以 “法治六进”为抓手助推济南法治建设的实践探索

谢圣仁（山东省济南市司法局局长）

全面依法治国，是党的十八届四中全会作出的战略部署，也是“四个全面”战略布局之一。山东省济南市探索从“法律六进”向“法治六进”转型升级，探索出贯彻实施全面依法治国战略部署的有效载体。在全面依法治国的新时代，“法治六进”成为济南全面推进依法治市、打造法治建设“金招牌”的重要抓手和工作亮点。

一、赋予“法治六进”时代内涵，探索打造法治济南“金招牌”的新抓手

济南市创造性地开展“法治六进”活动，将“法律六进”中的“法律”调整为“法治”，将覆盖领域拓展到互联网、“虚拟社会”，推进法治进机关、进学校、进企业、进社区、进乡村、进网络。与“法律六进”相比，“法治六进”与时俱进、转型升级，赋予具有新时代特点、具有济南特色的新内涵。

（一）普治全面覆盖。济南市在党的十八届四中全会后开展的“法治六进”，虽然与之前的“法律六进”相比仅“一字之差”，内涵却发生深刻、重大变化。“法治六进”任务内容更加全面，更加符合新时代法治建设的要求，既包涵了普法宣传的任务要求，着力培育人们的法治意识、法治信仰，又包涵新时代推进国家治理体系、治理能力现代化的新要求，抓住新时代全面依法治国的“抓手”，依法推进城市治理体系现代化。

（二）领域全面贯通。2006年以来开展的“法律六进”主要针对普法领域，而济南市在党的十八届四中全会后开展的“法治六进”所涵盖的领域是全方位的，涵盖了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等新时代全面依法治国的各个领域，既包括对法律体系和法律制度的宣传，又包含立法、执法、司法、守法等法治实践的全过程，是实施国家机关普法责任制和推进治理体系现代化“双轮驱动”、一体推进的全方位法治实践活动。

（三）布局全面推进。党的十八届三中全会、四中全会都提出建设法治中国要坚持“三个共同推进”“三个一体建设”工作布局，党的十九大在此基础上进一步提出，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一。济南市开展“法治六进”工作，从推进全面依法治国工作布局的“大处着眼”，从基层各个领域“小处落手”，抓法治机关建设推进依法执政、依法行政、依规治党和法治政府建设，抓法治学校、法治企业、法治社区、法治乡村建设推进法治城市、文明城市和法治社会、诚信社会建设，将“三个共同推进”“三个一体建设”“一个相结合”“一个有机统一”落实落细，将全面依法治国工作布局融为一体、整体推进。

（四）组织全面动员。党的十九大提出“坚持党对一切工作的领导”的基本方略，作出“打造共建共治共享的社会治理格局”的重要部署。开展“法治六进”，在组织实施上，深入贯彻落实党的十九大精神，坚持党对一切工作的领导和共建共治共享，市委办公厅、市政府办公厅印发《关于深入开展“法治六进”活动的实施意见》，市委统一领导，党政齐抓共管，政法机关带头，全社会共同参与，实行责任制、清单制和网格化推进，形成“大法治”格局。

（五）重点聚焦实践。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。如果在法治实践中频频出现粗暴执法、冤假错案、徇私枉法问题，很难想象让人们“真诚信仰、内心拥护”法律。“法律六进”侧重点在于“法制宣传教育”，而“法治六进”的侧重点转向法律的实施，也就是法治实践。以“法治六进”为抓手，着力推动运用法治思维、法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，着力推动城市、政府、社会治理体系和治理能力现代化、法治化。

二、勇担“法治六进”时代重任，扛起打造法治济南“金招牌”的新责任

“法治六进”协同推进法治建设的使命与时俱进、不断发展，从开展法治宣传、补齐社会治理短板、消除安全隐患、化解矛盾纠纷、维护群众合法权益等五项任务，不断发展到运用法治思维法治方式优化营商环境、推进社会治理体系现代化、全面推进依法治市等，推动依法治市迈入与时俱进、践行思想、统筹协同、系统推进的新阶段。

（一）统筹法治力量优化法治化营商环境。社会主义市场经济的本质就是法治经济。在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记提出“法治是最好的营商环境”的重要论断，深刻揭示了社会主义市场经济的本质和规律，是新时代“法治六进”工作服务党委政府中心工作的新使命、新指南。“法治六进”这一法治载体，在统筹协调法治力量、凝聚法治合力、优化法治化营商环境上大有可为。比如，通过深化“法治六进”，可以有效统筹行政执法、司法保障、普法宣传、社会组织、新闻媒体等有关法治力量，推动行政机关“法无授权不可为、法定职责必须为”，推动司法机关为维护市场主体平等权益、知识产权保护、合法财产权保护等提供可靠司法保障，推动建设社会诚信体系、营造“一处失信、处处受限”的社会诚信环境。比如，通过开展“法治六进”，统筹法治力量推进城市建设管理，市公安局、市法院、市检察院、市司法局等单位组成执法保障组，成立专门法律服务团，进驻中央商务区、华山片区、经十一路棚户区等重点工程拆迁组，运用法治思维法治方式推动拆迁工作顺利进行。在二环南路拓宽改造中，将某村十几户村民索要的补偿款由最初登记的1600万元核减到16万元；在中央商务区项目拆迁过程中，丁家村26户被拆迁人的补偿诉求问题被依法解决，避免了1900余万元的国有资产流失，成为“法治六进”的经典之笔。

（二）统筹法治资源推进社会治理法治化。党的十八大以来，习近平总书记围绕新时代社会治理现代化，提出一整套新范畴、新命题、新论断，在很多方面涉及统筹协同的问题。比如，在社会治理主体上，强调多元主体协同共治；在社会治理格局上，强调打造共建共治共享社会治理格局；在社会治理体系上，强调完善中国特色社会主义治理体系。“法治六进”这一法治载体，在统筹法治资源、协同推进社会治理体系现代化上大有可为，能够统筹协调形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局。济南市以“法治六进”为抓手，聚焦影响社会稳定的痛点、难点，在党委政府统一领导下，统筹法院司法资源、司法行政机关人民调解资源和法律服务资源，运用法治思维和法治方式，创新“人民调解+司法确认”方式，破解了三联彩石山庄房地产纠纷等一大批发展难题。之后又相继运用“人民调解+司法确认”方式，妥善解决了阳光舜城锦绣苑、传媒大厦、凯悦广场等一批“烂尾楼”群体性纠纷案件，其中，赵晋案涉案房地产纠纷，通过人民调解化解纠纷5709件，司法确认5315件，过付案款14.8亿元。

（三）统筹法治职能推进全面依法治市。习近平总书记在十八届四中全会的讲话中指出，要准确把握全面推进依法治国重点任务，着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；全面依法治国，必须从目前法治工作基本格局出发，突出重点任务，扎实有序推进。济南市以“法治六进”为抓手，统筹整合立法、执法、司法、普法等法治职能，聚焦科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等重点任务，开辟了新时代全面依法治市新境界。“法治六进”统筹协同、融合贯通、共同推进、一体建设的法治载体功能和作用，成为全面推进依法治市的鲜明特色和亮点。借助“法治六进”这个工作平台，将科学立法、严格执法、公正司法、全民守法统筹协同、共同推进。比如，2017年济南市人大常委会出台《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定》，市人大、市委宣传部、市文明办、市公安局、市司法局、各街道和居委会共同进行声势浩大的宣传，向全社会进行了一次深刻的普法教育，公安机关严格执法、露头就打，广大市民自觉守法、自觉禁放，一场禁止燃放烟花爆竹的“法治大合唱”在泉城奏响。

三、顺应“法治六进”时代要求，推出打造法治济南“金招牌”新举措

为深入贯彻落实习近平总书记关于“法治是最好的营商环境”的重要论断，贯彻落实省委关于“打造享誉全国的平安山东、法治山东‘金招牌’”的重要部署，推动让法治成为济南最好的营商环境和核心竞争力，坚持以深化“法治六进”为抓手，以擦亮用好“法治六进”品牌为主线，努力打造法治济南“金招牌”，为建设“大强美富通”现代化国际大都市提供坚实法治保障。

（一）完善“法治六进”责任体系，推动落实法治建设第一责任人职责。落实法治建设责任是全面依法治市的关键，抓住了法治建设责任，就抓住了全面推进依法治市的“牛鼻子”。中央高度重视法治建设责任问题，中共中央办公厅、国务院办公厅相继印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》《法治政府建设和责任落实督察工作规定》三个关于法治建设责任的重要文件。要抓好法治建设责任这个全面依法治市的“牛鼻子”，关键是抓好这三个文件的“落地”。应在“知”上下功夫，多形式、多层次、多渠道开展宣传宣讲，让党政主要负责人、国家机关、法治政府建设责任体系人员知道自己应承担的法治建设责任。应在“行”上下功夫，通过制度约束、程序规范、监督问责等措施，推动各级责任体系人员自觉在工作实践中落实法治责任。应在“考”上下功夫，探索实行党政主要领导落实法治建设职责年度述职，将落实法治建设责任情况纳入经济社会发展综合考核和个人政绩考核。

（二）强化“法治六进”助推作用，为建设现代化国际大都市提供立法保障。立法是全面依法治国的前提和基础。习近平总书记在十九大报告中指出，要以良法促进发展、保障善治。“法治六进”工作应以“法治进机关”助推地方立法，推进依法立法、科学立法、民主立法，在济南建设现代化国际大都市进程中有效发挥立法引导、推动、规范、保障改革发展的作用。引入法律专业人士参与地方立法，建立地方立法顾问智库，让律师、法学专家、法官、检察官、行政执法人员等参与地方立法实践。引入“民智”参与地方立法，坚持“开门立法”，网上网下征求“民意”。引入有关行业参与地方立法，比如，制定与企业生产经营密切相关的法规规章，注重征求企业、行业协会商会、律师协会意见。通过多层次、多领域、多方面参与，推动高质量立法，实现“以良法促进发展、保障善治”的立法效果。

（三）抓住“法治六进”关键载体，开展法治政府示范创建活动。习近平总书记指出，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。打造法治济南“金招牌”，必须深入学习贯彻习近平总书记这一重要论述，牢牢把握法治政府建设这一重点任务，推出具有时代特色、济南特色的法治建设“金招牌”。应将全国统一部署开展的法治政府示范创建活动与济南“法治六进”特色品牌相结合，借助“法治进机关”的组织体系、运行机制、人员力量和推进方式，推动落实法治政府示范创建8项一级指标、34项二级指标、100项三级指标，在推进载体上体现济南特色，在组织保障上体现济南优势，在工作进展上体现济南力度，在工作成效上体现济南成果，在全市掀起法治政府示范创建热潮，推动济南市法治政府建设走在全省全国前列。

（四）突出“法治六进”攻坚重点，全面提升公正司法水平。《全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”通过开展“法治六进”工作，捍卫司法公正的“清澈水源”。推动司法人员强化司法公正的“水源”意识，深刻认识到“不公正的审判毁坏法律好比污染了水源”。推动在服务大局中维护司法公正，围绕乡村振兴、新旧动能转换、优化营商环境等重大战略部署，加强对新技术新业态、国土资源和生态环境、民营企业、知识产权等方面的司法保护。推动在践行以人民为中心的发展理念中维护司法公正，依法高效审理教育、医疗、住房、交通、劳动争议、社会保险、环境保护等涉及群众切身利益的纠纷案件。推动在化解社会矛盾纠纷中维护社会公平正义，坚持和发展“枫桥经验”，落实《山东省多元化解纠纷促进条例》，推广应用“人民调解+司法确认”模式，深入推进矛盾纠纷多元化解。推动在诚信建设中维护社会公平正义，加大失信联合信用惩戒力度，使失信被执行人“一处失信，处处受限”。

（五）发挥“法治六进”基础优势，大力加强法治社会建设。全民普法和守法是全面依法治国的长期基础性工作，也是加强法治社会建设的基础性工作。“法治六进”工作立足基层单位，立足基础工作，推进全面普法和守法，在法治社会建设中具有独特的基础优势。应用好“法治六进”基础优势，夯实全面依法治市的社会基础。将“法治六进”基础优势与顶层制度设计相结合，推动落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，落实重点部门年度普法责任清单制。将“法治六进”基础优势与全民普法重点任务相结合，深入开展以宪法为核心的法治宣传教育，加大党内法规宣传力度。将“法治六进”基础优势与法治文化建设相结合，因地制宜建设一批具有济南特色的法治文化阵地，拓展融媒体普法方式，鼓励、支持办好电视台电台融媒体法治节目，以深入实施《济南市文明行为促进条例》为抓手，推动将社会主义核心价值观融入法治建设，巩固提升文明城市创建成果。将“法治六进”基础优势与法治实践相结合，推进乡村振兴样板村、民主法治示范村规范化建设，打造新时代依法治村“济南样板”，深化公共法律服务体系建设，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络，深入开展扫黑除恶专项斗争，在打防并举、标本兼治上下功夫。

（六）优化“法治六进”保障功能，推动让法治成为最好的营商环境。当前，随着“放管服”改革持续深化，营商环境不断优化，但执法随意、不严、不当、不文明和“弹簧门”、“玻璃门”、“旋转门”等现象问题仍然存在，必须加强法治建设，从根本上、长效机制上铲除营商环境顽疾。“法治六进”营造运用法治思维、法治方式的浓厚氛围，统筹整合法治职能、资源和力量，为企业、群众撑起一把坚实的法治“保护伞”。应坚持“两手抓”，一手抓法治思维和法治方式的运用，依法深化“放管服”改革，健全“一次办成”的办理流程，加强事中事后监管，让依法办事、依法审批成为常态；一手抓法治督察和依法查处，依法严肃查处各类破坏市场秩序和营商环境违法违规行为，依法严厉打击侵犯知识产权、制售伪劣商品、恶意欠薪、强买强卖等行为，依法平等保护各类市场主体的产权和合法权益，维护法治化市场秩序，做到“有熟人没熟人一个样、外地人本地人一个样、大企业小企业一个样、国有民营一个样、内资外资一个样”，推动将法治作为济南核心竞争力和最好营商环境。

（七）找准“法治六进”切入点，全面落实行政执法“三项制度”。“三项制度”是新时代推进法治政府建设的制度设计和制度保障，是“法治六进”工作推进法治政府建设的切入点。推进“法治进机关”，建设依法行政示范机关，一项有效措施和关键任务就是全面推行“三项制度”。在推进“法治进机关”、建设依法行政示范机关中，督促落实行政执法公示制度，将执法信息全面、准确、及时向社会公示，强化事前、事中、事后公开，增加行政执法的透明度，推进“阳光执法”；督促落实重大执法决定法制审核制度，推动行政执法机关通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理；督促落实重大执法决定法制审核制度，通过指导、督导、督察等方式，推动行政执法机关未经法制审核或审核未通过的，一律不得作出重大执法决定。

（八）坚持“法治六进”注重实效导向，强化法治督察考核。一分部署，九分落实。“法治六进”推动打造法治济南“金招牌”，重在落实，重在实效，这就需要发挥好考核和督察的“指挥棒”作用。在考核方面，省委、省政府在年度经济社会发展综合考核中“法治山东”建设占200分，市委、市政府在经济社会综合考核中对区县进行法治建设方面考核。在法治督察层面，2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，部署法治政府建设与责任落实督察工作，推动形成从党政主要负责人到其他领导干部直至全体党政机关工作人员的闭环责任体系。围绕法治政府建设目标，结合开展法治政府示范创建活动，对重点部门（单位）法治政府建设情况进行督察。围绕保护民营企业发展、食品药品监管等重点领域，组织开展专项法治督察。将督察考核结果与落实法治建设第一责任人职责相挂钩，作为法治政府示范创建活动评选命名的重要依据。科学考核评估法治济南建设成效，重点加强法治政府示范创建督察考核，将考核结果纳入市委市政府年度经济社会发展综合考核。