完善社会救助“救急难”运行机制的思考与实践

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社会救助作为一项保民生、促公平的托底性、基础性制度安排，是政府执政的法定职责，也是社会治理的托底工具。在新的历史条件下，如何健全社会救助运行机制，切实增强兜底保障能力，提高救急解难效能，提升困难群众获得感和幸福感，是政府需要正视和应对的一个重要命题。笔者结合工作实际，谈几点思考。

正确理解“救急难”的方针要求

2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，首次以行政法规形式规定了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项社会救助制度，构建了政府领导、民政统筹、部门协同、社会参与的社会救助体系，标志着我国社会救助体系化已经完成，进入定型发展、提质增效的新阶段。在《社会救助暂行办法》里，明确提出“社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续”的基本方针，其中，“救急难”是一个新提法，是在“托底线”“可持续”的基础上对社会救助实施效果和实施方式的新要求，旨在有效防止遭遇急难的家庭陷入绝望无助的境地，最大程度减少和避免冲击社会道德和心理底线的事件发生。

社会救助制度体系建立以来，在保障和改善民生，为经济改革和社会发展保驾护航方面发挥了重要作用，但在实施效果上与“救急难”的方针要求还有一定差距。主要表现在三个方面：

一是救助时效性不强。最低生活保障制度是社会救助制度体系的核心和基础，从制度设计上看，出于维护底线公平考虑而设计的对象认定和申请审批流程，常因材料多、程序多、周期长而受经办人员和保障对象所诟病。临时救助制度作为一项旨在解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难的专门制度，程序规定与制度定位不完全匹配，有时在“救急”与“精准”之间难以两全。

二是救助碎片化现象仍然存在。《社会救助暂行办法》规定乡镇人民政府、街道办事处要建立统一受理社会救助申请的窗口，一门申请、一门受理，及时办理、转办申请事项，这是对基层社会救助管理体制和运行机制的一大改革，有利于解决救助碎片化问题，实现困难群众求助有门、及时受助。目前县、乡两级政务大厅都设立了社会救助窗口，形式上符合要求，实际运转上还是条线分割多头管理，未能真正实现一门受理、资源统筹、信息共享。

三是救助制度运用不充分。社会救助制度体系是多层次的系统架构，最低生活保障、特困人员供养解决基本生活问题，医疗救助、住房救助、教育救助等解决专门问题，临时救助解决突发问题，社会力量帮助解决个性化突出问题，界限清晰又相互衔接。但实施中重低保轻救助，不少干部群众只知低保不知其他，存在“一有困难就吃低保、一人生大病全家吃低保”的认识误区和执行偏差。专项救助和临时救助未充分发挥应有作用，无形中又对低保制度形成了绑架和冲击，加重了低保规范管理的压力。

这些是面上共性问题，在江苏省泗阳县和其他地区不同程度地存在。究其原因，并非制度缺项，而是要把“救急难”的基本方针贯穿于各项既有制度，从完善运行机制入手，提高现有制度效能。通过对社会救助流程、机制进行优化再造，强化制度间的互补联动和经办服务的互动衔接，促使八项救助制度各尽其责各得其所，并统筹协调整合增效。

打造社会救助“急诊救助”新模式

综观社会救助制度体系，其中临时救助制度最具有救急难的功能特征，灵活性强、适应面广、传递作用好，是困难群众求助的“急诊”。因此，要充分发挥临时救助制度在社会救助体系中的应急响应、摆渡转介、补充兜底作用，将临时救助制度贯穿于社会救助链的前端、中端和后端，形成“急诊救助”模式和有效的“救助链”，进一步完善社会救助运行机制，提升救急难效果和水平。

2018年8月，泗阳县被民政部确定为全国社会救助综合改革试点县。结合泗阳实际，改革试点的主题和切入点确立为社会救助“急诊救助”新模式，着力在经济欠发达地区走出社会救助救急难的新路子，形成可复制、可推广的改革经验，也为后扶贫时代新历史条件下社会救助兜底何以可为破题探路。

社会救助“急诊救助”模式可形象地描述为：遇到急难问题先看“急诊”（临时救助应急响应）→根据致困原因再转“门诊”（转介专项救助）→持续困难的办理“入院”（纳入低保兜底）→仍有困难的跟踪“复诊”（临时救助补充）。

“急诊”响应。将临时救助制度前置，对遭遇突发事件、意外伤害或因生活必需支出突然增加导致基本生活暂时出现严重困难的对象，首先实施临时救助，应急响应，实行首问负责制。简化办理流程，实行分级管理，救助金额500元以下的，放权给乡镇自主审批。特殊急难情形需立即采取措施的，先行给予救助，后补齐相关材料，先救急，后解难，先救助，后规范，及时解决群众突发性、紧迫性、临时性生活困难。

“转诊”保障。实施临时救助后，根据救助对象的致贫原因和实际需求，及时提供有针对性的转介服务，帮助救助对象申办医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、灾害救助、残疾补贴等专项救助，或由政府救助向慈善援助转介。通过转介，使临时救助与专项救助、政府救助与慈善援助、物质帮扶与救助服务密切衔接，统筹整合各类资源。

“入院”托底。实施临时救助或专项救助后基本生活仍然持续存在困难的救助对象，纳入最低生活保障或特困人员供养给予托底救助，做到动态管理下的应保尽保、应养尽养、应退尽退。对家庭生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的重残、重病人员，经个人申请，可按规定参照单人户纳入最低生活保障。同时进一步加强农村低保和扶贫开发两项政策的有效衔接，形成合力。

“复诊”补充。实施最低生活保障及其他救助制度之后，基本生活仍有严重困难的救助对象，再行实施补充性的临时生活救助，同一对象同一事由一年内可给予临时救助两次。

推进社会救助改革试点工作

围绕打造泗阳社会救助“急诊救助”新模式的试点任务，当前和下一阶段，重点推进四方面工作：

一是制定社会救助管理服务标准。按照社会救助“急诊救助”模式要求，重新梳理、完善、细化社会救助工作的标准化流程：乡镇一门受理、审核——县社会救助中心核对、分办——各部门审批、发放——部门反馈结果至县社会救助中心——县社会救助中心统一反馈乡镇——乡镇告知到人。统一操作口径，明确县相关部门、乡镇（街道）、村（居）三级的经办要求和行为规范，形成社会救助管理服务的地方标准，提升社会救助工作规范化、精细化、标准化水平。

二是建立社会救助综合管理平台。以标准化工作流程为依据，开发社会救助综合管理信息系统，将主动发现快速响应、综合救助的救急难运行机制纳入信息系统管理平台，实现闭环运行，通过信息化方式将社会救助一门受理、协同办理、分办转办、告知反馈、归口管理的流程固定下来，用技术手段强化上下联动、部门协同资源统筹、信息共享，保障社会救助工作有序运转，提高社会救助工作效率和质量。

三是完善家庭经济状况核对系统在现行申请救助家庭经济状况核对系统横向联通12个部门、纵向对接省市县三级的基础上，进一步扩大信息核对数据项和适用范围，并接入社会救助综合管理平台。对县级审批的社会救助对象实行“凡进必核”，在申请人授权委托前提下，依法开展家庭收入财产状况的大数据比对，为精准救助阳光救助提供依据。注重核对结果运用，完善社会救助对象失信惩戒和守信激励办法，推动营造良好的社会救助信用环境。

四是深化社区网格化社会救助将社会救助工作融入全要素网格化社会治理，合理划分网格，配备专兼职网格员，通过日常巡查走访，逐户梳理网格内居民的困难状况和救助需求采集信息，登记造册，排查风险，分类管理，把救急难工作触角延伸到网格，做到早发现、早介入、早救助同时开通热线电话、微信公众号等信息渠道，方便困难群众咨询求助。探索建立困难人员基础信息库，参照贫困划分标准，动态确定特困对象、低保对象、低保边缘对象、低收入对象支出型贫困对象等困难人员，为多层次的按需救助提供信息支持。