试论新疆实现基层社会治理转型的现实必要性和紧迫性

甄敬霞

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁 835000）

[内容提要]社会稳定和长治久安是党中央治疆方略确定的新疆工作总目标，是统领新疆各项工作的纲领。基层是社会建设的根基，社会治理的重心在基层，国家法治体系只有植根于基层，才有生命力。本文将从七个方面来探讨实现新疆基层社会治理转型的现实必要性和紧迫性。

新疆工作看似千头万绪、纷繁芜杂，但其核心是社会稳定和长治久安。维护新疆社会稳定和长治久安是党中央治疆方略确定的新疆工作总目标，是统领新疆各项工作的纲领。新疆工作做得好不好，最根本是要看社会稳定状况怎么样，反分裂斗争怎么样，是否保持了安定团结的政治局面、和谐稳定的社会局面。习近平总书记强调，做好新疆工作必须谋长远之策，行固本之举，建久安之势，成长治之业。习近平总书记还指出，治国安邦重在基层，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落到城乡、社区。党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾与问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策。这是党中央在全面审视和科学分析我国经济社会发展现状和态势，提出的新观点、新要求、新部署，既彰显了党对国家与社会、政府与人民之间关系的高度重视，也体现了我国社会主义发展规律的客观要求。

一、新疆实现基层社会治理转型是改革发展新阶段的必然抉择

改革开放以来，中国社会发生了剧烈地变迁，以“单位制”为主、以基层管理为辅的社会管理体制失去了生存土壤，给社会管理提出了严峻挑战。一方面，社会流动速度明显加快，大量人员成为所谓的“体制外人员”，游离于现有社会管理体制的管控范围之外，成为社会管理的“盲点”，社会管理出现空位现象。另一方面，社会成员由“单位人”转变为“社会人”，2018 年末我国大陆人口13.95 亿（包括31个省、自治区、直辖市和中国人民解放军现役军人，不包括香港、澳门特别行政区和台湾省以及海外华侨人数）, 流动人口从1982 年的657 万人增加到2017 年的2.44 亿人。①《国家卫健委发布〈中国流动人口发展报告2018〉我国流动人口数量连续三年下降》，中国报告网，2018.12.24据不完全统计，1985 年新疆流动人口数量为18.5 万；2014 年登记流动人口已上升到557.01 万人,区内占32.78%,区外占67.22%；汉族占71.44%，维吾尔族占19.59%，其他民族占8.97%②杨莉莉李荣辉.新疆流动人口服务管理现状分析[J].法制与社会，2015.08（上），第207页，接转211页。面对这么多的流动人口，基层政府必须创新社会治理方式，构建新的社会治理格局。“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”①中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就成为了必然。所以说促进新疆社会治理转型，推进社会治理现代化，是我国改革开放新形势下，社会管理环境发生深刻变化的必然抉择。

二、新疆实现基层社会治理转型是党对社会建设规律认识不断深入的重要体现

改革开放以来，我们党在社会建设理论和实践方面进行了不懈探索。党的十六届三中全会提出完善政府社会管理和公共服务职能；党的十六届四中全会提出加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局；党的十七大提出完善社会管理、健全基层社会管理体制；党的十八大提出城乡社区治理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，明确提出要创新社会治理体制、提高社会治理水平。纵观新中国70年的建设发展史可以看到，我们党对社会建设任务和规律的认识不断深化，思路更加清晰，把握更加准确、系统、科学、全面。从突出政治、突出经济转到注重加强社会建设，创新社会治理体制，实现社会与政治、经济、文化、生态的协调发展。这不仅反映了党在社会建设和发展理念和思路的自觉完善和与时俱进，也是我国从传统社会管理转向现代社会治理的重要标志，必将为实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强大动力。

三、新疆实现基层社会治理转型是维护新疆社会稳定和长治久安的有效途径

新疆基层社会治理问题源于经济、政治、社会、文化等多重社会转型所带来的一些发展困境：伴随着市场化推进，贫富差距有所扩大，社会利益日益分化，社会各群体的利益关系日益复杂，人们的思想和社会文化发生变化，群众焦虑、受挫、无助等心理危机加大。伴随着工业化进程，生态失衡和环境污染问题随之出现。伴随着城镇化发展，就业、流动人口、拆迁矛盾、劳资纠纷等社会矛盾日益增多，社会冲突与风险增大；伴随着信息化兴起，引发的是网络上鱼龙混杂，社会主义核心价值观受到一定冲击，网络成为引发社会问题，放大社会矛盾的发酵粉和助推器。这些问题出现都给基层社会稳定带来巨大的压力与挑战。同时，西方敌对势力千方百计干预我国事务，对我国进行渗透破坏等也成为危及国家安全的现实问题。新疆问题长期复杂，解决这些突出问题既十分紧迫，又需要长期努力。正如习近平总书记所说，新疆工作重要而紧迫，等不得；新疆问题长期而复杂，急不得。单纯依靠政府部门来解决这些问题是不现实的，必须改变过去以政府为主体的单一式管理方式，形成政府主导、社会参与、多管齐下消解社会矛盾和问题的格局，创新化解基层社会治理困境的机制，完善社会治理体系，提升社会治理能力与水平，为社会稳定和长治久安打下坚实的社会基础。

四、新疆实现基层社会治理转型是推进新疆治理体系和治理能力现代化的有力证明

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。社会领域体制机制、法律法规作为国家治理体系的重要组成部分，能否有效实现社会治理在很大程度上凸显了一个国家的社会治理能力，而社会治理能力又是国家治理能力的重要体现。收入分配制度、社会保障制度，以及教育、就业、文化、卫生、公共安全等基本公共服务，社会组织的培育、社会行为规范和社会责任的培育和养成，这些既是国家治理现代化的基础，也是社会治理的核心内容。社会治理水平高低，最直接的体现是基层社会治理水平。基层虽小，却连着千家万户；基层不大，却关乎百姓生活。基层社会治理作为一项必须长期坚持的系统工程，事关国家治理体系和治理能力现代化，事关党的长期执政和国家长治久安。当前，新疆存在着经济与社会发展不平衡，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，“三股势力”和敌对势力对新疆的干扰破坏不容小觑。这些问题在基层表现得非常突出，形势非常严峻，但目前基层社会治理还存在着许多亟待改进的地方，极大的考验着基层社会治理体系和治理能力。面对这些问题和矛盾，手段较为单一的传统社会管理模式，已经无法有效应对这种复杂的形势，需要激活社会各方活力，在基层构建一个横向到边、纵向到底的社会治理体系；需要加强和推进社会治理现代化，进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，坚持法治与德治、共治与自治并举，消除薄弱环节和空白点，增进团结和谐，不断增强社会发展活力，不断提高基层社会治理能力和水平，维护最广大人民根本利益，实现新疆社会稳定和长治久安，全面推进平安中国建设。

五、新疆实现基层社会治理转型是民心所盼、汇聚力量的有力抓手

一方面，是民心所盼。社会不稳定，各族群众就没有生命安全保障，更谈不上安居乐业、人民幸福。1997 年伊宁市“2·5”严重打砸抢骚乱事件，造成7 名群众被残杀，群众、公安民警、武警198 人被打伤。2009 年乌鲁木齐市“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件造成197 人死亡，1700 多人受伤。①数据来源于《新疆的反恐、去极端化斗争与人权保障》（中华人民共和国国务院新闻办）[M]北京：人民出版社，2009.3第一版这些案例就是鲜明例证：团结稳定是福，分裂动乱是祸。所以，实现社会稳定和长治久安，符合新疆各族人民的意愿期盼和根本利益，是民心所盼、众望所归。另一方面，是做好凝聚民心、汇聚力量的工作。一个没有公平正义的社会，不可能成为一个让人民满意的社会，更不可能是一个稳定的社会。处于社会转型期的基层群众为整个社会经济发展做出了贡献，需要拥有基本权利，这是基层社会治理所追求的公平正义的基本内涵之一。推进基层社会治理现代化的重要任务之一是逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，保证基层群众平等参与、平等发展的权利，确保基层民众的切实利益不受损害，努力营造公平的社会环境，促进形成正义的社会制度，不断增进人民福祉，这是社会治理的出发点和落脚点。所以只有不断推进基层社会治理体系和治理能力现代化，才能提高人民群众获得感、幸福感、安全感，才能争取民心、凝聚人心，实现社会稳定的常态化，从根本上夯实长治久安的基础。

六、新疆实现基层社会治理转型是发展基层民主政治的现实需要

我国各级政府在经济社会政治生活中都发挥着重要作用，但社会治理并不是政府的独角戏，而是政府与社会公众的合作互动。尤其是公共事务非常繁杂的基层，基层政府不可能事无巨细地参与到所有的公共事务管理之中，这就需要社会的积极参与、支持和配合。要想实现基层社会治理转型，向现代化迈进，就需要实现社会治理主体由一元化向多元化发展，政府不再是唯一的治理主体。社会治理是人民自己的事业，人民是社会治理的力量源泉。推进社会治理现代化，核心是以人为本，维护最广大人民根本利益。实现社会治理的现代化就是为了人民、依靠人民、成果由人民共享。人民是历史的创造者，也是基层社会治理的主要参与者，基层自治是社会治理的根基，其本质是人民群众自己决定、处理自己的事务。基层社会治理现代化还必须要求“共治”，要在基层党委的统一领导下，整合协调各方力量，最大程度地调动一切积极力量和因素，激发起基层群众乃至全社会的主动性、积极性、创造性，共同参与社会治理，在政府、市场和社会之间建立良好的互动关系，实现“善治”目标。只要事关公共利益，都可以通过公共参与的方式予以协调解决，以此来建构起公众对社会的认同感和参与感，构筑起公众与管理者之间的互信，不断促进基层民主走向完善。因此基层社会治理现代化要求基层党委政府，要协调好主体多元、诉求多样的社会关系、维护好广大群众的合法权益，把群众满意不满意作为推进社会治理现代化的出发点和落脚点，把政策交给群众、道理讲给群众、过程亮给群众、结果公示群众，善于运用民主手段扩大群众参与，运用群众智慧破解发展难题，才能有效地化解社会矛盾，解决社会问题；有效地防范社会风险、促进社会稳定。让民众成为基层社会治理的主人，既是基层民主政治制度的现实要求，也是基层社会治理现代化的题中应有之义。要推进社会治理现代化，必须最广泛最充分地调动新疆2400 多万各族群众参与的积极性，让各族群众成为基层社会治理的主人，不断提高新疆社会治理能力和水平，最终实现社会稳定和长治久安。

七、新疆实现基层社会治理转型是推进新型城镇化建设的迫切要求

城镇化是一个地区人口、财富、技术和服务集聚的过程，同时也是生活方式、生产方式、交往方式和思维方式转变的过程。新疆农村人口进入城镇之前，生活在一个以血缘、地缘、宗族等关系形成的一个相对封闭的聚集共同体中，但城镇化进程的加剧，打破了农村原来的封闭性，原来的社会关系网络被改变，陌生感、不信任感增加，社会矛盾随之增加。一方面，从管理对象上看，人口向城镇的集聚，改变了传统乡村聚族而居的分布格局，居民的宗族观念大为减弱，政府必须创新管理模式，以完善的法律法规强化对人的约束；从管理方式上看，乡规民约的约束日渐减弱，柔性的管理方式已不能完全适用，需要政府更多采用一种监督、约束的方式，实现“软硬兼顾”；从管理条件上看，城镇化迁徙的自由导致人流、信息流、物质流的流动性增大，需要基层政府通过社会治理现代化促进各系统间的相互作用和相互配合；从管理的内容上看，随着城镇人口急剧增长，城镇居民和广大农民在教育、医疗、社会保障等方面公共需求快速增长。这些都要求政府须将注意力不仅放在基础设施，包括铁路、公路、机场、生活供水、卫生设施建设上，更要转向教育、医疗、社会保障等公共服务上来。因此，基层管理模式必须适应社会环境的变化，满足“让生活更美好”的发展要求。这就证明推进新型城镇化进程决定了当前基层政府治理需要回应的基本问题与所要完成的基本任务，解决基层政府治理中的诸多现实问题，也需要借助新型城镇化的力量。新型城镇化的过程也是基层政府社会治理转型的过程，它不仅成为基层经济社会发展的战略，也是影响基层社会治理转型不可或缺的因素，是改革开放后基层社会治理转型的助推器。

新疆特殊的战略地位，面临的特殊问题，决定了新疆工作在党和国家工作全局中具有重要的战略地位。新疆工作事关全国改革发展稳定大局，事关祖国统一、民族团结、国家安全，事关实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴。