新中国的国家治理和70年的发展

许耀桐

（中共中央党校〔国家行政学院〕，北京 100091）

1949年中华人民共和国的成立，不仅开创了中国历史的新篇章——由封建专制政治国家进入人民民主政治国家，也开创了社会主义历史的新篇章——一个半殖民地半封建的社会开始走向社会主义、建设社会主义。走上社会主义道路的新中国，必然实行社会主义的国家治理。新中国70年的国家治理取得了重大成就，形成了当代中国特色社会主义国家治理。

一、新中国国家治理实现伟大飞跃

新中国的国家治理，与中国历史上任何一个朝代的治理都截然不同，它具有全新的性质，实现了伟大飞跃。

众所周知，治理是人类社会特有的活动。人类是结群而居的集体，因共同生活和劳动而组成了社会及各种组织，人类社会和组织为了处置集体事务，就需要治理。因此，只要人类存在着，就少不了治理，治理始终与人类相伴随。人类最初的社会形态是氏族、部落，也即原始社会。摩尔根指出，氏族、部落的社会“建立在人身关系的组织上，它是通过个人与氏族、与部落的关系来进行治理的”，[1]218这就产生了原始社会的治理。原始社会解体后，出现了国家，进入了国家治理时期。中国是一个历史悠久的国家，国家治理这个词早在春秋战国时期就出现了。例如，荀子在《君道》中曰：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”这就是说，国家要对社会上的各个行业、各种职位进行分理管治，使之井井有条，公道而无私。在另一部古籍《孔子家语》中，孔子更作了明确的论述。孔子见宋君，君问孔子：“吾欲使官府治理，为之奈何？”孔子答：“任能黜否，则官府治理。”这里的“官府”就是国家，“官府治理”即国家治理。孔子认为，国家治理者要任用能人，罢黜庸才，国家自然就会治理得好。由此可见，国家治理的涵义是，执掌政权的集团和执政者以国家机构为中心，运用政策法令、制度规定等方法手段，对经济、政治、文化、社会等领域的公共事务进行妥善的安排和处置，简言之，国家治理就是治国理政。

国家治理在其历史上经历了漫长的演进发展阶段。首先是奴隶制国家治理。奴隶制国家有两大阶级：奴隶阶级和奴隶主阶级。奴隶是劳动者，却没有自己的任何财产和报酬，也没有自己的人身自由权利。奴隶主阶级则是统治阶级，依靠着对奴隶的剥削，组织军队和警察机构，维护奴隶主的特权利益。在奴隶制国家，奴隶毫无人身自由，遭受奴隶主残酷剥削，统治者绝对专权，是其国家治理的根本性质。

其次是封建制国家治理。封建制国家的两大阶级，是农民阶级和地主阶级。封建制国家以自然经济为基础，农业与手工业结合，以家庭为生产单位，具有封闭性、孤立性。在自然经济结构中，由于大部分的土地都掌握在地主（或封建领主）手中，所以形成了地主剥削农民的阶级关系。地主阶级对使用土地的农民通过收取地租、放高利贷等手段进行剥削。在封建制国家中，代表地主阶级利益的皇帝掌握最高权力，大臣和僚属是其权力的具体执行者。在封建制国家中，虽然农民有了人身权利和进行私有生产、经营的经济权利，但没有任何政治权利。封建制国家治理的实质，依然是阶级统治关系。

再次是资本主义国家治理。在封建统治废墟上成长起来的资本主义，是以商品交换与商品生产为核心的商品经济。由于商品经济的发展，封建社会的自然经济受到了冲击并解体了，农民与手工业者开始丧失生产资料，成为无产阶级，再由工厂主与他们签订雇用协议，形成新的生产关系——劳动力的雇佣关系和新的两大阶级——无产阶级和资产阶级。适应着资本主义经济的快速发展，资本主义国家治理和封建制国家治理有了很大的不同：在国家权力体系构造上，实行了三权分立的政治体制；在政府权能方面，除了保护私有财产、维持公共秩序之外，政府较多地介入经济发展，介入民众生活，实施社会保障和社会福利政策；在公职人员录用方面，实行公开考试，择优录取，通行人人机会均等的原则；在社会治理方面，搭建民主政治架构，实行代议制民主，建立社区自治组织，让公民享有自治权利。虽然资本主义国家治理有了很大改进，但不过是由代表资产阶级利益的精英分子治理国家，占人口绝大多数的无产阶级和劳动人民则被排除在外，因而仍然是少数人对多数人的统治而已。

最后是社会主义国家治理。社会主义国家治理与以往的国家治理相比具有不可比拟的进步性。这主要表现为，一是社会主义国家治理建立在生产资料公有制基础上，生产资料公有制消灭了剥削阶级，决定了绝大多数人在经济地位上是平等的，由此也决定了每一位公民在政治上的平等，为人民大众参与国家治理创造了前提条件。二是在组织和领导经济、政治、文化、社会生活的各项活动中依靠人民群众，社会主义国家治理强调要保障人民大众依法参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，形成了完善的和优越的参与制度、协商制度、决策制度和监督制度。

对于中国而言，其自身并没有经历资本主义国家治理的发展阶段。在封建社会末期，1840年鸦片战争之后，随着帝国主义的入侵和压迫，中国沦为半殖民地半封建社会。新中国是在半殖民地半封建社会的基础上直接建立了社会主义国家，实行社会主义国家治理，由此实现了历史性的伟大飞跃。社会主义社会，是迄今为止人类社会发展的最高历史阶段；社会主义的中国，第一次实现了占人口多数的广大人民成为国家主人。因此，新中国的社会主义国家治理和中国历史上的国家治理完全不同，它确立了人民的主体地位，以人民为中心，坚持一切为了人民、一切依靠人民、一切站在人民立场、一切经由人民检验。1949年10月1日，毛泽东在天安门城楼上庄严宣告：中华人民共和国中央人民政府成立了。从此，我们的国家是人民共和国，各级政府是人民政府，各级国家机关是人民国家机关，如：人民代表大会、人民政治协商会议、人民法院、人民检察院等。社会主义国家治理的人民性，决定了中国共产党执政始终秉持着人民的立场。习近平指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。党与人民风雨同舟、生死与共，始终保持血肉联系，是党战胜一切困难和风险的根本保证”，“全党同志要把人民放在心中最高位置，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，使我们党始终拥有不竭的力量源泉”。[2]

以上分析说明，新中国国家治理产生的伟大飞跃就在于，它实现了人民主体地位，实现了人民当家作主，一切从人民的利益出发，制定国家的各项方针政策，形成各项制度规定，顺应了人民群众对美好生活的向往，带领人民创造幸福生活，保证人民广泛参加国家治理，形成生动活泼、安定团结的局面。

二、新中国国家治理的发展和转型

在新中国70年的社会主义改造、建设和改革的进程中，国家治理也经历了不同的发展时期和转型。

从1949年至1956年，是统治型的国家治理时期。新中国是社会主义国家，尽管社会主义国家是新型国家，但只要作为国家，实施统治就在所难免。《共产党宣言》明确指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量。”[3]421社会主义国家并不讳言也具有统治职能，但这样的统治已不是旧国家少数人对多数人的统治了，它转变为多数人对少数人的统治，是胜利的无产阶级和人民大众对少数被推翻的、不甘心失败的反动阶级和反革命分子实行无产阶级专政或曰人民民主专政。只有通过国家的统治职能，才能建立起社会主义制度来。在这一时期里，新中国进行了镇压反革命的斗争，开展了土地改革运动和“三反”“五反”运动，完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，对民族资产阶级进行赎买和公私合营，消灭了作为剥削阶级的地主阶级和资产阶级，于1956年建立了社会主义的经济、政治、文化和社会管理等制度。

从1956年至1976年，是管制型的国家治理时期。随着社会主义社会的建立，中国进入社会主义建设时期。在这20年中的前10年（1956—1966年），中国的经济建设取得了重大成就，初步建立起了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，农业生产水平显著提高，教育、科学、文化等事业也获得了巨大的进步。但是，这一时期的国家治理，从总体上说是仿效了“苏联模式”即传统社会主义模式的做法，实行僵化的计划经济体制。计划经济体制实质上是实行严厉管制的体制，从事生产经营活动的人、财、物，产、供、销，都要由国家统一制定计划并下达后予以严格执行，企业单位没有任何的自主权。受计划经济体制的影响和决定，在政治、文化和社会管理领域，也必然实行各种各样的管制。管制型的国家治理体制机制，虽然有利于国家集中力量办大事，有利于政令的快速畅通和任务的坚决完成，但也造成了党政不分、以党代政、权力过分集中的弊端，逐渐形成一切由党包办，一切按上面的指令办事的风气，严重影响和制约了地方和基层的积极性、主动性和创造性，久而久之就使国家治理失去生机活力。加之此时在中国共产党内的“左”倾思潮开始滋长，尤其到了这20年中的后10年（1966—1976年），发展成为极左路线。在不断革命化的要求下，推行教条化、说教式的宣传，助长了个人崇拜的盲从心理，不断强调“以阶级斗争为纲”，认为发展社会主义并向共产主义过渡，还是需要“阶级斗争，一抓就灵”，各行各业应绷紧阶级斗争这根弦，不停顿地进行各种各样的政治运动，在革命队伍中和社会上揪出阶级敌人，在党内则要揪出走资本主义道路的当权派，为此，为了防止修正主义的出现和资本主义的复辟，错误地发动了“文化大革命”，实行无产阶级专政下的继续革命。十年“文化大革命”，使管制型的国家治理达到了无以复加的程度，造成极大的破坏，民生凋敝，国民经济濒临崩溃的边缘。

“文化大革命”结束后，经过了两年在徘徊中的前进，国家治理迎来了新的局面。从1978年至2013年，是管理型的国家治理时期。1978年12月，党的十一届三中全会的召开和全会发表的公报，作出了果断的决定，实现了党的工作重心的转移，即从以阶级斗争为纲，转向以经济建设为中心，标志着改革开放新时期的到来。在新时期里，随着对“什么是社会主义”认识的加深，破除了对计划经济和市场经济的传统的教条式的理解，建立了社会主义市场经济体制。适应着社会主义市场经济体制的要求，邓小平强调要抓好各行各业的管理，特别重视经济管理、企业管理、行政管理和社会管理。邓小平指出：“当前大多数干部还要着重抓紧三个方面的学习：一个是学经济学，一个是学科学技术，一个是学管理。”[4]153他还要求，一定要“向外国的先进管理方法学习”。[4]150在改革开放新时期，邓小平引领着国家治理走上实现管理科学化的道路。

以2013年党的十八届三中全会为标志，当代中国国家治理进入新阶段，即中国特色社会主义国家治理的时期。十八届三中全会通过的《决定》，提出了全面深化改革的总目标之一，就是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。在这个《决定》中，总计24次提到了“治理”，包括“国家治理”“政府治理”“社会治理”“小区治理”“治理体系”“治理能力”“治理体制”“治理结构”“治理方式”“系统治理”“依法治理”“综合治理”“源头治理”“第三方治理”等重要提法。由此可见，中国特色社会主义国家治理涵盖了各领域、各部门，是全方位、多层次、系统化的全面治理。在中国特色社会主义国家治理新阶段，推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代赋予的新任务。习近平指出：“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。我们党在全国执政以后，不断探索这个问题，虽然也发生了严重曲折，但在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验、取得了重大成果，改革开放以来的进展尤为显著。”但是“相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方”。[5]我们只有斗志昂扬地跨入新阶段的国家治理，更好地发挥国家治理的多种要素和优势，才能建成社会主义现代化强国。

新中国国家治理经历的从统治型、管制型、管理型到治理型的发展和转型，体现了历史的进步、转折和改革发展。与统治型、管制型和管理型的国家治理比起来，当代的中国特色社会主义国家治理具有新颖的、丰富的理论内涵。这里需要指出的是，随着进入当代中国特色社会主义国家治理新阶段，现在使用的国家治理这个概念，有了广义、狭义之分，广义的国家治理包含了古今中外各种国家制度环境下采取各种方式的国家治理；狭义的国家治理，则是专指当代中国特色社会主义国家治理或国家治理现代化，也可简称为国家治理。

对于当代中国特色社会主义国家治理，习近平明确指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色。”[6]在习近平阐述的中国特色社会主义国家治理思想中，包含着两个方面重要的涵义：其一，国家治理不能割断与本国的历史和文化的内在联系，也不能割断与世界社会主义历史和已有的社会主义国家实践之间的内在联系，要善于从中总结经验教训；即便是当代的中国特色社会主义国家治理，还需要包含以往的统治型、管制型和管理型的国家治理的合理因素。例如，我们仍然要坚持人民民主专政的统治职能，防范我国局部地区可能发生的具有阶级斗争性质的暴力恐怖事件，也要坚持那些适当的、必须的管制措施和大量的、成熟的、行之有效的管理方面的规章制度。其二，对国外的治理理论和经验做法，既不能生搬硬套，也不要排斥拒绝，应很好地吸收借鉴，尤其是自20世纪90年代西方国家兴起了新的治理思潮，形成新的治理理念，倡导主体多元、协同共治，达到国家、市场、社会、公民之间的相互合作和包容，对当代中国特色社会主义国家治理就有着重要的启迪意义。

三、当代中国特色社会主义国家治理的鲜明特点

当代中国特色社会主义国家治理，是在适合中国基本国情基础上形成的一套科学有效的治理体系。中国必须坚持社会主义国家的发展道路，既要符合科学社会主义的基本原则，又要从实际出发，构建中国特色国家治理体系。习近平指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[5]他又指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”[5]从这些论述中，可以提炼出“党的领导”“国家制度体系”“体制机制”“法律法规”“制度化”“规范化”“程序化”“科学执政、民主执政、依法执政”等关键词，它们成为中国特色社会主义国家治理的核心元素，也是中国特色社会主义国家治理的基本规定。这些核心元素和基本规定，构成当代中国特色社会主义国家治理的鲜明特点，概括地说就是，“两导”（党的领导、国家主导）、“三化”（制度化、规范化、程序化）、“四治”（法治、德治、共治、自治）。

——“两导”：党的领导、国家主导。在中国特色国家治理体系中，必须坚持并加强执政党中国共产党的领导地位和领导作用。习近平指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”[7]坚持党的领导，是中国特色社会主义国家治理的根本要求，是党和国家的根本利益之所在、国运昌盛之所在，必须把党的领导贯彻到中国特色社会主义国家治理的全过程。当然，坚持和加强党的领导，必须改革和完善党的领导方式与执政方式。坚持和加强党的领导，是指党必须处在国家的全面领导的位势上发挥作用。全面领导指的是政治方向、政治原则和路线方针政策的领导，而全国其他组织、单位、团体和公民，必须在政治上接受和服从党的领导。但是，加强党的全面领导，不等于党要去包办和代替一切，必须保证其他机构积极主动地、独立负责地、协调一致地开展工作。党的领导，不妨碍党同其他组织、单位、团体和公民在法律上的平等关系，也不妨碍各自按照法律的规定处理自己的事务。

在中国特色社会主义国家治理中，还必须凸显政府的作用。党的十八届三中全会在其《决定》中指出：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”这说明，中国的各级政府必须在国家治理中起着主导作用，即发挥政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的龙头牵引作用，实现“有效的政府治理”。绝不能把政府等同于一般的社会组织、群团组织，更不能将其淡化、边缘化。

——“三化”：制度化、规范化、程序化。在构建中国特色国家治理体系中，习近平特别强调治理的制度化问题。他认为，国家治理体系实质上就是各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。习近平指出：“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”[6]只有在制度建设上做足功夫，中国特色国家治理体系才会日臻完善。

规范化，是指通过发布和实施一系列关于治理的标准、规则和要求等，以达到治理过程中的统一，获得治理的最佳秩序和最佳效益。程序化，是指治理工作要按照一定的步骤、流程实施，有着严密的、内在的合理性安排。规范化和程序化是制度化的结果表现。制度化是治理发展和成熟的过程，也是整个治理体系规范化、有序化的过程。从这个意义说，治理的制度化必然伴随治理的规范化、标准化，治理的制度化也必然要求治理的程序化、有序化。

——“四治”：法治、德治、共治、自治。法治，即中国特色社会主义国家治理必须依法治国。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略和基本方式。自古以来，国无常强，无常弱；奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。法治的状况如何，关系着一个国家的发展和强盛。建设法治中国，就是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。建设法治中国，必须树立宪法和法律的权威，进一步深化立法、司法体制改革，完善中国特色的法律体系，推进立法、司法的科学化和民主化，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制。要深化行政执法体制改革，明确行政执法主体，合理分解执法职权，完善行政执法程序，规范行政执法行为，加强执法队伍建设，强化对行政执法的监督。要完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度。还要推进基层治理的法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。

德治，中国特色社会主义国家治理不但实行依法治国，而且要求以德治国。法治与德治，都是国家政治上层建筑的重要组成部分，都是规范人们行为、教化人们思想、维护社会秩序的必要手段，它们相互联系补充、不可或缺。只有法治、没有德治，或只有德治、没有法治，都不可能治理好国家。习近平指出：“要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进。”[8]弘扬德治精神、实施德治方略，以道德滋润法治，才能强化道德对法治的认同感和信任感，才能强化道德对法治的支撑作用，才能更好地促进法治的发展。

共治，即共同治理，也称合作治理、协同治理、多元治理。共治是当今时代治理所呈现出的最显著的特征。共治，要求在公共事务领域中，国家与社会、政府与市场、组织与公民个人、公共部门与私人部门共同参与，形成合作、协商的伙伴关系，通过由上至下、由下至上的双向或多向的互动过程，既包括政府组织的合作机制，也包括非政府间组织的合作机制，最大限度地增进公共利益。实施共治，是当代中国特色社会主义国家治理的重心所在。

自治，中国特色社会主义国家治理既需要共治，也需要自治。国家治理并不是全能的，无限制地将国家权力渗透到社会基层领域去，违背了社会的运行规律，会给经济社会发展造成破坏。但是，社会也不能缺乏治理，否则就会处于失序的混乱状态，这就需要采用自治的治理模式，由相关的社会主体担负起治理的职责。中国从20世纪80年代开始，探索农村和城市社区群众自治，现已建立了基层群众自治制度。实施自治，已成为中国特色社会主义国家治理的基础工程。