论径直对检察官办案组织考核制度——以绍兴市越城区人民检察院的探索实践为例

● 钱昌夫 /文

“变则通，通则久。”随着司法体制改革和检察机关内设机构改革的深入推进，传统“以内设部门为考核单元”的考核管理模式，已难以适应时下“突出检察官主体地位”的新的考核管理要求。对此，2018年以来，越城区人民检察院坚持问题导向，积极顺应改革要求，对传统“院考部门，部门考干警”的两级管理考核模式进行革新，着力探索适用于新形势下的内部管理考核模式，特别是针对业务部门，取消院对部门的考核，按照“1+1+1”模式，即1名检察官+1名检察官助理+1名书记员，在业务部门组建的新型办案组织，将检察官办案组织作为考核单元，由院径直对五个业务部门的17个检察官办案组织进行考核，较好地调动了业务部门检察人员的工作积极性，考核模式革新的效果初步显现。

一、径直对检察官办案组织进行考核的现实考虑

（一）传统的考核管理模式难以适应新形势

1.传统的考核管理模式存有天然弊端。按照传统的考核管理模式，每年年初，由院里研究讨论并制订出台对内设部门的考核办法，年底对内设部门进行考核。这种“大锅饭”式考核管理模式的天然弊端就是功过不分、赏罚不明，容易造成部门内部能者多劳，甚至出现“鞭打快牛”的现象，不能调动大多数干警的工作积极性；而部门对干警的考核，受碍于情面、怕得罪人等因素影响，往往是“年底搞平衡、先进每年轮”，考核的激励作用无法得到发挥。

2.司法体制改革增加了部门管理难度。司法体制改革后，按照司法责任制要求，司法办案模式由原先的“办案组长—科长—分管检察长”层层审批制，变为如今的“检察官单独决定”，内设部门的行政管理色彩淡化，各部室负责人对检察官、检察官助理、书记员的行政管理相对弱化；再加上内设机构改革推行“大部制”，使各内设部门人员大量增加，在此情况下，再按照传统的考核模式，由部门考核干警，对部室负责人来说，实在是勉为其难。

（二）径直对检察官办案组织进行考核具有明显的比较优势

1.以检察官办案组织为考核单元，可以实现真正意义上的扁平化管理。按照传统的“院考部门，部门考干警”的考核管理模式，至少有两个考核管理层级，就管理模式而言，不是“扁平化”，而是“纵深化”。如果取消“院考部门”这一层级，“一竿子”到底，径直对部门内部的检察官办案组织进行考核，将减少考核管理层级，能够真正实现管理模式的扁平化。

2.以检察官办案组织为考核单元，可以更好地压实检察官的责任。在传统的考核管理模式下，检察官的主体作用难以得到充分发挥，有悖司法体制改革的初衷。径直对检察官办案组织进行考核，实际上就是将检察官办案组织作为一个“微科室”来看待，有利于压实检察官责任、发挥检察官的“微科长”作用，督促检察官“种好责任田，带好身边人”，检察官除了要抓好办案数量和办案质量外，还要抓好法律监督、检察信息、检察调研、检察宣传等原先由部门负责人承担的部分管理工作。

3.以检察官办案组织为考核单元，可以激发检察官办案组织之间的相互竞争。员额制改革后，一般情况下，按照“1+1+1”模式组建检察官办案组织，各检察官办案组织的人员力量配备基本一致，竞争条件和环境更加公平，工作可比性更强。径直对检察官办案组织进行考核，可以更好地激发各检察官办案组织之间的相互竞争；且每个检察官办案组织的人员较少（仅为3人），这种“联产承包责任制”式的考核模式，还会增强检察官办案组织成员的凝聚力，促使共同形成集体合作意识，最大限度地激发每名干警的工作热情。

二、径直对检察官办案组织进行考核的制度设计

（一）集成设置考核对象

以“一考通”为集成思路。一方面，以检察官办案组织为考核单元，实行“联产承包责任制”式考核，各检察官办案组织的考核得分以该检察官办案组织内各成员的得分累计合成，年底评选出若干个“优秀检察官办案组织”。另一方面，因人而异、因岗制宜，根据不同人员类别、不同岗位职责，对各检察官办案组织内的检察官、检察官助理、书记员分别进行量化计分考核，作为上述三种人员在年底绩效考核时评先评优、表彰奖励等的主要依据。

（二）精心设计量化考核

1.制订1个办法，考核10项内容。在考核办法中，设置了包括办案数量、办案质量、法律监督案件办理情况、推进以审判为中心的诉讼制度改革工作情况、理论调研、检察信息、检察宣传、创新创优项目、表彰奖励、纪律作风、执业素养等10项考核内容及具体的考核指标和量化分值。以越城区人民检察院自2016年开始实行的《业务绩效评价办法》考核体系为基础，对各业务线检察官办案组织的办案数量进行量化考核。以越城区人民检察院已成熟运行的案件质量评查模式及考核办法为基础，对办案质量进行量化考核。同时，增设法律监督案件办理情况、推进以审判为中心的诉讼制度改革工作情况等8项可灵活调节的考核项目。

2.设计9张表格，定期统计公布。设计9张表格对各检察官办案组织及其成员的10项考核内容进行统计，且各考核内容均采用量化方式进行计分，并按季公布。这一考核模式既可对各检察官办案组织进行统计排名；又明确了各检察官办案组织内各个成员的具体贡献分值，可以对各个成员进行分别考核。同时，按季公示考核数据，有效督促检察官及时推进重点工作、补齐短板业务，避免了传统考核“平时不公布，年底木已成舟、为时已晚”的弊端。

3.通过1次考核，结果多次运用。将考核结果全面运用到年底的各类评先评优、表彰奖励中。年底的优秀检察官、优秀检察官助理的评选均以该考核结果为客观依据，同时运用于绩效奖金的发放及公务员优秀等次的确定，避免了重复考核，实现了“一考通”。

（三）配套实施多项举措

1.以检察官的姓名命名检察官办案组织，并在检察官的办公室门前挂牌“某某检察官办案组织”，在提升检察官荣誉感的同时增强其责任感。

2.建立以《业务绩效评价办法》为核心的办案工作量化考核办法、以《案件质量考核办法》及多项案件质量评查办法为基础的案件质量量化考核办法，为检察官办案组织的考核提供制度基础。

3.建立个人业绩档案，逐年累计考核成绩。鉴于考核办法在设计上既考核检察官办案组织，又考核检察官办案组织内各个成员，将各成员的10方面考核数据和排名情况纳入个人业绩档案，为今后的入额遴选及检察官职级晋升提供考核、考评的客观依据。

4.检察官列席院务会，参加月度工作会议，保障院党组布置安排的各项工作及时传达至各考核单元，便于及时推进落实。

5.在检察官办案组织的组成过程中，采用检察官和助理、书记员之间的“背靠背双向选择＋党组决定”的方式确定办案组织构成，尽可能均衡各检察官办案组织的人员力量，达到“既尊重双方意愿，又确保力量均衡”的效果。

三、越城区人民检察院径直对检察官办案组织进行考核的主要成效

（一）办案质效明显提升

越城区人民检察院公诉部共有9个检察官办案组织，2018年1至9月共审结1428件2211人，较之2017年同期，审结件数和人数分别上升35.6%和46.8%，检察官人均审结案件174件249人。其中，1个检察官办案组织专门负责未成年人刑事检察工作，在完成日常未检案件办理、组织开展涉罪未成年人帮教工作的同时，扎实推进两项试点工作并取得实效，两次在全省工作会议上交流未检工作，从事未检工作的检察官获评“全省第二届未检业务竞赛标兵”。

越城区人民检察院侦查监督部共有4个检察官办案组织，从纵向来看，受与公安机关联合出台意见推动公安机关少报捕的因素影响，审查逮捕案件数量略有下降，无法体现办案数量提升；2018年1至9月共受理审查逮捕案件590件1007人，审结598件1016人，均位列全市第一。

越城区人民检察院刑事执行检察部共有1个检察官办案组织，2018年1至9月共办理财产刑执行监督案件126件、羁押必要性审查案件94件、暂予监外执行提请审查案件15件、社区矫正收监执行监督案件8件、监外执行违规违法案件6件、社会调查审查案件95件、强制医疗监督案件2件、暂予监外执行人员医疗临场监督案件6件、刑罚交付执行环节审查案件853件，1件案件被最高人民检察院评为“全国羁押必要性审查精品案件”，两项创新工作经验材料被最高人民检察院原刑执厅转发。

越城区人民检察院民事行政检察部共有2个检察官办案组织，2018年1至9月共审结民事裁判结果监督案件27件，提请市院抗诉6件，发出再审检察建议11份，获法院改判6件，办理执行监督案件5件，发出执行监督检察建议2份，办理非诉执行监督案件15件，向行政机关发出检察建议15份，办理行政执行监督案件2件，向公安机关移送虚假诉讼线索22件，公安机关已立案8人；与2017年同期相比，上述业务数据均已实现“翻倍式”增长，并且有新增的非诉执行监督业务。此外，在公益诉讼工作开展方面，2018年1至9月共受理案件线索24件，办案14件，其中，行政公益诉讼案件13件，发出诉前检察建议13份，已督促行政机关履职10件，提起刑事附带民事公益诉讼案件1件，公益诉讼业务工作全市领先，在保证办案数量的基础上，案件质量也得以确保，被浙江省院授予“全省公益诉讼工作一周年成绩突出先进集体”荣誉称号。

（二）重点工作推进有力

在考核模式革新过程中，越城区人民检察院将之前的全院年度重点工作以项目制形式推出，并纳入检察官办案组织的考核范围。2018年初，全院17个检察官办案组织共申报和认领了33个项目，截至9月底，认领的项目均已全部启动并积极推进。比如，实施的“监督事项案件化办理”项目，自出台《法律监督案件办理暂行规定》以来，共办理法律监督案件586件（包括程序性审查监督案件），其中监督立案35件，监督撤案11件，分别比2017年同期增加20件和11件，增幅分别达133.3%和261.2%。又如，自“体系式推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革”项目推行以来，共邀请侦查人员旁听庭审9件，申请侦查人员出庭作证2件，申请证人、鉴定人出庭作证2件，排除非法证据1件，纠正侦查违法7件，提前介入11件，瑕疵通报72次，数量均比2017年同期有明显上升。

（三）综合文字工作进步明显

考核模式革新以来，革新的综合效应开始发挥，进入了良性循环。新的考核模式激发了各项检察业务工作、创新创优工作，这也为综合文字工作提供了充足的素材供给。同时，新的考核模式将综合文字工作纳入到对检察官办案组织的考核当中，“众人拾柴火焰高”的优势得到充分展现。比如，截至2018年9月底，越城区人民检察院的工作信息被省院录用12篇，被最高人民检察院内设机构转发综合性经验材料2篇。

四、径直对检察官办案组织进行考核后的问题思考

（一）部门负责人的作用发挥问题

新的考核模式由院径直对检察官办案组织进行考核，检察官按照规定的权力清单行使职权、按照随机发案的工作机制受理案件、按照院里的考核办法完成各项任务，扁平化管理得以真正实现。但是，凡事皆有两面性，随之而来的“如何统一司法标准，做到同案同处理”，“如何保证部门内的党风廉政建议，推进各项政治学习的扎实到位”，“如何保证重大敏感案件或其他可能会引起舆情炒作的案件的正确处理”，“如何量化考核作为检察官的部门负责人的办案质效”，还有队伍培养、业务培训等问题必须引起高度重视并妥善解决。

对此，越城区人民检察院作出了一些探索：创设检察官全体会议制度，定期召开会议，对办案中需要引起注意的一类问题或需要统一司法标准等问题形成纪要，统一执行；由分管副检察长直接与检察官签订党风廉政建设责任状，检察官对检察官办案组织所有成员的党风廉政建设负责；对重大敏感疑难复杂或可能会引起舆情炒作的案件实行“双报”制，承办检察官层层上报和案管部门在受理时认为应当上报而层层上报；在量化考核评价中，部室长员额检察官的办理数据以一般员额检察官的60%计算。

然而，在新的考核模式下，在“谁办案谁决定、谁决定谁负责”的司法责任制得到贯彻落实，全部考核责任压实到检察官办案组织的情况下，部门负责人的管理权威和作用能否有效发挥？其在沟通协调、推动解决、贯彻落实前述问题方面的积极性是否受到影响？仍需在实践中进一步探索解决。

（二）不同部门的检察官办案组织办案质效评价问题

不同的业务部门承担着不同的检察业务工作，即便是同一个业务部门，也因为各地实行的专业化办理，如金融检察、互联网检察、知识产权检察、未成年人检察等，承担的业务工作也不具有可比性，如何评价不同业务部门的不同检察官办案组织的办案质效问题，值得研究。

对此，越城区人民检察院的做法是：充分考虑各检察官办案组织因职能不同、工作量差异而无法在统一体系下考核的实际，对公诉、侦监、民行业务条线的检察官办案组织，以越城区人民检察院一直实行且较为成熟的量化评价体系计算办案得分；对从事未检、刑执、案管等办案数量具有不确定性、工作量难以量化考核的检察官办案组织，采取业务项目指标考核的方式，即结合常规工作和重点工作，列明考核项目和相应的达标数，在年底由院党组进行评定。对一项业务工作只有一个检察官办案组织承担的，根据往年工作情况，设定一个基本工作要求，视完成情况进行加减分，年底时再结合该项业务工作在全省全市的位次，由院党组作出最终评定。对其他检察官办案组织的最终评定，也由院党组根据各检察官办案组织在全省全市业务条线上的同类对比进行综合评定。实际上，只要有具体的量化标准，年底考评时能晒出具体的工作实绩、工作亮点，对于一个基层检察院而言，一般都是能客观公正地作出最终评定的。

越城区人民检察院径直对检察官办案组织进行考核以来，工作成效初步显现，业务工作、创新创优、综合文字较之往年有明显提升，均位于全省前列，各检察官办案组织之间形成了一种良好的竞争局面，极大地调动和激发了全体干警的工作积极性，在基层检察院具有一定的推广价值。另外，基层检察院在制订、完善考评办法等方面均相对容易为之，可以及时将上级院布置或者院党组认为需要推进的工作，以调整完善的形式纳入考评办法。当然，考核作为机关单位的一个普遍性难题，尚需经过实践检验。