况。同时，要高度重视媒体公众关注度高的热点问题，充分利用社会媒体监督功能。二是将行政执法三项制度的实施情况作为推进依法行政、建设法治政府的重要指标，并纳入年度法治政府建设考核体系。将各区、各部门推行行政执法三项制度情况与年度绩效考核挂钩。