全球监狱危机及其风险防范化解策略研究

葛向伟（司法部预防犯罪研究所副研究员）

全球大量监狱系统都处于危机状态，对罪犯及其家庭乃至整个社会造成了严重的影响。许多监狱的现状不仅与国际标准相差甚远，而且还存在损害监禁刑罚终极目的（即保护社会免受犯罪伤害）的风险。研究全球监狱危机现状、原因及其应对措施，对我国提高监狱管理水平以及促进罪犯成功重新融入社会具有重要意义。

一、全球犯罪和监禁的总体趋势①资料来源 ：Penal Reform International，GLOBAL PRISON TRENDS 2018 Penal Reform International，www.penalreform.org.

（一）总体犯罪趋势

全球犯罪的一般趋势表明，杀人和其它暴力犯罪及财产相关犯罪的犯罪率近年来持续下降，另一方面，毒品持有犯罪在2003年至2013年间出现了增加，而毒品走私犯罪基本保持稳定。②International Centre for the Prevention of Crime，Trends in Crime and its Prevention，2016，Chapter 1.网络犯罪如互联网盗窃、欺诈和剥削犯罪正日益成为人们的一大普遍关切。③See Europol，2017 Internet Organized Crime Threat Assessment(IOCTA)，2017，www.europol.eu/iocta/2017/index.html.

杀人犯罪通常被视为衡量暴力犯罪总体状况的替代指标。联合国毒品和犯罪问题办公室调查发现，2009年至2015年间，故意杀人犯罪总体呈下降趋势，但不同地区之间存在着显著差异。南美洲在2014年之前、北非地区在2009年至2011年间、非洲南部地区在2011年至2015年间都出现了杀人犯罪大幅增加的现象，尽管非洲南部地区的杀人犯罪在过去25年间总体呈显著下降趋势。杀人犯罪率较高的几个国家都有一个共同特点，即收入分配不公。

在全球范围内，男性作为杀人犯罪受害者和肇事者的比例都过高。但是，女性则是亲密伴侣和家庭成员杀人犯罪的主要受害者，且在这一模式上，地区之间的差异有限。

（二）监禁使用趋势

尽管全球犯罪呈下降趋势，但全球监狱人口在2000年至2015年间却无情地增加了近20%——这一比率比同期世界人口增长率略高。2000年至2017年间，全球被监禁妇女和女童的人数增加了53%。据泰国刑事政策研究所估计，2016年，全球约有1035万罪犯生活在监狱中，他们或处于审前羁押状态，或已经定罪、量刑且正在服刑。实际上，真正的数据可能会超过1100万，因为上述数据并不完整，比方说，没有包括厄立特里亚、索马里和朝鲜之类国家的数据，也没有包括警方拘留人员的数据。

在地区层面，监禁措施的使用出现了不同趋势。2000年至2015年间，大洋洲的监狱囚犯总人数增长了近60%，而美洲则增长了40%以上——其中，美国为14%，中美洲国家为80%以上，南美洲国家为145%。相比之下，欧洲同期的监禁使用减少了21%，其中，俄罗斯监狱人口的减少令人震惊（2000年至2015年间减少了37%），有研究显示是欧洲人权法院的判决对其产生了影响，自1998年起，该法院已作出600多项判决，认定俄罗斯羁押设施存在针对罪犯的不人道和有损人格的作法。2006年至2016年间，荷兰的监狱人数减少了46%。这一变化的原因不得而知，但贡献因素至少包括对犯罪预防的重新重视、记录在案暴力犯罪的减少、缓刑适用范围的扩大和电子监控运用的增加等。实际上，荷兰监狱已经过剩，使其得以将一些监狱出租给比利时和挪威使用。④Roy Walmsley，Institute for Criminal Policy Research，World Prison Population，11th edition，2016.

考察囚犯性别发现，尽管女犯数量正在增加，但妇女和女童仍是监狱中的少数群体，占全球监狱人数的6.9%。在非洲，这一比例为3.4%，远低于其它地方，在美洲，妇女和女童占监狱总人数的8.4%，而在亚洲，这一比例为6.7%，在欧洲为6.1%，在大洋洲为7.4%。⑤Roy Walmsley，Institute for Criminal Policy Research，World Female Imprisonment List，4th edition，2017.

（三）犯罪与监禁

目前，监禁率与犯罪活动水平之间的任何关联都会受到人们的关注。基于较高的监禁率和较长的刑期可威慑罪犯并使其无法在监狱外实施犯罪这一认识，一些国家仍在实施“严厉打击犯罪（tough on crime）”的作法。但是，有明显证据显示，更加严厉的监禁刑实际上并不能遏止罪犯再次犯罪。2017年，公开慈善项目（Open Philanthropy Project）发布的一份报告对35个旨在研究这一联系的国际研究项目进行了评估，并得出了以下结论，即“问题的关键是，严厉判决几乎无法遏止犯罪，而暂时将人关起来确实可阻止他们在监狱外面实施犯罪，却往往会强化他们获释后的犯罪倾向。因此，‘严厉打击犯罪’的倡议可在短期内减少犯罪，但在长期内会因获释后犯罪的增加而抵消之前的减少犯罪的效果。⑥David Roodman，The impacts of incarceration on crime，Open Philanthropy Project，September 2017.”事实上，全球监禁率不断上升背后的推动因素多种多样，且可能与刑事司法政策和实践如强制性判决、严格的保释条件及诸如不平等水平、药物滥用、失业、社会社区凝聚力之类的社会、文化和经济因素有关。

二、全球监狱危机的主要表现

（一）过度拥挤

在全球范围内，过度监禁导致了监狱拥挤程度的加剧。数据显示，罪犯数量超过了官方监狱容量的国家至少有120个。而且，这个数据还可能被低估，因为一些国家的监狱系统是以最小人均空间计算监狱容量的。

监狱过度拥挤是很多国家面临的一个重大问题并给社会带来巨大复杂的挑战。2017年泰国刑事政策研究所的数据表明，全球有1035万人被拘禁在刑罚机构中，而实际数字可能比这还要高，因为若干国家并未提供相应数据。这意味着，近15年以来全球监禁人数几乎增长了20%。尽管女性囚犯在全球所有地区仍然属于少数群体（不到10%），但女子监禁人数的增速在所有洲都高于男子监禁人数的增速，近十五年以来全球监狱中的女性人数增长了50%。⑦参见www.tijthailand.org.根据2016年英国刑事政策研究中心（Institute for Criminal Policy Research）关于监狱关押率的统计，以监狱额定关押容量为标准，尽管欧洲很多国家的监狱押犯能够保持在额定关押容量以内，但是，也有一些国家超额关押，比如，法国监狱的囚犯关押率为116.6%。亚洲、非洲的状况更为严重。此外，美洲也存在超额关押的问题。美国的联邦高度戒备监狱大概51%的超额关押，中度戒备监狱35%的超额关押，低度戒备监狱的超额关押程度尽管相对稍好一些，为25%。⑧https://www.washingtonpost.com/news/federal-eye/wp/2015/09/01/too-many-inmates-too-few-correctional-officers-a-lethalrecipe-in-federal-prisons/?utm_term=.a7e772210898。很多罪犯没能够成功的重新融入社会，有的违反缓刑、假释监督条件，还有很多罪犯再犯新罪，这些因素都会导致监狱人口不断增加。

（二）成本高昂

所有的犯罪都有社会成本，这些成本加起来很高。除了执法、调查、起诉成本之外，还有监禁成本，以及对被害人和社区的成本。罪犯重新融入社会的失败带来的社会和经济成本是全球决策者面临的一个重大问题：如果释放罪犯不能成功重新融入社会，会对社区带来直接和间接成本。如果罪犯释放后重新犯罪，新的犯罪会使社区安全受到损害。这些新的犯罪增加了警察、判决成本和新的制裁管理成本。对社会还有更不容易量化的或者间接的成本（比如犯罪被害人成本）、跟经济和社区能力损失相关的成本，或者是由于释放罪犯依赖社会服务而不能贡献社会所产生的成本。⑨M.Borzycki and T.Makkai，Prisoner Reintegration Post-release (Canberra，Australian Institute of Criminology，2007)，p.25.再加上罪犯有多次入狱的情况，我们可想而知由此带来的巨大成本以及对社会带来的沉重的财政负担。

（三）监狱条件不足

1.监狱职员工作条件糟糕。监狱职员遇袭事件继续发生。比如，在苏格兰，相关数据显示，2016～2017年度每两天就有一名监狱职员遇袭。近年来，印度、加拿大和美国等许多国家的监狱体系都报告了针对监狱职员的严重袭击事件。在许多情况下，针对监狱职员的袭击事件都与预算削减或职员不足有关。在南非，16万多名监狱罪犯仅由26000名监狱官员看守，因此，该国发生的几次导致矫正官员和罪犯双方都重伤的重大暴力事件都可归结于监狱职员短缺和监狱过度拥挤等原因。

女狱警是监狱行业中的少数群体，因而在工作中面临着独特挑战。在美国，受雇于规模最大的联邦男子监狱的500多名女职员提起了一项集体诉讼。他们声称受到了来自同事和罪犯的性骚扰和性歧视，且工作环境不友好。最终，联邦政府同意以2000万美元和解，同时承诺进行改革，以改善监狱雇员的安全。在北爱尔兰，一名女狱警因为监狱当局未考虑其刚修完产假、需要母乳喂养这一事实而受到了歧视、欺凌和骚扰，并因此得到了监狱局的赔偿。⑩Women working in male prisons face harassment from inmates and co-workers，The Washington Post，27 January 2018，www.washingtonpost.com/local/social?issues/women-working-in-male-prisons?face-harassment-from-inmates-and-co?workers/2018/01/27/21552cee-01f1-11e8-9d31-d72cf78dbeee_story.html.值得肯定的是，卢旺达已成功将其女狱警的比例从2011年的8%提高到了2017年的24%。尽管如此，人们仍呼吁当局将女狱警的数量进一步增加到该国劳动法规定的30%的配额。

2.监狱卫生条件堪忧。与社会普通人群相比，监狱罪犯患艾滋病、结核病及其它传染性疾病的比率要高得多。据联合国艾滋病规划署估计，监狱罪犯感染艾滋病的比率平均要比监狱外的成年人高5倍，尽管世界卫生组织估计的罪犯艾滋病比率更高（15%）。监狱罪犯的健康需求通常很复杂，他们过早死亡和患心理疾病及因监狱环境不卫生导致的其它疾病的比率都很高。⑪People in prisons and other closed settings，World Health Organization，www.who.int/hiv/topics/prisons/en/.

2017年，若干国家的监狱爆发了严重疾病，导致了许多罪犯的死亡。合格医务人员的匮乏仍是监狱卫生服务提供的一大障碍。比如，在乌干达，全国448个监区中只有56个设有卫生所。同样，在孟加拉，全国63个拘留机构没有任何医生。在苏格兰，政府报告得出结论说，罪犯并没有得到他们需要的医疗服务，因为监狱没有足够的职员押送他们前往卫生中心。因此，50%的诊所时间都因为失约而白白浪费了。

国际社会越来越关注的一个领域，是监狱中的艾滋病预防。2017年，联合国艾滋病规划署发布了一份路线图，加速了24个重点国家的艾滋病预防，并将监狱卫生服务方面的限制明确为可持续发展目标3进展不足的原因之一。目前，各国政府和基金会已经就这一目标的实现投入了大量资金，但美国总统特朗普却在2018年建议削减8亿美元的艾滋病项目预算。

尽管联合国艾滋病规划署已将监狱罪犯认定为艾滋病疫情应对领域被遗忘的一个主要群体，但在一些国家的监狱中，艾滋病的治疗和预防措施仍不存在，而在其它许多国家的监狱中，这些措施仍全面不足。比如，在乌干达的448所监狱中，只有33所获得了抗逆转录病毒治疗能力的认证，而在津巴布韦，审前羁押罪犯声称，监狱中抗逆转录病毒治疗服务的匮乏可能危及生命。⑫Uganda: Uganda Prison Service，Sero-behavioural Survey，2013; Zimbabwe: Zimbabwe prisoners deprived of ARVs，Bulawayo24 News，24 September 2017，bulawayo24.com/index-id-news-sc-national?byo-118414.html.在对吸毒持禁止立场的国家，减害措施即旨在预防艾滋病传播的循证干预的实施仍然面临着政治化的挑战。2016年，全球只有8个国家至少在一所监狱实施了针具交换项目（Needle and Syringe Programme），而在国际减害协会（Harm Reduction International）评估的9个地区中，有7个地区的监狱罪犯完全没有享受到这种服务。⑬5 Harm Reduction International，The Global State of Harm Reduction，2016，p19.

（四）监狱职能受到挑战

刑事司法系统的一个重要职能就是改造罪犯，使其成功重新融入社会，成为守法自立的公民。然而，监狱工作人员的精力是有限的，监狱过度拥挤这个事实本身影响了监狱提供有效的改造项目的能力，并且往往限制了囚犯参加现有改造项目的机会。

三、全球监狱危机的根源

关于监狱危机的根源，一般来说是刑事司法体系失灵、预防犯罪措施不足、对犯罪采取惩罚性应对措施、罪犯改造措施不足的结果。

（一）犯罪预防措施的不足

大量罪犯进入监狱通常是因为相对较轻的犯罪，他们的犯罪行为一般与药物滥用和依赖、精神错乱、缺乏工作技能等问题有关，他们犯罪之后常常连续多次服短期刑。还有很多罪犯，甚至经过严厉的监禁刑之后，还是没有停止犯罪，没有成功的重返社会成为守法公民。根据2014年挪威国家统计局对欧洲开展重新犯罪的国家的文献进行的研究表明两年内的再犯数据典型范围如下：重新被捕率大致在40%～70%之间，重新定罪率大致在40～60%之间，重新监禁率大致在30%～50%之间。⑭http://www.ssb.no.比如英国司法部的统计表明某些监狱的再犯率也达到了70%。2012年的一项调查显示，苏格兰和新西兰的两年内的重新定罪率分别是42%和62%。⑮www.guardian.co.uk/uk/2010/nov/04/jail-less-effective-community-service.此外，2012年巴西国家司法理事会对巴西50万名囚犯作了一项再犯率的调查也表明再犯率达到70%以上。⑯www.cnj.jus.br/noticias/cnj18527-ipea-pesquisara-reincidencia-criminal-no-brail.

（二）审前羁押措施的过度使用

审前羁押是过度监禁和监狱过度拥挤等问题的主要原因之一，且仍是监狱体系面临的一项巨大挑战。目前，全球监狱中约30%的囚犯仍未被定罪。尽管全球范围内的审前羁押率在过去10年内已略有下降，但在一些国家，超过60%的监狱人口仍处于审前羁押状态。⑰UN Commission on Crime Prevention and Criminal Justice，Twenty-seventh session，14-18 May 2018，Note by the Secretariat on world crime trends and emerging issues and responses in the field of crime prevention and criminal justice，2018，E/CN.15/2018/10.

审前羁押罪犯的数量和比例是可持续发展目标之正义目标的监测指标之一。考察审前羁押率的原因发现，法律代理途径的缺失是其主要助长因素之一。比如，尼日利亚调查发现56%的审前羁押罪犯没有律师代理活动，而这主要是因为他们没钱聘请律师。出庭障碍也是审前羁押率较高的另一贡献因素。比如，印度全国154个监狱中有82334例因警方押送人员不足而导致审前羁押罪犯无法出庭的情形。⑱Poor legal representation and prison decongestion，The Guardian，13 February 2018，guardian.ng/features/poor-legal?representationand-prison-decongestion/.此外，法院将保释金额设置过高，导致罪犯无法承受也会导致较高的审前羁押率。这种现象对进入刑事司法体系的穷人的影响特别大。在美国，这个问题的证据非常充分。以夏威夷州为例，2017年上半年，该州几乎有一半的监狱人口因保释金额设置过高而处于审前羁押状态。在该州首府檀香山市，即便是级别最低的重罪，其平均保释金额也超过了2万美元。

（三）监禁措施的过度使用

现有数据表明，监禁刑期总体上正在变长，特别是对严重犯罪而言。比如，2004年至2016年间，尽管芬兰法院作出的监禁判决总数下降了42%，但终身监禁的平均刑期却从20世纪90年代的10年多一点增加到了2016年的14.5年。苏格兰也见证了同样的发展趋势，终身监禁犯的平均刑期从2000年的10年增加到了2012年的18年多。在英格兰和威尔士，由于一项移交计划（referral scheme）的实施，任何人都可就某一判决是否过于仁慈、因而是否应移交给上诉法院（Court of Appeal）重新审议而请求司法部长（Attorney General）作出考量和决策，141名罪犯的刑期因此在2016年被延长了。⑲Ben Crewe，Susie Hulley and Serena Wright，The Gendered Pains of Life Imprisonment，British Journal of Criminology，Volume 57，Issue 6，1 November 2017，pp1359-1378，1376.

（四）社会再融入措施的不足

毫无疑问，大量罪犯的再次入狱至少说明监禁对他们停止犯罪来说效果不明显。罪犯在监禁期间如果仅仅是受到严格管理，监狱利用这段时间稳定罪犯并对其进行改造，如果没有支持罪犯重新融入社会（或重新安置）项目，这些成果的作用是往往非常短暂的，甚至几乎起不到什么作用。

由此进一步证明，监禁本身并不能解决罪犯的融入社会问题。一方面，由于大量罪犯往往服短期刑，他们在拘禁期间参加治疗或者其他项目的机会非常有限，因此他们有较高的再犯风险。另一方面，即使在监禁期间为罪犯提供了实质的监狱项目并且帮助他们获得了一些进步，这些进步通常在释放之后由于缺乏对罪犯及时跟进监督和帮助而丧失效力。况且事实上，这些罪犯中很少有人在监狱中参加有意义的项目，释放后接受到支持和监督的人甚至更少。

四、全球监狱危机防范化解策略及对我国监狱改革的思考

（一）监狱危机的短期解决思路

关于监狱过度拥挤的立竿见影的一些解决措施仍在实施当中。比如，特赦和赦免，最近，马其顿和科威特就实施了特赦，而在冈比亚，250多名罪犯也得到了赦免。在肯尼亚，总统以监禁成本高昂为由下令释放了那些轻微犯罪的罪犯，而在尼日利亚，在新成立的国家监狱改革委员会领导下，2017年也开始实施了一项去拥挤化举措。尽管特赦和赦免能够在短期内缓解监狱拥挤状况，但它们并非监狱过度拥挤问题的可持续解决方案，而且可能会侵蚀公众对刑事司法体系的信心。在捷克共和国，因2013年特赦而被释放的6500名罪犯中约有2000人之后又回到了监狱。在布隆迪，2017年年初实施的赦免行动释放了大约三分之一的监狱罪犯，但这项行动被人们指责为不过是为了给政治犯腾位子。

此外，一些国家寻求通过新建监狱的方式缓解监狱的过度拥挤问题。土耳其司法部发现监狱存在严重的过度拥挤问题后，宣布在未来5年内新建228个监狱的计划，这些新建监狱将为土耳其增加13.7万个监狱床位。在斯洛伐克，有一个新监狱按照计划将关押832名罪犯。尼日利亚则宣布将在全国范围内新建6个“超级现代化的”监狱。但是，欧洲议会的一份报告对欧盟成员国监狱过度拥挤的现象进行了谴责，并指出“提高监狱容量并非过度拥挤问题的唯一解决方案，因为监狱人口的增长速度往往与监狱容量的增长速度相同”。

（二）监狱危机的可持续解决方案及对我国监狱改革的思考

随着2015年联合国大会2030年可持续发展议程的通过，联合国成员国再次承诺，为了子孙后代，他们将致力于使这个世界变得更加美好。2015～2030年可持续发展目标倡导和平、正义和法治，明确强调了发展与司法部门之间的密切联系，而审判前后非拘禁措施的使用、有效的罪犯改造和社会再融入方案是刑事司法体系的一项首要目标。本文根据当前全球监狱形势，结合《联合国2015-2030年可持续发展目标》与有效刑事司法体系之间的关系，对我国监狱改革提出以下具体建议，既是对全球监狱危机解决方案的思考，也是为了助力2030年可持续发展议程所定目标的成功实现。

第一，立足联合国可持续发展目标，强化社会发展政策与刑事政策之间的对接，制定可持续发展的犯罪预防策略。具体来说，我们应当根据犯罪预防的总体目标（即促进罪犯重新融入社会、减少再犯和保护社区安全），扩大实施监禁替代措施，包括鼓励修复性司法方法在刑事司法各阶段的适用。并且，非拘禁制裁措施应当替代监禁的使用，而不是扩大刑事司法管制的法网并且进而可能导致犯罪圈的扩大。为促进罪犯成功地重新融入社会，我们应当制定一系列政策并修改相关立法，更加关注和重视监狱和社区环境下罪犯的改造活动，且最终要解决犯罪的根源（包括贫困和不平等），以此作为可持续发展的预防犯罪策略并支持可持续发展目标的实现。

第二，遵守罪刑相适应原则，确保审前羁押措施仅应作为最后手段使用，并且尊重被羁押者应享有的人权。具体来说，在审判前阶段和审判阶段，羁押决定应当以无罪推定、必要原则为依据，防止审讯中的刑讯逼供，金钱保释应确保其不对穷人构成歧视。量刑阶段，我们应当以罪刑相适应原则为依据，并参照联合国《东京规则》和《曼谷规则》，以确保司法公正和犯罪嫌疑人、被告人权利的维护。考虑到终身监禁的消极影响，建议减少终身监禁这一刑罚的使用，并确保终身监禁服刑罪犯的监禁条件应符合《曼德拉规则》设定的最低标准。此外，顺应世界潮流，我们应当评估现行毒品政策，以采用循证式毒品政策，包括对轻微毒品犯罪实施去刑事化处理、采用非拘禁替代措施等做法。作为监禁替代措施的戒毒治疗必须遵循自愿原则并尊重人权。毒品政策的成效衡量指标应包括其对人权、健康和发展的影响。

第三，根据不同种类监禁群体（女犯、未成年犯、老年犯、残疾犯等）的特殊需求评估结果实施相应的罪犯待遇。对于女犯，刑事司法体系应当考虑到女犯的性别敏感性，在刑事司法改革方面包括正在进行的《监狱法》修改都应当以《曼谷规则》为指导，以确保刑事司法体系满足女性的需求。同时，在量刑时应特别考虑到女性的所有受害情节、其应当承担的照顾子女的责任以及其犯罪背景，并优先考虑非拘禁制裁措施。对于未成年人，顺应国际趋势，我们应当构建和采用儿童友好型(childfriendly)司法体系，羁押措施应作为最后手段，并且禁止适用死刑和终身监禁，保护未成年犯免遭暴力和虐待。对于老年犯，我们应当对老年罪犯的需求进行评估（包括改造、社会再融入和医疗保健方面的需求），以指导其改造活动，此外还可以考虑对老年犯引入提前释放机制。对于残疾犯，我们应当根据国际标准收集监狱中残疾人相关数据，制定保护残疾犯不受歧视和虐待的政策，并对他们的需求进行评估，以便为政策和改造实践提供指导，此外还应当对监狱职员进行有针对性的培训及采取建筑学方面的措施等。对于被羁押的性少数群体，我们应确保其不受暴力和污名化伤害，并为其提供充分医疗保健服务。

第四，加强监狱管理，确保监狱安全和秩序，注重科学矫正和人权保障，促进罪犯成功地重新融入社会。我们应当参照联合国毒罪办提出的动态安保和保障措施，确保监狱和罪犯的安全，严禁对罪犯实施酷刑。为确保对监狱实施有效管理，我们应保证监狱工作人员与罪犯数量的适当比例，同时，应保护监狱工作人员不受歧视和暴力伤害，他们的工作报酬和工作条件应反映监狱工作的挑战。关于狱内医疗保健，包括毒瘾的预防和治疗水平以及艾滋病的预防、治疗和护理水平应与社会一般水平一致。根据《曼德拉规则》和《曼谷规则》等国际标准，单独监禁应仅作为最终手段在特殊情形下使用，且一旦使用，应尽可能缩短其持续时间并对其进行定期、独立评估。对于罪犯与家人、朋友等外界的接触，我们应当确保其在有尊严和安全环境下进行。为解决犯罪的根源性问题及罪犯改造和重新融入社会的主要障碍，我们应当研发和实施个性化的改造和再融入项目，任何技能和职业培训均应考虑就业市场需求，以增加罪犯获释后的就业机会。最后，我们应当重视研究、预防和打击监狱腐败现象，从承认这一问题出发，采取对腐败零容忍的政策并开展充分的腐败风险评估。值得注意的是，我们尽管倡导发挥新技术在改善罪犯接受教育、培养技能和进行交流以及提高刑事司法系统效率中的作用，但是，这类技术的使用不应削弱或替代与罪犯的面对面互动。