以法治化营商环境提升国家竞争力

韩春晖［中共中央党校（国家行政学院）教授］

2019年2月25日，习近平总书记在全面依法治国委员会第二次全体会议上指出：“法治是最好的营商环境。要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益”。这一论述是他对法治与发展关系的观念性纠偏，是他应对中国当前发展阶段所面临挑战的策略性治理，是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略在经济领域中的深入阐释和典范运用。

一、“中等收入陷阱”实质是法治陷阱

一直以来，有的人对法治与发展的关系存在一些不正确的认识。他们认为，经济要发展，法治要让步。特别是在新兴产业中，法治要为新兴产业的兴起预留一定的制度空间。显然，“法治是最好的营商环境”这一命题旨在从根本上纠正这些不正确的观念。各国发展历程都已表明，没有制度的保障，没有法治的跟进，市场主体就不可能有长久投资的热情和不断创新的活力。

在建设有中国特色社会主义的新时代，我们也同样面临着“中等收入陷阱”的挑战。长期以来，我们把“中等收入陷阱”当成一种发展的陷阱，实则不然。所谓“中等收入陷阱”，是指当一个国家经济发展到一定程度和阶段，由于制度建设没有跟进、法治机制无法提供保障，该国的经济活力和创新能力不可持久，从而陷入了像当年的巴西、阿根廷一样长达30多年、40多年的经济停滞期。所以，“中等收入陷阱”从来就不是发展的陷阱，而是法治的陷阱，是法治的滞后、缺位和偏差所导致的陷阱。习近平总书记强调，要强化立法、执法、司法和守法多种法治机制，通过依法平等保护各类市场主体产权和合法权益来优化我们的营商环境。这实际上是应对“中等收入陷阱”的预防性治理之策。

二、法治是国家的核心竞争力

营商环境是一项系统工程，包括公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、开放包容的人文环境和公正透明的法治环境四个维度。其中，法治是营商环境中的核心要素，是改善其他要素的重要抓手，是维护整体营商环境的根本保障。

在中美长期贸易摩擦的国际格局中，法治已经成为一种核心的国家竞争力。在大数据时代，国内市场巨大是我国市场主体参与国际竞争的一大优势。假如我们要发展无人驾驶机器人产业，市场优势就非常明显。我们就可以很快对市场反馈的产品运行信息进行大数据分析，进而很快对这个产品进行升级换代，从而对外国的同类产品形成技术优势，更快地占领整个市场。从理论上来看，我们似乎可以通过大数据分析将市场优势转换成产业发展优势。但实践中的情形很可能是这样：每当某个企业刚刚完成一项产品的升级换代，很快“山寨”产品就出来了，比“正版”产品更快占领了整个市场。我们看到，由于知识产权保护的不到位、市场执法效果的不如意，使得我国创新能力强的市场主体无法将市场优势转化成产业发展优势。可以说，法治已经成为我国市场主体参与国际竞争的一种核心竞争力。

三、精准的制度建设是法治化营商环境的前提

优化营商环境的方略有千万条，提高政策制定水平是第一条。在实践中，有的政府部门在制定涉及企业切身利益或者对其权利义务有重大影响的制度时，仍然存在着听取意见对象范围不广、代表性不足或征求意见事项不明确、程序不规范以及意见采纳反馈机制不健全等问题。在此情形下，民营企业、劳动密集型企业、中小企业相对弱势，他们往往参与政策制定的意见表达能力不足、行业话语份量不够，导致在政策环境中处于更加不利的市场竞争地位。

2019年3月，国务院办公厅印发了《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》，要求各级政府部门在制定与企业生产经营活动密切相关的行政法规、规章和行政规范性文件过程中，应当充分听取企业和行业协会商会的意见。《通知》抓住制度建设这个“牛鼻子”，以优化企业营商环境为“着眼点”，以公众参与程序为“着力点”，以制度的科学性为“落脚点”，努力推进与企业相关政策制定的科学化、民主化和法治化，是不断提高政府政策制定水平的“治本之策”，是真正构建新型政商关系的“重要路径”，是有效优化我国当前营商环境的“精准治理”。

四、信而有征是法治化营商环境的基础

市场行为本身是一种信用交换活动。在现代国家，个人信用是市场经济良性运行的道德基础，也是市场经济平稳有序的制度框架，更是市场经济不断完善的必由之路。可以说，个人信用是市场经济的“阳光雨露”，个人信用体系的健全与否是衡量市场经济是否良性运行的“晴雨表”，其对于市场经济中的任何主体都不可或缺。如果没有个人信用，市场交易的各方都处于信息都不充分的状况，每一方都“以小人之心，度君子之腹”，进而形成一种“囚徒困境”，无法作出“双赢”的策略选择。显然，个人信用的查询系统使得交易的各方都可以获得基本等量的信息，大大地节约了交易成本，有助于实现利益的最大化。

当然，信用建立的基本条件是信而有征。倘若一个笃信承诺之人虽有良好口碑，却无实据记录证明，他的个人信用无法发挥实际效用，最终信用层级也会逐渐降低，信用体系也会最终瓦解。因此，对信用体系给予始终如一的制度护航，是西方发达国家的普遍经验。在美国，《公平信用报告法》《平等信用机会法》《公平债务催收作业法》《公平信用结账法》《诚实租借法》等16项法律几乎涵括了所有信用关系、信用方式和信息交易的全过程，既能够维持个人信用的功效，又有助于提升个人信用的等级，更加有助于防止个人信用的滥用。

因此，要以法治来捍卫诚信的底线。既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使其不敢失信、不能失信。对见利忘义、制假售假的违法行为，要加大执法力度，让失信违法者受到惩治、付出代价。

五、平等保护是法治化营商环境的关键

正如习近平总书记指出，平等保护要贯穿于立法、执法、司法、守法所有法治环节。在政策制定中，不宜对不同的经济样态在政策上进行优先排序，不存在哪个产业更优先于哪个的问题，更不能对某一具体产业给予税收、补贴等特殊性优惠。某一产业的优先性要么是基于关系到国计民生的重要领域，要么是基于企业自身效能更高已经形成发展优势。在执法过程中，要完善执法机制、防范选择性执法、强化执法效果、增加市场违法成本，解决大量市场违法案件有案不移、有案难移，以及市场严重违法案件的刑事责任难以追究等问题。在司法程序中，要对国有企业、民营企业以及其他类型的市场主体实行同等法律救济，塑造公平的市场竞争环境。在守法方面，不论何种企业性质、何种产业样态、何种商业模式，都必须平等地遵守、服从和履行商业规则和法律义务，任何一类市场主体都不能滥用政策优势、地域优势或者技术优势来形成不当的市场垄断优势。对于不当的市场垄断企业，应该及时地启动反垄断调查，或者提起反垄断诉讼，确保多元市场主体之间的良性竞争。

六、合作监管是法治化营商环境的常态

随着新兴技术的发展，法律监管措施愈来愈多的被规避，借鉴和运用相关技术进行监管成为不得已的选择。技术监管措施的重点一般是将法律命令转化为技术编码和操作指令，使技术系统成为强有力的监管工具。这为监管者提供了企业的视角，使监管者持续地参与风险分析；并且，它要求各监管机构参与整个监管过程，加强监管合作。在这种形势下，我们必须跳出传统的“要么许可、要么禁止”的非此即彼的简单化、极端化、运动化的监管思维，构建贯穿“许可—鼓励—规范—服务”的全过程、合作式的监管模式。

比如，西方对正在快速勃兴的无人机产业就采取一种合作式的监管模式。其规范体系包含法律规范和技术标准两大部分，并呈现出法律规范主导定向、技术标准补充随行的演进态势。早在1998年，澳大利亚颁布的《民航安全监管规则》第101章就规定了对无人机的监管。2012年，美国国会通过了《联邦航空管理局现代化和改革法》，旨在消除无人机兴起与美国空域监管的冲突。2015年，日本修改了《航空法》，也将无人机监管纳入其中。2016年，法国也颁布并实施了两个专门关于民用无人机的监管规则。

总之，建设法治化的营商环境必定解放生产力、激发创新力、调动积极性，进而全面提升国家竞争力，它是我国法治建设必须维护、保障、促进和服务的发展大局。习近平总书记关于“法治是最好的营商环境”这一论断，必将有效增强各类市场主体对国家相关政策的获得感，大力促进并加速我国营商环境法治化进程，推动建构政企合作、有效参与、良性互动、法治护航的新型政商关系。