检察机关刑事附带民事公益诉讼制度研究*

● 甘肃省人民检察院课题组 /文

2017年十二届全国人大常委会第二十八次会议通过修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式确立检察机关提起公益诉讼制度，但刑事附带民事公益诉讼作为一种新的公益诉讼案件类型，在制度设计和实践中仍存在诸多问题，对这些问题进行总结和研究，对未来检察机关开展好公益诉讼工作显得颇为必要。

一、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼现状

（一）公益诉讼试点期间案件办理情况

据统计，试点期间内全国检察机关共提起公益诉讼案件653件，但仅有一例刑事附带民事公益诉讼案件，占全国提起公益诉讼案件总数的0.15%。［1］值得注意的是，当时全国各级检察机关提起公益诉讼案件的审批权在最高检［2］，对提起公益诉讼条件的把握颇为严苛，但依然对成案较为容易的刑附民公益诉讼案件持谨慎态度，反映出最高层在试点期间内对行政公益诉讼、民事公益诉讼在整个公益诉讼制度框架内的某种定位和安排，这也同试点期间行政公益诉讼案件占提起公益诉讼案件总数88.82%的办案实际相符。

试点期间刑附民公益诉讼案件较少的原因有：一是试点期间检察机关提起公益诉讼格局使然。刑附民公益诉讼需要检察机关内部打击刑事犯罪同维护公共利益职能的定位与安排，属于检察机关内部职能调整的范畴，在需要彰显公益诉讼制度成效的试点期间，检察机关内部对此持谦抑谨慎态度是题中之义。二是试点期间刑附民公益诉讼相关法律政策缺失。刑附民公益诉讼制度一系列具体问题在试点期间不甚明确。刑附民公益诉讼案件的本质是刑事附带民事诉讼还是公益性的民事诉讼？刑附民公益诉讼案件究竟是否适用诉前程序？等等。三是对检察机关法律监督职能缺乏深入认识。试点期间，检察机关法律监督职能在办理刑附民公益诉讼案件时，缺乏明确的对象和可操作的实现路径，这也是导致试点期间办案量较少的原因。

（二）公益诉讼工作全面推开后案件办理情况

2017年6月，《行政诉讼法》第25条、《民事诉讼法》第55条增加规定人民检察院提起公益诉讼的范围和诉前程序，意味着公益诉讼工作在全国范围内铺开。2018年3月2日，“两高”出台《关于最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高公益诉讼解释》），该解释第20条规定了刑附民公益诉讼这一新的公益诉讼案件类型，由此，检察机关开始探索实施刑事附带民事公益诉讼。截止2018年10月，除去13个公益诉讼工作试点省份，辽宁、西藏提起的首例公益诉讼案件为刑附民公益诉讼案件，占19个非试点省份的15.5%，同时据截止2018年10月1日的统计，全国各省、市、自治区都已办理首例刑事附带民事公益诉讼案件。再以甘肃省为例，2017年6月民事诉讼法修改后全省共提起刑附民公益诉讼案件3件，占当年全省提起公益诉讼案件总数的10%，2018年1月至10月，特别是《两高公益诉讼解释》出台后，全省共提起刑附民公益诉讼案件36件，占同期全省提起公益诉讼案件总数的56%，刑附民公益诉讼案件占全省公益诉讼案件总数的比例由2017年的10%上升至2018年的56%。两大诉讼法修改后，刑附民公益诉讼案件数量和比例的快速上升，反映出检察机关公益诉讼工作发生深刻变化：

一是公益诉讼办案格局发生变化。检察机关提起公益诉讼制度立法后，检察机关法律监督职能在行政公益诉讼中的体现逐渐由提起诉讼向诉前程序转变，行政公益诉讼“一家独大”的办案格局开始发生变化。相反，在检察机关内部，将《刑事诉讼法》第99条第2 款［3］中规定的“国家财产”扩大解释为“国家、社会公共利益”，并据此将民事公益诉讼纳入刑事附带民事诉讼的呼声不断涌现，由此催生出《两高公益诉讼解释》明确将刑事附带民事公益诉讼纳入公益诉讼案件类型。检察机关在民事公益诉讼中辅助与补充性地位因其刑事检察角色浓重，借助刑事附带民事公益诉讼而得到了某种程度的“矫正”。

二是节约司法成本、提高办案效率。刑附民公益诉讼案件较之民事公益诉讼案件，检察机关取证难度较低，因而多数检察机关将刑事诉讼与环境民事公益诉讼合二为一，只提起刑事附带民事公益诉讼，节省诉讼时间与诉讼资源，有利于提高诉讼效率。

三是借用刑事侦查手段收集和固定证据确定侵权责任与因果关系，成为检察机关办理刑事附带民事公益诉讼的变通做法和必然选择。

四是根据《刑事诉讼法》第102条规定，附带的民事诉讼应同刑事案件一并审理，即由审理刑事案件的法院审理。而承担大量一审公诉刑事案件的基层检察机关必然会发挥基层刑事检察办案优势，将办理刑事附带民事公益诉讼案件作为开展公益诉讼工作的重要抓手。

二、当前检察机关提起刑事附带民事公益诉讼存在的主要问题

（一）刑事附带民事诉讼与刑事附带民事公益诉讼在法律适用上存在冲突

刑事附带民事诉讼的案件范围是国家、集体财产，而刑事附带民事公益诉讼的案件范围是社会公共利益，这两者在法律适用上的冲突，导致在司法实践中针对国家和集体财产受损案件的办理就因无明确的法律依据而遇到障碍，即依据目前的法律规定，单纯破坏国家资源但未损害社会公共利益的案件被排除在刑事附带民事公益诉讼的案件范围之外。

（二）刑事证据认定标准和民事证据认定标准不一致带来的刑事部分和民事部分相互衔接问题

在刑事附带民事公益诉讼案件办理中，民事案件和刑事案件因证据的认定标准不同，收集证据的方向存在差异、侧重点也不同，许多刑事案件收集的证据不能完全满足附带民事公益诉讼案件的证据要求，往往需要公益诉讼办案部门再次自行收集有关侵权事实、量化的损害结果及生态修复等相关证据，而损害社会公共利益的证据又往往存在专业性强、鉴定难、取证难的特点，给附带民事公益诉讼案件进行立案审查的初步证据、提起诉讼的事实证据固定等工作带来重重困难。

（三）刑事附带民事公益诉讼调查取证难

1.在办案实践中，因《两高公益诉讼解释》对检察机关调查核实权的规定比较简单，缺乏刚性的保障手段和有效的操作规范，调查取证能力与一般原告并无多少差异。

2.一些行政机关对公益诉讼工作还不是很理解，担心因为公益诉讼被追责、会产生负面影响，对民事公益诉讼口头上支持，实际上排斥；在调查取证过程中，被调查人或被调查单位的不配合，也给调查取证带来困难。

（四）检察机关内设机构协作渠道不畅通

从目前工作现状来看，我省办理的刑事附带民事公益诉讼案件绝大多数是由侦查监督和公诉部门在办理生态环境和资源保护、食品药品安全领域刑事犯罪案件中，发现可能存在损害社会公共利益的线索而移送本院民事行政检察部门或公益诉讼办案组织审查。但在具体实践中，有些地方的检察机关侦查监督和公诉部门对检察机关提起公益诉讼的具体规定认识仍不到位，导致面对刑事案件中可能存在损害社会公共利益的民事公益诉讼案件线索没有及时发现亦没有及时移送，导致民事行政部门或公益诉讼办案组织无案可办。

（五）检察机关与其他机关部门之间存在协作制约

如前所述，刑事附带民事公益诉讼案件线索主要来自于检察机关内设机构间的相互移送，导致线索来源和受案范围过窄。我省办理的刑事附带民事公益诉讼案件均是在检察机关办理刑事案件时发现的案件线索，没有一件案件是通过其他行政机关如环保、国土、农业、林业、卫生监督、食品药品监督部门等行政执法机关向检察机关移送案件线索而来，这与已经建立的“两法”（即行政执法与刑事司法）衔接平台信息不够全面、更新慢、精准度不够有关。

（六）检察机关和审判机关的沟通协调仍存在困难

理论界和司法实践中对刑事附带民事公益诉讼案件是否需要进行诉前公告仍存在不同认识。《两高公益诉讼解释》规定了民事公益诉讼的诉前公告程序，但对刑事附带民事公益诉讼案件是否需要进行诉前公告没有做明确的规定。目前，理论界和司法实践中，存在两种不同的观点。理论界的不同认识，导致司法实践中法院与检察院对此仍存在认识不一致的问题。如我省办理的某地非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案，因检察机关提起诉讼前未进行公告，受诉法院要求提起诉讼的检察院必须进行诉前公告，否则对该案不予受理。

（七）附带民事公益诉讼部分的诉讼请求难以执行

在破坏环境资源类附带民事公益诉讼案件中，民事责任方式往往以承担民事赔偿责任和承担生态修复责任两种为主。首先，在民事赔偿方面，生态环境损害赔偿和修复费用往往数额较大，如我省办理的失火焚毁林地案件，被告人大多数是农民，因在坟地烧纸失火造成大片农田防护林被焚毁，经鉴定评估得出的生态环境修复费用达到十几万、几十万，对于本不富裕的普通农民来说，对此费用往往难以承担，极易产生“因案返贫”的现象。其次，在生态修复方面，因缺乏有效的强制执行和监管验收措施，使得裁判文书难以真正落实。在我省办理的大部分滥伐林木刑事附带民事公益诉讼案件中，法院往往判决被告在一定时间内补种指定林木，但是对补种林木的实际情况却没有后续监督，在履行期限到期后，没有专门的验收机制，难以保证被告按时按质按量完成生态修复。

目前，公益诉讼中的公益赔偿金究竟归属于哪个部门，怎么管理、怎么使用等仍是问题，做法不统一，导致执行到位的赔偿款无人接收、无人保管、无处落实。

三、《两高公益诉讼司法解释》框架下的问题解决路径

（一）完善刑事附带民事诉讼和刑事附带民事公益诉讼之间的衔接机制

如前所述，目前两者在法律适用的范围、诉讼请求和法律依据等方面均存在不一致，在此前提下，应尽快完善刑事附带民事公益诉讼程序性和实体性的相关规定，能够充分利用在刑事案件中已经取得的证据，充分运用检察机关调查核实权取得的民事方面的证据，提高民事公益诉讼案件线索的转化率和胜诉率。

（二）建立检察机关内部侦查监督、公诉和民事检察部门或公益诉讼办案组织联动协作机制

加强资源共享、信息沟通协作，充分利用公益诉讼举报电话，建立健全侦查监督、公诉、公益诉讼部门之间的信息共享、证据共享、线索移送、协同配合为主要内容的衔接制度。针对目前基层检察机关刑事附带民事公益诉讼案件数量少、成案率低的问题，可以探索刑事附带民事公益诉讼案件线索由县（区）院民事检察部门或公益诉讼办案组织上报市级院公益诉讼办案部门，由市级院公益诉讼办案部门在本辖区内统一管理、集中协调，并指定县（区）院民事检察部门或公益诉讼办案组织审查办理。

（三）进一步打破信息壁垒

完善“两法” 衔接平台，通过机制化、平台化方式解决公益诉讼案件来源问题。依托“两法”衔接平台，建立刑事附带民事公益诉讼的信息共享平台，共享生态环境保护、食品药品安全等领域的违法犯罪案件线索，以及生态环境执法和食品药品监督管理等各方面的数据信息，通过搭建大数据平台打通与行政机关的数据壁垒。

（四）加强检察机关在刑事附带民事公益诉讼案件中调查核实权的运用

1.加强检察机关内设机构的协作配合。民事检察部门或公益诉讼办案组织对移送的案件线索必要时可与侦查监督、公诉部门开展联合调查，探索对民事损害结果应当在公诉环节要求侦查机关提供鉴定、评估结论，缺少相关证据材料的应当由公诉部门退查的方式进行调查取证。

2.对重大环境违法、食品药品安全领域侵害不特定多数消费者权益的案件，探索建立检察机关与公安机关、行政机关的协同调查取证机制，利用三个机关在公益诉讼案件不同阶段的不同特点进行分别调查取证。

3.依据《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》的规定，在刑事附带民事公益诉讼案件中，检察机关调查收集证据不得采用限制人身自由的强制性措施。应当赋予检察机关办理公益诉讼案件调查取证必要的强制权，即可以探索采用查封、扣押、冻结财产的强制措施来充分行使调查核实权。

（五）强化刑事附带民事公益诉讼案件的出庭和判决执行工作

1.在检察机关刑事附带民事公益诉讼案件的庭审中，检察人员同时履行指控刑事被告人犯罪和民事侵权的责任，即此类案件的出庭检察人员应具有公诉人和公益诉讼起诉人的双重身份。笔者认为，对于提起诉讼的刑事附带民事公益诉讼案件，可以由市级院统一调配，确定由公诉部门办案人员和民事检察部门或公益诉讼办案人员共同组成办案组织。这种办案模式不但能够充分整合检察机关的检察资源，缓解公诉部门的办案压力，也可以利用公诉部门的办案经验，弥补民事行政检察部门在庭审中控辩能力不足的问题，确保刑事附带民事公益诉讼案件起诉的准确性和有效性。

2.建立公益赔偿基金，由国家统一管理。无论是检察机关还是社会组织，通过提起公益诉讼获得的赔偿款，都应该统一管理、统一使用，提高资金使用效率。目前，已有部分省市成立了由财政部门、环保部门、人民法院、检察机关共同设立的生态环境损害赔偿专项资金账户。笔者建议，两高应该积极推动建立环境公益司法保护专项基金来解决此问题，协调人民法院、财政部门、环保部门等相关部门建立专门的公益诉讼生态环境修复专项资金账户，由环保部门自行或向专门的社会组织、市场主体购买生态环境修复服务，确保赔偿款能够真正运用到环境资源修复中去。同时，司法机关也可以在诉前申请使用专项基金进行相关鉴定与评估，待法院判决后由败诉方支付有关费用。

（六）是否进行诉前公告的问题

笔者认为，两高应通过适当方式明确规定刑事附带民事公益诉讼应直接随刑事案件一并起诉，无需履行诉前公告程序，以避免在案件审查中因为是否履行诉前公告程序而引发争议。因为我国民事诉讼法规定，提起民事公益诉讼的原告主体还包括法律规定的机关和有关组织，检察机关提起民事公益诉讼具有兜底保障性质。因此，为了保障其他适格主体的公益诉权，两高司法解释才规定了民事公益诉讼的诉前公告程序，即在没有其他适格主体提起诉讼的前提下，人民检察院才可以提起诉讼。但在刑事附带民事公益诉讼案件中，检察机关作为国家公诉人对被告人涉嫌的犯罪行为已经提起公诉，由检察机关作为公益诉讼起诉人一并提起附带民事诉讼亦符合刑事诉讼法、民事诉讼法的相关规定。

注释：

［1］最高人民检察院民事行政检察厅编：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社2017年版，第71页。

［2］试点后期，尽管审批权下放至各省级院，但刑附民公益诉讼案件仍然仅有一件，也反映出各省对办理刑附民公益诉讼案件的谨慎态度。

［3］“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”