检察机关法律监督运行机制及进阶方向研究*

● 张福坤 /文

随着司法体制改革的不断推进，检察机关的内外职能发生了变革。对此，我们需重新梳理检察职能，以检察机关法律监督权的顺畅运行为落脚点和出发点，对理论和实践中存在的疑问和争议作出合理性的回应和阐释，实有必要。

一、检察机关的法律监督历史追溯

检察机关法律监督权在检察制度发展伊始，即是以强调检察机关的法律监督权为特色。有学者认为，法律监督是指专门国家机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行监察督促并能产生法定效力的专门工作。［1］从这个意义上讲其本质属性是权力制约。历史地看，列宁创立的法律监督理论是我国人民检察制度与人民检察法律监督最直接、最重要的理论渊源。

（一）检察机关法律监督权的发展过程

考察我国漫漫的法治长河不难看出，虽然出现过监察御史，负责掌控包括司法弹劾监督在内的国家监察权，但其基本内涵、定位及职能职责，与我们所提及“检察制度”不可同日而语。事实上，现代检察制度并非是本土化产物。现代化的检察制度乃“革命之子”及“启蒙的遗产”最早出现在法国，而后如雨后春笋般地散播于欧陆各国和地区。［2］其设立之初目的在于废除纠问制度，确定三权分立的原则，承担诉审分离、不告不理制度中保障刑事司法权限的客观行使职责。此外，近现代检察制度设立的另一目的在于守护法律，既要追诉犯罪，又要保障民权，保护被告免于法官之擅断、警察之恣意。［3］这也就意味着，检察制度本身就是制约（法官）权力、控制（警察）权力、守护（法律）之产物。

在清末司法变革特殊的历史背景下，开始引进西方的检察制度，制定了《法院编制法》。其中言明，检察机关法律监督权限包括监督审判权限及刑罚执行监督权。新中国检察制度的产生和发展受到了前苏联检察制度的影响。我国第一部社会主义宪法——1954年《宪法》指出，新中国人民检察机关独立于法院和行政机关之外的司法机关和法律监督机构，即承认了检察机关的一般监督职权。同时，1954年颁布实施的《检察院组织法》调整和补充了人民检察制度中关于检察院的职权及行使职权原则，检察院组织结构及人员任免制度等内容，将检察院上下级之间的关系规定为监督关系。［4］

1979年，第五届全国人民大会第二次会议通过了《刑法》《刑事诉讼法》等法律，这些法律与《检察院组织法》配套实施，为检察机关的监督地位提供法律依据。经修订的《检察院组织法》总则中，确定了人民检察院为国家的法律监督机关，但取消了“一般监督职权”。1982年《宪法》再次确定检察院是国家的法律监督机关，同时提到人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保障准确有效地执行法律。2018年3月11日中宪法修正案中并未动摇检察机关法律监督权地位。

（二）检察机关法律监督之表征

检察机关法律监督权的确定，首先源自宪法对检察机关性质的定位。我们现行《宪法》第134条中言明，检察机关是国家的法律监督机关。在此基础上，宪法的其他相关条款以及刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、检察院组织法等其他法律的具体规定，更加巩固了检察机关之法律监督地位。通过对宪法和相关法律的解读，对检察机关法律监督权归纳出以下五个特征：

1.基于政治体制设计与国家制度安排，检察机关法律监督权具有从属性基础上的专属性特点。即检察机关法律监督权来源于最高权力机关人民代表大会的授权，从属于人民代表大会；此外，检察机关又是宪法确定的唯一的国家法律监督机关，检察机关法律监督具有专属性。

2.基于《宪法》第135条、第137条、第138条以及《检察院组织法》第2条、第10条的规定，检察机关法律监督权的组织形式具有一体化基础上层级化的特点。即从基层人民检察院到最高人民检察院，形成四级既各自独立又上下一体的法律监督结构。

3.基于《检察院组织法》第20条及相关条款的规定，检察法律监督权具有统一化基础上类型化的特点。即检察机关法律监督权统一形成于检察机关整体，同时具有基于具体检察职能的类型化，形成法律监督总体下的刑事诉讼立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督，以及民事诉讼监督、行政诉讼监督等类型化监督。

4.基于检察院组织法有关检察职能的条款规定，检察机关法律监督权呈现出稳定性及延展性的特点。宪法法律明确了检察机关法律监督的职能与范围，而社会民主法治的发展、司法体制改革的推进，社会各界要求检察机关加强法律监督呼声的高涨，必然导致法律赋予检察机关更多的法律监督职能，扩大法律监督的范围。

5.基于检察机关职能的多样性与差异性，检察法律监督权具有诉讼监督与非诉讼监督并存，且相互蕴含动态转化的特点。即检察机关法律监督的实现方式是动态的，既有诉讼的实现方式，又有非诉讼的实现方式，且诉讼监督中蕴含非诉讼监督，非诉讼监督可以转化为诉讼监督，共同促进法律监督功能的实现。

二、检察机关法律监督机制实践运行状况

2016年7月20日，在第十四次全国检察工作会议上最高人民检察院首次提出检察监督体系这一概念。检察监督体系是指检察机关法律监督领域的法律规范和工作机制，重点是指工作机制，即检察监督运行机制。而检察监督运行机制通过检察职能工作体现出来。

（一）审视检察机关法律监督权运行机制的困境

1.检察机关立案侦查式的法律监督职能终结。2018《宪法修正案》中明确了国家监察机关的地位和权限，将“针对国家公职人员的违纪、违法及犯罪行为全面监督权”交由国家监察机构。从文本的规范意义上来看，长期以来检察机关针对国家工作人员的职务犯罪侦查权全面移交，致使1982年以来检察机关的法律监督权再次变革，为检察机关的法律监督权重新整合提供了前提。

2.检察监督实践中的局限性。一直以来，检察机关的法律监督权就十分有限：其一，检察机关的建议性监督方式即以检察建议的形式提起监督；其二，检察机关的纠正性监督方式即以纠违通知书的表现形式；其三，检察机关的制裁性监督方式即以非法证据排除规则为代表的程序性制裁措施。从实践运行来看，以C市Y区为例，2013年至2017年间，未检科五年间共发出检察建议11份，作出纠违通知书27份，提起立案监督案件3件；民行科五年间受理各类监督案件519件，发出检察建议275份；侦监科发出立案监督134人，发出纠违通知书98份，其中针对3件证据作出了非法排除；公诉科发出检察建议16份，纠违通知书115份，排除非法证据17件，3件案件提起抗诉。从上述数据看出，无论是检察建议、纠违通知书还是非法证据排除案件，监督手段以柔性为主。而对于以刚性手段提起的抗诉是否为法律监督权虽然存有争议，但从数据可以看出，抗诉的案件本身数量较少。即使我们将抗诉权排除出公诉权的衍生这一概念，而将其定位为法律监督权，从抗诉案件的数量来说，抗诉权运用有限。

3.检察机关法律监督权运行机制执行力缺失。检察机关监督运行机制执行力缺失是现行检察机关法律监督地位不能彰显的另一重要原因。虽然我国宪法将检察机关定位成法律监督机关，但实践中，其主要体现在立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督和民事行政监督五大方面，而这些执行监督的检察职能由侦查监督科、公诉科、刑事执行检察科及民事行政检察科等科室运行体现。检察机关法律监督运行机制执行力并不顺畅，以公诉机关的纠违通知书为例，由于与考核机制不相关，甚至出现了连续两年并未统计纠违通知书的情形，检察机关监督运行机制的执行与否应当与内部考核机制挂钩。

（二）司改背景下检察机关法律监督的内部结构变革

检察机关法律监督权内部机构关系主要是指检察机关在履行法律监督职能过程中，各主要业务部门之间的关系。检察机关是刑事诉讼中唯一全程参与的机关，相应地，检察机关各职能部门也根据先后流程划分设置。而检察机关受理案件的范围并非仅限于刑事诉讼，还包括民事诉讼和行政诉讼业务，相应地检察机关内部又有刑检部门、民行部门之分。此外，还有因检察业务部门的职能分化而来案件管理部门、控告申诉检察部门等分支部门。检察机关划分标准的多样性因应了检察机关法律监督的特殊性，但是也带来一些问题。

1.刑事诉讼监督职能分别由侦监、公诉、刑执等检察部门行使，有利于检察机关内部不同部门层层把关，但也使得检察监督目标虚置、分散化运作。如上文所述，检察机关的法律监督权体现在内设机构不同部门之间，分别针对办案过程中发现的违法行为提起监督，各部门单打独斗，并未形成合力，发出的检察建议、纠违通知书等监督文书较为分散，效果较为有限。

2.民事诉讼和行政诉讼监督职能均由民行检察部门行使，审判监督与执行监督之间可以得到有效衔接。而在刑事诉讼监督中，立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督分属检察机关的不同部门行使，这对同一刑事案件的法律监督权，有时难免会出现监督的割裂现象。因此，有的地方检察机关将刑事诉讼监督职能由一个统一的诉讼监督部门行使。但是监督职能与诉讼职能是否能够完全分离值得探讨。因为刑事诉讼中，监督线索的发现紧紧依赖于诉讼职能的行使。

3.当前，绝大多数检察机关的民事和行政法律监督业务是合并在同一个部门行使的，即民事行政检察部门。但两块业务还是有较大区别的，民事法与行政法都是各自独立的法律部门。而且，日益增多的公益诉讼案件必然会给民行检察部门带来更高的要求和更大的挑战。检察机关对行政违法行为的监督也将使行政法律监督从诉讼监督更多地向非诉讼监督领域拓展。

4.近年来，由于行政化的“三级审批制”受到广泛批判，为顺应司法改革的形势已经对检察机关的内部机构进行改革。我们认为，“大部制”“扁平化”的机构初衷是好的，有利于淡化传统上过于行政化的“三级审批制”。但司法实践中，也要防止再次出现“叠床架屋”的现象，比如大部制下面再次细分小部门。此外，哪些部门可以合并，哪些部门不能合并，要切实尊重法律监督规律。

（三）检察机关法律监督权的关系转变

1.检察机关之民事行政监督与诉讼监督共存。我们赞同：“检察机关作为国家社会公共利益的维护者及保障国家法律统一实施的监督者”这一定位，这需正视检察机关代表国家和社会，对部分违法行为提起民事行政监督。此外，检察机关作为保障国家法律统一实施的监督者，在办理案件的过程中，可以针对违反刑事诉讼程序、阻碍法律的实施行为发出检察建议、纠正违法通知书抑或作出程序性制裁，这都是检察机关刑事诉讼监督职能的体现。

2.以公益诉讼为代表行政监督的强化。 检察机关公益诉讼的兴起也为检察机关带来新的挑战，检察机关针对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域作为最后的救济手段提起民事公益诉讼。当然，检察机关对上述针对性领域负有监督管理职责的行政机关，在督促其依法履职后，可以提起行政公益诉讼，这就是检察机关行政监督的体现。

三、构建检察机关法律监督一体化机制的思路

为了改变当下检察机关法律监督分散化、执行力缺失以及方式局限等方面的不利局面，我们将关注的焦点放至检察监督一体化机制重构上。以整合现有的检察监督力量，集中重拳出力，重树检察机关法律监督机关的形象和信心。

（一）检察机关法律监督一体化基本意涵之厘清

检察机关法律监督一体化的基本意涵是机制重构的首要前提。所谓法律监督一体化是指将检察机关现有的法律监督职能整合起来，建立检察机关各内设机构之间的信息共享机制，将办案中各自所发现的检察监督线索分别移送至各个负有检察监督职能的内设机构，由各个检察职能部门对检察监督线索处置，并作出决定，作出的监督决定和文书由统一的办案小组抑或部门统一输出，并负责具体的审核和文书编号。

（二）检察机关法律监督一体化基本功能的辨识

事实上，检察机关法律监督一体化的基本功能在于整合现有的检察监督力量，无论是监督线索的输入还是输出机制都统一汇总至检察监督小组或者部门，由其代表检察机关统一出具关于检察监督的文书。这一机制的益处在于更好地行使监督，避免各部门为了各自考核体系各自为战选择性监督。当然，建立法律监督一体化机制，并非为了转嫁原有部门的责任和负担，而是为了更好地进行监督。为了更彰显监督的效果需要适时跟踪监督的进度，负责监督线索移送和输出的小组和部门与各职能部门建立长效沟通机制，并制定针对性的工作实施细则，指导监督案件的办理实有必要。此外，建立与同级国家监察委员会的长效沟通机制，也是检察机关加强监督权的必要举措。

（三）检察机关法律监督一体化主体的解读

检察机关法律监督一体化的主体广义是指所有负有监督职责的检察干警，狭义上是指仅负责监督线索移送和输出的检察机关法律监督小组或者部门的干警。当然，检察监督小组或者部门的组建并非腾空虚置。具体来说，可以抽调一至两名原有监督部门的检察官，配备一至两名检察官助理，将其挂靠在某一部门名下，负责对其他检察业务部门移送的监督线索统一移送和输出。此时，检察监督小组的检察官和检察官助理的选任显得尤为重要。

（四）检察机关法律监督一体化客体的重新理解

所谓检察机关法律监督一体化的监督客体是指，检察机关法律监督一体化所监督的内容的载体，既包括刑事诉讼监督客体，也包括民事行政监督客体，这一内涵较为广阔。这也就意味着，在构建检察机关法律监督一体化机制的过程中，并未将原有的监督客体予以一一剔除，另行构建新的客体内容，只是对检察机关法律监督一体化主体明确的基础上，将原有的监督客体一一囊括进检察机关法律监督一体化的客体中去。针对公益诉讼的民事行政监督客体即是新增内容之一，将会成为检察机关法律监督一体化主体重点关注内容。

（五）检察机关法律监督一体化的监督理念认同

共同的理念形成共同的力量才能达到共同的效果。检察机关法律监督一体化机制构建中共同的监督理念认同成为检察机关的重要指导原则，故在履行监督活动中，可以以“严格依法、违法必纠、及时准确、讲究方式、注重效果”的原则作为监督理念，结合多种手段和方式，多层次、多渠道、多方面的开展检察监督活动，成为高效运转、关系协调、规范有序的监督主体，代表检察机关切实有效地维护国家法律的实施和法治秩序。

注释：

［1］参见张智辉：《论检察》，中国检察出版社2013年版，第5—9页。

［2］参见林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第5页。

［3］同［2］，第9页。

［4］参见秦焕荣：《我国检察制度的百年嬗变》，2009年西南政法大学硕士毕业论文第21-23页。