中外法治化营商环境之比较

马志毅（司法部研究室）

优化营商环境是党和政府高度关注的议题。习近平总书记指出，法治是最好的营商环境。中央经济工作会议强调，优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力，要破障碍、去烦苛、筑坦途，为市场主体添活力，为人民群众增便利。国务院常务会议要求，坚持“国际可比、对标世行、中国特色”的原则，以打造“市场化、法治化、国际化营商环境”为目标，把法治化定格为营商环境建设的基本维度。这些都为我们优化营商环境指明了方向和路径。

一、营商环境与法治化营商环境

目前，国内外对营商环境的认识，有三个主要观点。一是把营商环境等同于国家竞争力，既包括与市场主体生产经营活动直接相关的注册资本、贷款担保、税率、合同执行情况等因素；也包括与市场主体生产经营活动间接相关的GDP增长率、国民收入、人口受教育程度等因素。二是把营商环境等同于投资环境，侧重于市场开放度、政治稳定性、投资规则与政策等。三是把营商环境理解为影响市场主体生产经营活动的经济制度、政治制度、文化制度和社会制度。世界银行《营商环境报告》是目前国际社会中影响力最大的营商环境评估报告，也基本上采取了这种观点。它从企业生命周期出发，概括了影响企业发展的主要方面，包括开办企业、办理施工许可证、获得电力供应、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产、劳动力市场监管等，聚焦于激发市场主体的营商活力，补齐中小企业发展和社会资本投资的短板，因而得到广泛推崇。

近年来，国内外对营商环境关注的焦点正在逐渐转向市场主体的生产经营活动所处的立法环境、行政执法环境和司法环境，具体包括企业从开办、运营到结束全过程所需遵守的法律法规、行政机关办事程序、司法机关效率等，最终造就了以市场主体需求为中心的法治化营商环境。

在土地、劳动力等生产要素可以自由流动的当今时代，决定一个国家、一个地区市场竞争力的是法律制度，特别是市场交易规则和产权制度。哪个国家能提供最有利于市场交易的法律制度，能有效地降低交易成本和保护产权，拥有公正的司法体系，这个国家就从根本上提高了其配置资源的能力和效率，增强了竞争力，从而克服了自然禀赋和社会资源的不足。因此，不断降低制度性交易成本、规范行政权力、维护市场秩序、激发市场活力是新时代要求我们必须圆满解决的课题。

二、中国本土法治化营商环境的完善

从一定意义上讲，我国改革开放的过程，就是完善法治化营商环境的过程。

改革开放初期，为了通过提供基本生产要素来吸引投资、促进经济发展，全国各地围绕基础设施建设、市场规模扩大、劳动力水平提高采取了一系列措施。“要致富，先修路”等口号就是我国改善营商环境的生动写照。这一时期，宏观经济保持稳定增长，人口平均受教育程度显著提高，交通、水、电等基础设施持续改善，为市场主体提供了良好的营商环境。但是，随着改革开放的深入，土地、劳动力等生产要素的红利边际效益在逐年递减，招商引资政策的吸引力也在降低。

近年来，国务院持续推进“放管服”改革，为建设国际一流的营商环境接连出“硬招”。2018年1月，国务院常务会议提出进一步优化营商环境，同年11月，国务院决定正式开展营商环境评价。优化营商环境已经成为当前政府工作的重心之一。2018年，国务院先后确定了将企业开办时间和工程建设项目审批时间压减一半以上，推进政务服务一网通办，全面推行“双随机、一公开”监管，建设和完善社会信用体系，有序推进“证照分离”改革，取消企业银行账户开户许可，压缩商标专利审查周期，解决企业“注销难”等进一步优化营商环境的重要举措，并相应出台了一系列规范性文件。

中国国际贸易促进委员会发布的《中国投资环境评价报告》将营商环境分为软环境和硬环境两个二级指标，并将二级指标分为交通运输、网络通信、水电气供应、城市规划和建设、生活、经济、金融财税、社会中介、社会信用体系等14个三级指标。其中，交通、网络通信、水电气供应、城市规划和建设为硬指标；生活、经济、金融财税、社会中介、征信体系为软指标。

在国内外优化营商环境的大背景下，各地各级政府竞相优化营商环境，取得了初步成果。上海市为贯彻落实国务院“放管服”改革要求，出台了一系列优化营商环境的改革举措和规章制度，包括《上海市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》《关于进一步推进开办企业便利化改革的意见》《上海市进一步优化电力接入营商环境实施办法》等，主要内容包括：推行开办企业“一窗通办”、一次许可，实行投资项目分类标准、联合审批，实行电网企业“一口受理、一站服务”等。黑龙江省委省政府先后出台了《关于重塑营商新环境的意见》《黑龙江省优化营商环境条例》，旨在重塑高效透明的政务环境、公平正义的法治环境、开放有序的市场环境、诚信守约的人文环境等。其他地方也相继出台或者计划制定优化营商环境的地方性法规、政策文件，市场准入标准大幅度放宽，投资贸易更加宽松便利；市场主体的合法权益得到保障，市场规则更加公开透明；政务服务不断优化，办事创业更加便捷高效；营商环境评价更加激励有效。

世界银行从2004年开始发布《营商环境报告》以来，我国“营商环境便利度”的排名一直处于上升状态，特别是近期发布的《2019营商环境报告》将中国列为营商环境改善最显著的全球10个经济体之一。这主要得益于我国经济领域法律法规的不断健全，如修订《公司法》《民事诉讼法》，颁布《企业信息公示暂行条例》等工作，进一步增强了我国在开办企业、获得信贷、执行合同等方面的国际竞争力。

我国完善法治化营商环境的成功实践，最根本的保障是坚持和加强党对优化营商环境工作的领导。同时，有以下几个方面的经验特别值得强调。一是改革行政审批流程、完善行政审批制度。一些地方和部门编制行政审批流程图，最大限度地简化审批环节、压缩审批时限、提高审批效率；积极推进多证合一、多图联审、多规合一，实行告知承诺、容缺受理、联审联办；建立健全行政审批规范化、标准化制度机制，逐步做到一张清单告知、一张表单申报、一个标准受理、一个平台流转。二是推行“一网通办”，整合各类政务服务平台。三是以“按需共享”理念逐步实现数据有效归集和贯通。抓紧现有法律法规、规章和规范性文件的立改废释工作，加快电子证照的应用推广和跨部门、跨区域的互认共享，为数据有效归集和贯通提供规范标准。四是我国营商环境的评价紧扣中国国情，注重市场主体在生产经营过程中遇到的具体法律难题，有针对性地优化营商环境。

三、国际社会的营商环境评价指标体系

习近平总书记在关于自贸试验区工作的讲话中，多次强调要对照国际最高标准、查找短板弱项。中国经济早已深度融入世界经济。我们要在国际竞争中赢得优势，必须对标国际先进标准、在优化营商环境上取得更大进步。

从目前掌握的资料看，世界各国乃至国际组织对营商环境的评价标准各具特色。相比之下，我国在优化营商环境方面还有进一步提升的空间，要正视差距和问题，不断深化改革。

（一）瑞士的营商环境评价

瑞士政府营商环境评价指标主要体现在《瑞士投资指南—瑞士商业驻地》中。它所展现的指标体系主要有：政治体制，经济体制，经济框架，瑞士和欧洲，公司的成立和管理，签证、居住和工作许可证，房地产，劳动力市场和劳动法，金融中心和资本市场，税收体系，基础设施，教育和研究，促进对瑞士的投资等。

瑞士的营商环境评价体系值得我们关注的有两点。一是它对劳动力市场的监管更为重视，并不刻意迎合世界银行的个别指标，如少数投资者保护。他们认为，过于保护少数投资者的权益，不仅不一定有利于改善营商环境，反而可能加重投资者的经济负担。二是瑞士承认世界银行的10项指标，但重视程度有所差异。如在评估获得信贷的指标时，设计的权重与世界银行不同，重在满足本国市场主体的关切。

（二）印度的营商环境评价

伴随世界范围内兴起的“优化营商环境”热潮，印度以世界银行的《营商环境报告》为蓝本，以提升本国“营商环境便利度”排名为直接目标，制定了一系列优化营商环境的政策。印度2015年版的DIPP营商评估问卷有285项二级指标，每项二级指标下还有对应的说明和细则，可以最大限度地保障各项措施得到落实。印度政府最为关注的是“信息的可用性与可获取性”“是否有获取申请的时限”“是否可以脱离物理接触点而通过网上进行申请和支付”“批准证书是否可以从网上下载并验证”4项具体标准。由于这些标准比较适合于检验某一规则是否得到落实，因此其在环境、税收、执行合同等环节重复出现了近30次。

（三）德国的营商环境评价

德国的营商环境评价主要由民间研究机构完成。德国经济研究所先后完成了《各州经济比较》报告和《国际比较视野下的工业地拜仁州——水平排名》报告，主要用来研究和比较德国联邦各州的经济绩效，预测未来的经济发展趋势。德国营商环境评价报告的指标选择、权重分配、评估方法等都与世界银行有所不同。德国对国内营商环境评价的重点是哪些州最具有发展活力，哪些州的生活水平更高。德国对国际营商环境评价的重点是投资环境。《国际比较视野下的工业地拜仁州——水平排名》报告将德国的工业强州——拜仁州，与瑞士、美国、德国、瑞典、丹麦、日本等45个主要工业国的营商环境进行比较。

（四）法国的营商环境评价

法国商务投资署负责每年组织发布《法国吸引力报告》，强调创新环境、劳动保护、环境保护在优化营商环境中的重要作用，注重与其他经合组织国家在营商环境方面的比较。该报告的主要内容包括：一是结果指数,涵盖外国直接投资、国际化与经济开放、战略活动、国际人才竞争等；二是吸引力标准,涵盖市场规模与活力、教育与人力资本、科研与创新、基础建设、行政与规制环境、金融环境、成本与税收、生活质量、绿色增长等。

（五）世界银行《营商环境报告》

世界银行营商环境评价有10个一级指标，下设若干个二、三级指标，并且都具备比较扎实的方法论支撑和调查问卷设计等工作手段，形成了全球统一、可信可靠可比可用的衡量尺度，构建了制度建设、审批管理、公共服务、行政执法、纠纷解决等宽领域、多层次、全覆盖的营商环境评价标准体系。其主要特征有：一是在标准化的宏观经济指标之外，还形成了一套系统的微观制度指标，侧重于从微观方面对营商环境进行评估；二是强调与企业生产经营有关，特别是与中小企业生产经营相关的法律法规及其执行情况；三是主要依据法律法规标准文本和行政监管的实际流程进行客观评价，一般不进行主观评价。

通过对比研究一些国家和世界银行有关营商环境的评价标准和方法，我们可以得到这样一些启示：一方面要继续对标世界先进标准，整体推进我国营商环境水平；另一方面，也要意识到一套评估体系的指标遴选和算法设计不可避免地会涉及一个国家、一个社会的价值取向，要综合考量我们的价值体系和社会效益。世界银行主要关注政府政策、行政监管对企业日常生产经营活动的影响。其指标定位、样本选取和评估方法的某些方面并不能完全适应我们的实际需要。因此，我们在建立中国特色营商环境评价体系时，必须坚持“对标世行、符合国情”的原则。建设中国特色的法治化营商环境，必须结合我国经济社会发展现状，充分利用各地的地理优势和区位优势，将区域特色和中华传统文化融入法治化营商环境的整体建设中。

四、建设符合国际标准、体现中国特色的法治化营商环境

我国营商环境建设已经取得了历史性进展，但是与党和国家的要求相比，有关的制度建设和实际工作还存在着一些亟待解决的问题：一些地方和部门把优化营商环境仅仅理解为改革投资审批、便利企业开办和经营、提升贸易便利化水平，或者只是在“放管服”改革举措中简单套用营商环境的概念，不利于有针对性地对标国际标准开展优化营商环境的工作；法治建设在营商环境建设中的基础性作用没有得到充分发挥；高效赶超营商环境领先国家和地区的方式和途径没有找准；中国特色法治化营商环境指标体系没有构建起来；上海和北京在营商环境建设方面的成熟经验尚未得到提炼，并未形成可推广、可复制的参考经验，等等。

2018年以来，国务院常务会议多次强调，营商环境是企业生存发展的土壤，体现着市场竞争力，要着眼于促进经济高质量发展，对标国际标准，加快打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。本着这些要求，根据国内实际情况，结合国际上优化营商环境的实践经验，对建设中国特色法治化营商环境提出以下建议。

（一）坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署

党中央、国务院对优化营商环境提出了明确要求，把优化营商环境作为应对当前国内外复杂的经济社会形势、促进高质量发展的关键抓手，作为应对经济下行压力的重大综合性举措。我们要认真贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，改革创新、攻坚克难，下大力气抓紧抓好。

（二）准确揭示和把握营商环境的合理内核

国务院提出优化营商环境的要求后，国内有关研究机构陆续发布营商环境评估报告。从其评估内容看，有些评估报告将营商环境等同于投资环境；有些评估报告则将所有能使用的指标全部囊括进营商环境评估中。这两种做法都使得评估结果很难准确反映各地营商环境的实际状况，也很难为今后优化营商环境工作提出恰如其分的改进建议。

首先，我们要把营商环境与投资环境区分开，将工作重心转向直接影响市场主体生产经营活动的各个方面。与以往强调“引进来”的投资环境建设不同，优化营商环境的目标不仅仅在于吸引投资，更在于激发市场主体从事生产经营活动的活力，以优质的法治化营商环境吸引并留住外来企业和本地企业。以往那种以优惠的投资政策和条件、推介特别经济区为主要内容的投资环境已经无法满足既要“引进来”又要“留得下”的优化营商环境新目标。

同时，国际经验也告诉我们，优化营商环境只涉及与市场主体生产经营直接相关的内容，要注意解决营商环境指标过于泛化的问题。相应地，营商环境评估也要以市场主体实际生产经营活动为中心环节和工作目标，适当限制和压缩选取指标的范围，形成数量适中但科学有效的指标体系。

上海市和北京市准确把握了法治化营商环境的本质特征，并据此制订了适当的工作方案。《上海市着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》对开办企业、获得电力、办理施工许可、登记财产、跨境贸易、纳税等9个方面提出了改革方案。而“优化营商环境北京在行动”一揽子新政对开办企业、获得电力、办理施工许可、登记财产、跨境贸易中与程序、时间、成本有关的改革进行了规划。

（三）坚持对照世界最高标准，实现国际可比水平

世界银行的营商环境指标体系建立在具有广泛共识的方法论基础上，涵盖了政府行政审批、公共服务、行政执法和司法，与市场主体的生产经营活动密切相关，也与法治工作息息相关，具有广泛的代表性。对标这样的评估标准，既可以有效地改善我国的营商环境，又表明我国以更积极的姿态融入国际社会，用世界性法律话语与其他经济体交流，更实质地提升我国对外开放的程度。

要对标世界银行、实现国际可比，就要从市场主体的视角出发，在以下两个方面作出调整。

一是评估内容上，充分借鉴世界银行的评估指标，重点衡量中小企业的获得感和办事便利度。根据初步统计，国内有关优化营商环境的评价标准主要涉及改革投资审批制度、便利企业开办和经营、提升贸易便利化水平、创新监管理念和方式、提供优质公共服务、推进政务服务“一网、一门、一次”改革以及民营经济的司法保护等方面的指标。对照世界银行《营商环境报告》的二、三级标准，建议优先完善相关法律制度，包括建立董事长与总经理的分任制，限定召集股东大会的通知时间，明晰出售重大资产的议决规则，规范利润分配的期限，限定子公司持有母公司股份的幅度和程序，明确有限责任公司股东重大分歧的解决机制，规定不适格董事的解职程序，增强股东诉讼的便利度，配置控股股东、董事及高管人员的法律责任等。

二是工作方法上，逐渐形成对市场主体生产经营活动的侧评估。今后，世界银行在中国的观测点也许不限于上海和北京。为避免因增加新观测点而拖累中国营商环境的整体排名，有必要从现在起就着手提炼、总结上海和北京在优化营商环境方面的实践经验，争取在不久的将来在营商环境总体排名或者单项排名方面领先于其他国家和地区。同时，还要结合国务院在全国推广营商环境评价的部署，带动各地方形成协同推进的工作格局。已经出台或者计划制定优化营商环境立法、已经开展或者计划开展营商环境评价工作的若干地方要侧重梳理本地区或者重点行业的营商环境建设经验和优势，研究提出本地化或者行业特色显著的营商环境建设评价指标。在构建我国营商环境指标体系时，不能只考虑规则或者设施“有没有”，还要考虑这些制度的落实情况。在考察制度落实情况时，不能只由行政主管部门及其工作人员自我评估，而是主要由市场主体基于自身感受作出反馈。

在实际评估营商环境的过程中，要按照规则统一、数据可溯的要求，建立评价分析系统，设置企业填报、地方政府部门填报、第三方模拟填报等方式，同步开展第三方数据核验比对，以及抽查访谈、复核校对，确保获取数据真实可信、结果客观公正。

（四）坚持立足于中国国情

近年来，世界各主要经济体从自身价值观和实际情况出发，开始着手研发本国的营商环境评估标准，针对不同对象，重新设计指标和算法，发布本国或者本地区的营商环境报告。中国的经济体量以及对世界经济增长的贡献度远远超过绝大多数经济体。中国全面深化改革和推进全面依法治国的要义也比世界银行营商环境评价指标更加丰富。这就决定了我们在对标世界银行的同时，还必须立足于中国国情，形成有中国特色的营商环境，包括法治化营商环境指标体系，带动政府治理、市场监管和社会服务的水准不断提高，使绝大多数市场主体有更多的便利感和满足感。随着中国特色法治化营商环境得到国际社会的广泛认同，我们的理念原则和指标方法也将逐步转化为国际社会的制度性公共产品。

（五）坚持顺应市场主体和社会公众的期待

按照国务院部署，2019至2020年，将在全国逐步开展营商环境评价。国家有关主管部门正在认真组织全面梳理各领域存在的突出问题，特别是市场主体和社会公众普遍反映的痛点、难点、堵点问题，研究提出优化改进的建议和具体举措。

从国际经验看，评判营商环境最重要的标准是市场主体和社会公众的满意度。只有市场主体和社会公众办事创业感觉到便利，才是良好的营商环境。中国的评价指标体系也要围绕深化“放管服”改革要求，把解决市场主体反映强烈的突出问题作为评价的重要内容，从中找出妨碍市场主体创新创业的制度性障碍及深层次问题，提出在相关领域优化营商环境的具体建议。

近年来，我国各地政府债务违约或者拒不执行法院生效判决的情况时有发生，个别地方政府甚至因拖欠工程款而被法院列入失信被执行人名单。这类现象一旦成为常态，所有的既定规则、指标都将毫无意义。因此，我国营商环境的评估也应当包括对各级政府诚信状况的评估，主要包括政府是否有债务违约的现象、是否有拒不执行生效法律文书的情况、是否作出过违法的招商引资优惠承诺以及以往的招商引资承诺是否落实等。

总之，建设法治化营商环境，要更加重视运用体系化、可视化、可操作的标准衡量工作成效；要在贯彻党中央、国务院决策部署的同时，灵活体现各地经济社会的特点和产业发展方向；以法治评估为机制，以优化营商环境为主题，以强化产权保护为目标，对全部现行法律法规规章和规范性文件以及改革举措、规章制度、管理措施等开展多层次、机制化、全覆盖、高标准的“法治体检”，聚焦法治视角，研究提出一整套对标国际标准、体现中国特色及适用于全国各地区、各层级、各行业的法治化营商环境评价指标体系，充分发挥法治建设在营商环境建设中的重要作用。