全面深化改革背景下的制度效能提升问题探析

刘晓玉

（中共河南省委党校 哲学教研部，河南 郑州 451000）

推进国家治理体系和治理能力现代化，需要在制度层面发力，不断提升制度效能，树立制度权威，建立一整套具有中国特色、符合中国国情的制度体系，这不仅是“发展和完善中国特色社会主义制度的题中应有之义，也是在新的历史起点上提升国家治理的现代性和中国共产党治国理政的科学性的内在要求”[1]。达成这一目标，需要从制度施行的内在逻辑出发，保证制度执行力、领导力和创新力这三个方面的不断提升。

一、提升制度执行力

执行力不强是中国治理现代化面临的重大挑战。提高制度执行力，就要求制度制定、实施、施行的过程中要有切合实际的目标、规范，并以严格、规范的配套奖惩措施予以保障，从而保障制度实现具有较强的操作性、较广的普及性以及较长的稳定性，其核心是制度的严格遵守。正如习近平总书记所强调的：“法规制度的生命力在于执行。贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。”[2]许多严密、系统、完备的制度在实践中并没有得到真正执行，也没有发挥出应有效能，很大程度上出现制度虚化、法律虚置的问题，主要还是缺乏对制度本身的执行力。综合来看，提升制度执行力，应当处理好制度所处的社会文化土壤、制度制定主体的能力素质，以及制度执行中面临的权力越轨问题。

首先，提升制度执行力必须摆脱社会文化惯性产生的消极因素。制度的制定、实施离不开社会历史文化的土壤，制度所形成的制度文化本身也是社会历史文化的体现，但制度代表着硬约束，文化体现着软变量，因此制度本身与社会文化之间总有张力。很长时间以来，在国家治理中，我们常会面临制度规定受软文化因素掣肘的问题，比如我们常常批评调侃的“中国式过马路”现象，就是制度执行过程中面临从众文化心理所产生的执行困境。社会文化惯性常常是在历史积习中产生、形成的，深处此社会文化之中的人们常常不自觉的受其影响，并产生行为抉择，而且往往只知其利，不知其弊，因此提升制度的执行力，必须妥善处理文化惯性中的消极因素。中国文化是一个在差序格局下建构的特重伦理关系的文化治理体，在以个体为中心，依照伦理关系，依次形成父母、子女、夫妻、兄弟姐妹，亲戚同乡朋友战友，认识的人，陌生人，这样的亲疏远近关系，在传统国家治理模式下，这种伦理格局能够起到较好的社会整合、社会控制作用。但在现代国家治理中，特别是身负公共管理职责的公职人员，掌握法定执行权的公职人员，在制度执行中就必须克服这种以伦理关系为价值判断依据的文化心理影响，即做到真正的客观公正、“按章办事”。一直以来我们会认为卓越的政治人物、领袖人物心怀天下、兼济苍生，考虑任何问题必须从最远处着眼、从广大人民群众的利益着眼，但在现代国家治理中，特别是按“人民公仆”内涵要求塑造的每一名公职人员，一旦掌握了公共权力，在权力的执行过程中，也必须按照心怀天下的要求，以绝大多数人的利益为先，而不是以自己“身边人”的利益为先。为了克服伦理情感对公共权力的干扰，现在普遍推行了官员异地任职回避制度、利益相关人事回避制度。总之，制度的硬约束力必须要求一视同仁，在制度理念层面特别是在制度设计层面要预先设置排除人为因素的干预空间，进可能的保障制度执行中不受消极文化因素的干扰。

其次，提升制度执行力要解决制度执行主体法治意识不强的问题。制度硬约束力，需要作为主体的个人去实施，因此制度实现的客观效果大大依赖于实施个体人的主观素养，如果制度实施者本身法治意识不强，那么制度的效应就无法发挥，甚至还会被滥用成为违法违规的工具利器。因此法制的建设、法治精神的培养是十分重要的，诚如习近平总书记所指出：“党在指导思想上发生‘左’的错误，逐渐对法制不那么重视了，特别是‘文化大革命’十年内乱使法制遭到严重破坏，付出了沉重代价，教训十分惨痛！”[3]可见法制的建设与完善，法治的真正贯彻与实施对社会的稳定发展是多么重要。因此我们对制度本身要站在法治精神信仰的层面去认识与尊崇，正如人性兼具善恶，仅仅依靠道德感召、道德教育也只能起到部分作用，或对部分人起作用，或是某一时期、某一阶段起作用，真正发挥德法并治的良好国家治理局面，必须在加强道德教化、道德建设的同时，注重发挥制度刚性约束、法治硬性规范的双重作用力。正如道德理想是一种善的信仰力一样，法治精神的尊崇也是一种信仰力，虽然信仰的培养不是一朝一夕可以完成，但良法善治的局面却可以通过一代又一代人的努力去实现，社会每一发展阶段的制度执行者应当成为这一目标实现的践行者。为了帮助、督促、推动制度执行主体的法治精神提升，国家要依法依规对拥有公权力的公职人员进行法制规范教育，甚至一定程度的警戒教育，要从正反两方面帮助制度执行者树立制度执行的法治意识。

最后，提升制度执行力要解决制度执行中以“软抵抗”方式造成的“权力越轨”问题。在制度执行过程中，如果说社会文化惯性产生的消极因素属于“软势力”，法治精神的缺失属于“硬势力”，那么在制度执行中，以“软抵抗”方式造成的“权力越轨”问题则属“软硬兼施”的消极因素，而这种因素往往较隐蔽。因为这种权力越轨往往在形式上没有明确表现为对制度的违反与僭越，但就制度执行者的内心情感、主观动机以及想达到的客观效果上而言，这就是一种制度精神的违反。出现在制度执行者的“软抵抗”，主要表现为拥有公权力的公职人员对制度规定的贯彻、实施积极性、主动性不强，消极应付，得过且过的心理比较严重。比如一些地方，个别部门，对中央大政方针的贯彻落实，就采取了选择性执行的办法，合意的、有利的，坚持执行、较快执行，不合意的、不利的就消极执行、慢慢执行。其实一项来自中央的制度政策，经自上而下进行的顶层设计、科学规划，以及前期充分的调研、试点，以及有了全国推广实行的条件，但落实在个别地方，却出现了对制度的“软抵抗”、消极应对。“软抵抗”现象的出现，不仅造成了制度执行过程中制度执行主体的权力越轨，也从背后折射出了个别国家制度执行主体，违背政治原则的严重问题。应对这种极具危害力的问题与现象，仅仅依靠道德、法治的教育与引导已经力有不足，往往需要采取雷霆手段进而将损害降到最低。

二、提升制度领导力

制度领导力是指制度在治理现代化中要发挥领导作用，成为推进治理现代化的根本性力量和核心要素。目前看来，制度的领导作用发挥还远远不符合全面深化改革的要求，制度领导其实才刚刚破题，在改革的进程中需要不断树立制度的权威，提升制度领导力。

第一，提升制度领导力，必须要提升制度的适应性和协调性。传统政治话语中的制度领导力弱化表明了旧的治理模式已经难以适应复杂多变的社会格局，必须进行现代化的适应调整。现代国家治理贯彻到中央到地方的治理运行中，由于中国地域广大，各地民情风俗、历史传统、文化传承有很大差别，所以中央在努力制定适应各地情况的大政方针和具体政策时还是会面临差异化的问题与挑战，如何提升制度的适应性与协调性，以往的观点，往往从强化顶层设计的方面进行要求，但结合现实经验观察，提升制度的适应性与协调性，在强化顶层设计的同时，更需要具体制度执行者的领导力提升。因为中国国情复杂，发挥集中力量办大事的优势，必须要求我们维护中央权威，强化与服从中央的集中统一领导，所以在处理全局性问题时，我们不得不采用“一刀切”的方式解决困局，但此“一刀切”的方式似乎与提高制度的适应性之间存在悖论，因此在实现国家治理现代化的过程中，避免“一刀切”这种不得为之的治理方式，正是我们探索并实现治理现代化的一个重要着力点。近几年来，中央多次强调要地方减政放权、要为基层减负，但很多地方还是存在“文山会海”“留痕留迹”等形式主义，这种现象显然与全面深化改革，释放改革活力的总要求、总目标是相背的，分析现象背后产生的原因，还是制度领导力不足造成的。因为制度体系本身不够健全规范，制度执行中的协调性差，进而导致上下之间治理效果的目标偏差。党的十八大以来，随着全面深化改革进程的开启，对制度的协调性、科学性提出了更高的要求，这也是在新的历史起点上提升制度执行力的重大机遇。提高制度领导力的根本标准与最终效果还是需要人民群众的审议与评判，并且，人民的评判才是唯一的、根本性的评判。这就要求我们必须从人民的立场出发，以一种积极主动的态度去解决改革的协调性和制度衔接性问题，而不是等待问题出现后去倒逼改革、通过改革来解决积累的问题。只有真正做到主动作为，使制度领导者与制度本身良性互动，达到一个充满活力与张力的平衡状态，才能让人自觉遵守制度，使制度为人服务，让制度发挥出最大效力。

第二，提高制度领导力，必须使作为一种良性资源导向的制度配置到最合理的地方。制度本身体现着导向性，好的制度设计体现着良善的治理导向，也承载着人民对美好生活的期许。如果一项好的制度设计，在现实运行实践中出现偏差以及错配，就说明制度设计主体偏差以及制度在资源配置存在不科学、不合理的问题。比如政府为了保障低收入群体的基本生活，采取了低保制度，实行多年来收到了良好的效果，体现并彰显着社会主义的制度优越，但在一些地方，在具体实行中却出现了领取低保者并不符合条件低保条件的现象，再比如去年某市被爆出的集体骗取医保案，这些都说明制度作为一种导向资源，在配置过程中出现了问题。审视背后的原因，还是制度领导力实现过程中人的主观因素出现了问题，因为在行政效能的视域下，提高制度领导力，体现为在既定组织目标导引下，达成目标与愿景的能力，其实现的主体在人，对其发挥作用的评价者在人，同时造成结果偏差的影响因素也是人，但人力因素又是制度治理中的变量因素，在一定程度上，往往最不可控。因此在制度的资源配置中，一方面要尽可能的提高人力因素的积极效能，发挥其客观、公正、无私的精神品格与职业风范，另一方面也要尽可能的降低不利于人力因素的干扰，设计一套严格、科学、程式化的制度运行体系，进而大大提高制度作为资源配置中应当发挥的作用，避免消极因素的干扰与破坏。

三、提升制度创新力

如果说理论创新是先导，那么制度创新就是理论创新的制度化成果，实践创新只有建立在理论创新和制度创新的基础上才有生命力。制度的创新力是指制度需要适应时代需要不断在结构上实现变革，制度创新力是既是现代国家制度治理的结果也是发展动力，从过去经验，当下实践，以及长远发展来看，制度实施的稳定性与制度运行的创新力并不绝对矛盾，往往相依相辅。

首先，可从避免“一刀切”的制度治理僵化问题着眼。正如前论所述传统“一刀切”的制度运用往往是不得以而实施的治理方式，也是实现国家治理现代化应当克服并转化的治理方式。克服“一刀切”问题，要转变传统治理思维方式，实现政绩观的转化。传统政绩观往往有“毕其功于一役”的制度实施倾向，希望对问题的处理与解决以一种统一、凛厉的手段快速达到预期效果，这种方式有如西医治疗方式的“做手术”，能够快速解决问题，但往往有头痛医头，只见部分不见整体的弊端。现代国家治理，实现制度创新，克服“一刀切”的治理局限，就要在制度治理中通过“分类化”的方式达到制度创新的效果。这种制度创新往往对制度设计者、实施者有着更高的能力素质要求与职业归属要求，因为“分类化”意味着制度实施前期、中期、后期的跟踪与服务，需要有更高的责任意识与担当能力，也需要多方的通力配合，甚至会出现“功成无我”的情况，但这种治理方式从长期看是科学、高效的，也能真正激发制度本身的创造活力。

其次，必须准确把握制度的边界和尺度，防止制度影响力下的权力越界。制度约束的边界就是权力延伸的边界，如果随意扩展制度的边界，就会导致权力的滥用，这也是一种隐形的腐败。制度创新力有着相比于制度执行、制度领导更高且更有灵活性的要求，这种要求规范下也赋予制度制定者与实施者较强的自主性以及更高的素质要求。公共权力如何在发挥创新活力的前提下，不触犯权力边界是当前现代国家治理需要面对的现实问题。“边界意识”作为政治概念，强调公共权力拥有者对个体身份“有限性”与“相对性”的认识，制度边界的把控在于制度制定者与实施者边界意识的把控。现代社会与传统社会的不同，很大程度上体现在边界意识的规范上，不论是作为现代个体的人，还是政府与社会都要有边界。因为不同制度有着不同的适应范界，一旦越界就会损害整体社会活动的规则和效率，尤其是掌握公权力的公职人员，如果越界，就会导致公共职能的弱化与退化，使公权力失去有效约束。而公职人员制度权力边界的模糊，会导致公权不分，公权私有，权力寻租，甚至权力异化，从根本上破坏制度本身的权威性、稳定性。当然现代制度创新力的最高境界应是一种“从心所欲不逾矩”的状态，只有在这种状态下，既把控好制度的权力边界做到不逾矩，又能充分释放国家现代治理中的制度创新活力，发挥好“从心所欲”的积极效能。

总之，在社会转型期，在中国这样有着超级复杂国情民情社情的国家中实现现代治理，前瞻性的改革措施出台往往会牵一发而动全身，需要制度制定者进行宏观、精心、科学、合理的顶层设计，需要制度施行者担当有责、无私公正的严格执行，只有这样，制度执行力、制度领导力、制度创新力才能释放出超强的活力与生命力，进而实现国家现代治理的不断发展进步。