优化生育：低生育人口问题的源头治理

穆光宗

（北京大学 人口研究所，北京 100871）

不争的事实是，我国从20世纪90年代初就进入了低生育时代。①总和生育率（TFR）是假设同批妇女按现在分年龄生育率水平度过一生所平均生育的子女数，它不是一个常量，而是一个变数。国际上一般认为，总和生育率低于更替水平（TFR=2.1—2.2）就算进入了低生育状态。90年代平均总和生育率在1.6左右，意愿生育率（抑或理想子女数）大概在1.6—1.8之间波动，说明20世纪80年代严格的计划生育政策和社会经济文化发展共同促成了生育率的快速下降。如果说发展是最好的避孕药，那么昔日的计生政策则是最强的堕胎药；前者影响的是人们的生育观念，后者管束的是人们的生育行为。学界一般认为，促使生育率下降的决定性因素是社会经济文化因素，计划生育政策发挥的是促进作用。②譬如王丰认为，因计划生育政策因素的作用，大概少生了1亿多人口。参见王丰：《“计划生育40年少生4亿人”缺乏依据》，来源于财新网，2013年11月12日。然而，大国人口生育率非意愿的过快下降必然要付出巨大的代价，我国现在面临的就是生育率过低以及低迷不振的问题，进而造成人口生态失衡、年轻人口亏损、人口不可持续发展纷至沓来、交织出现的三大风险。生育决定人口的未来，优化生育是对新时期中国人口问题的源头治理。中国面临着何去何从的选择。

低生育陷阱：事实抑或假说

低生育和少子化已成为当今中国人口新常态，人口生态失衡是中国面临的新人口问题，年轻人口储备不足已经形成中华民族伟大复兴的战略劣势。低生育和少子化是一个令人担忧的人口萎缩和亏损的过程。少子化就是0—14岁的少儿人口增量减少、比重下降的过程，15年、20年以后会导致少劳化，即新增劳动力人口供应萎缩。从20世纪80年代初我国开始初始少子化，0—14岁的少儿人口比重从1982年的33%下降到1990年的22%；进入21世纪，演化为严重少子化，2000年少儿人口比重为18%，2010年下降到16.6%。2010年第六次人口普查数据显示，中国新生儿人口在20世纪90年代快速减少，从1990年的2800万直线下降到1999年的不足1500万。

生育转变的基本规律是：其一，生育率从高到低转变是全球化的趋势，是人类历史发展的必然，是人口转变的有机组成部分。随着社会经济的发展和养老保障的完善，家庭规模小型化和结构核心化，避孕节育成为现代社会人们基本的生活方式，社会经济发展通过改变生育的成本与效用的关系影响到年轻已婚人口的生育理性和生育行为，从而发挥出自然而然的节育效应，此为“发展是最好的避孕”命题的由来。其二，提高低生育率的难度要高于降低生育率，所谓“下山容易上山难”，此已为各国的生育转变经验所证实。其三，低生育文化形成内生性低生育现象，将很难逆转。经验表明，婚育文化的力量大于生育政策的力量，文化对生育的影响更深刻也更持久，因为婚育文化作用于人们的观念，生育政策作用于人们的行为。我们所观察到的中国已婚低生育率恰恰是内生性的，改革开放以来不同时期大小不等的很多调查都指向一个事实：中国已婚人口的理想子女数大概平均是1.6—1.8，低于世代更替水平（2.2）。其四，根据中国的经验，实际生育率低于意愿生育率，而意愿生育率高于政策生育率。长期以来，我国的生育政策不是从民意、民权、民情出发作为首要的考量，而是以国家利益为中心，并不是以人为本、以民为贵，而是以数为本，这个“数”一是人口总数，二是出生数量。其五，生育意愿甚至生育能力在代际之间有弱化的倾向和趋势。

数据表明，全面二孩政策和单独二孩政策在效果上都可以用“遇冷”来概括。譬如，2017年中国人口出生率和出生数双降，2018年出生人口比2017年减少200万，2017年比2016年减少63万。考虑到生育意愿代际弱化的倾向，二孩生育意愿已经释放得差不多了，低生育反弹的特性已丧失殆尽，该生的都已经生了，所以对低生育率回升的愿景不要抱什么奢望。因此，可以说全面二孩政策意义很大——是还生育权于民的关键一步，但作用很小——难以提振低生育率，实现适度生育水平。2017年可能是二孩出生可遇不可求的最高峰，因为生育母体人口急剧减少和生育意愿低迷不振的事实警示我们，历史上的“婴儿潮”（Baby Boom）是一去不复返了。

从有想法、谋划二孩生育到付诸行动是需要时间的。由于二孩生育意愿普遍强烈的70后一代人的生育机遇期全部错失，所以死水微澜的“生育回潮”不能看作是排江倒海的“婴儿潮”。可以想见，2016年以后的生育主体基本上是90后，然后是80后了，假定平均的生育年龄是26岁，那母亲也应该是90后了。而90后、80后基本上是独生子女，他们的生育意愿普遍低弱，身为独生子女的也更倾向于选择做独生子女母亲，这是生育的社会遗传和文化惯性。

在现代中国，适度生育水平是符合绝大多数家庭的生育意愿，也是符合人口发展规律的那个生育水平，笔者称之为“近更替水平生育率”，在更替水平(TFR=2.2)附近波动，存在一个区间，大概是底限1.8，高限2.5，这样才能较好保障人口长期均衡发展。目前我国的总和生育率大概在1—1.2之间甚至可能低于1，已经到不可忍受的地步了，目前的态势是低生育常态化而且有继续走低的可能。“十三五”期间，我国育龄妇女总量每年减少约500万人，五年就将减少2500万人左右，而且低生育意愿已是如此普遍，放弃二孩生育的大有人在。所以，现在的问题根本不是要控制什么生育率，而是如何千方百计提振超低生育率。在有严峻条件约束的情形下，实际生育率是越高越好，怎么鼓励都不过分，因为事实上很难跳出“低生育陷阱”。

中国低生育现象有四大特征：一是内生性。所观察到的低生育可以认定是一种“文化自觉”，已非政策性、强制性和外生性，而是观念性、意愿性和选择性的；换言之，不是政策要求而是自觉自愿少生、独生、晚生甚至不生。二是内卷性。低生育文化已经形成某种自我强化和深化的机制和惯性，生育率将持续低迷甚至更低。三是稳定性。既然目前我国的低生育已经是一种文化现象和年轻人的生活方式和日常惯习，也就不难理解它的稳定性，这是一种“人文生育率”。四是长期性。严重的问题是低生育在我国无论是城市还是乡村，也无论是东部还是中西部，或者当下还是将来，都表现出常态化、长期化的特征。我国近年来结婚率明显下降，晚婚率、离婚率上升，单身不婚人口显著增加，这都会导致婚内生育率低迷。这四个特点说明了我国低生育问题的严峻性、长期性和挑战性。

也许有人会问，低生育不是中国一直以来孜孜以求的人口目标吗？为何说是一个“陷阱”呢？究其根本，是因为它违背了人口平衡发展与可持续发展的基本规律，是因为经验还表明，低生育目标的实现并不意味着中国人口问题（哪怕是数量问题）的终结而是伴随着人口问题的转型。1980年9月25日颁布的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》作出政治动员，提出：大力提倡一对夫妇只生一个孩子，而且设想为一代人的政策。现在看来，这是不了解人口规律的极端措施和过激做法，结果造成了众所周知的人口结构关系的严重破坏和人口自然生态的极度失衡；人为制造了结构性、内生性、政策性和长期性人口问题。不客气地说，这种做法是自掘陷阱而不自知，无论控制人口的初衷多么高尚，引发的后果都是非常严重的。一环二扎、少生就是一切都根源于“人口太多”这种似是而非、模糊片面的认识，没有看到人口的正面、多样和转变的特性。

中国古圣先贤曰：极高明者，道中庸。这句话里面包含了万事万物平衡、协调演化的智慧。如是观之，维护人口平衡、促进协调发展才是符合人口规律的正确道路，也是国家人口治理必须坚持的基本原则。

其一，“人口生态失衡”包括了性别失衡、少子老龄化和区域人口分布不均三大失衡，造成亚人口（sub-population）与亚人口的关系日趋紧张，将产生人道主义伦理危机。人口生态失衡的危机包括了：

首先，人口自然（性别年龄）生态的失衡。自1982年以来，我国持续出现严重的出生性别失衡和适婚人口的性别失衡问题（剩女和光棍现象），特别是3000多万适婚男性单身问题突出，他们将不幸失去结婚成家的权利，将因为无家而漂泊，成为特殊的流动人口，他们将孤独终老，影响社会的稳定与发展，是一个重大的人口安全问题。亚人口之间数量关系失衡和社会关系紧张会导致老年人失养、失爱和失意，老年赡养比攀升，养老金及时、足额支付面临越来越大的压力；①2018年，我国60岁及以上人口达到2.5亿人，其中65岁及以上人口达到1.67亿人，占总人口的11.9%。从某种角度看，我国老年人口的多与少实际上是一个退休安排（主要指制度性安排）问题，也是一个老年标准问题。如果统一到65岁退休，我国的老年人口将“减少”8000万左右。对应地，女性人力资源的短缺（如女性护工绝对或者相对不足）问题将随人口老龄化的深化而愈加突出，空巢独居老人的居家养老将陷入“孤岛”、存在着发病人不知甚至孤独死的风险。

其次，人口社会生态的失衡。包括了民族人口繁荣与汉民族人口萎缩的关系问题（如边疆人口安全问题）、权力人口与非权力人口的关系问题（腐败、对峙和关系紧张）、不同社会阶层的人口失衡以及国际移民中的种族冲突（如广州黑人无序增长问题）。

再次，人口地理生态失衡。即，人口的地区分布失衡，人口拥挤的越拥挤、稀疏的越稀疏。近年来各大城市展开了对人才、劳动力人口剧烈的争夺战，人口向某些区域（如都市区和城市带）集聚的同时，一些地区（如广袤的乡村）人口日渐稀少，人口分布失衡，形成发展的“马太效应”——富者愈富、贫者愈贫。

其二，“年轻人口亏损”是指经济发展过程中的主力人口相对短缺，影响了社会的创造力、生产力和消费力。2012年至2018年，我国15—59岁劳动年龄人口规模与比重双双下降，每年都以百万人口的量级在持续减少，总共减少了2600余万；受此影响，2018年末全国就业人员总量首次出现下降。例如，近年来我国经济下行与劳动年龄人口特别是其中年轻劳动力的减少有很大关系。根据联合国预测，到2050年中国劳动年龄人口将累计减少2亿以上，劳动力人口的结构性老化将伴随中国长期的发展进程。

其三，“人口不可持续发展”将凸显“人口即命运”①“人口即命运”这一命题由18世纪法国思想家、社会学之父孔德率先提出。的重大国家安全问题。人口即命运或许可以用以下三句话来诠释，这就是人口是社会生活的主体，是社会生存的基础，也是社会发展的动力。笔者将之概括为人口的主体性原理，“口”只是人口的表象，“人”才是人口的实质。要言之，人口之所以关系到国家命运，是因为人口是独一无二的社会主体。根据人口规律，如果总和生育率（TFR）长期保持在更替水平以下，人口再生产模式就属于萎缩型，人口规模早晚一定会减少，出现人口的不可持续发展直至一个人口的消亡。这正是深受超低生育率和严重少子化问题困扰的日本和韩国等国家共同的担忧，而中国低生育人口问题的严峻性则有过之而无不及。

长期的低生育率将导致人口雪崩、人口坍塌、人口内爆。根据联合国人口署发布的《世界人口展望》（2017年修订版），预计中国人口将出现倒“V”形反转，在低生育率状态下到21世纪末加速下滑跌破10亿至6.13亿。估计到2023—2025年某个节点，大陆总人口将达到历史的最高点，达到14亿左右的人口峰值，转而在可预见的将来雪崩似的下滑和坍塌，因为低生育、少子化的釜底抽薪和长寿化、高龄化的雪上加霜，总人口将出现负增长和不断萎缩的趋势；同时，老年人口不断增加，少子老龄化速度加快。展望未来，中国人口将不可避免地陷入“极端少子化—高度老龄化”的恶性循环，代际失衡程度不断加深。

没有远虑，必有近忧。中国需要高度警惕生育率过低的长期影响。1.5以下的超低生育率意味着适龄女性平均生育1个半孩子，那么在25—30年左右的世代更替时期里下一代人比上一代人要少30%以上，总人口持续减少。不同的研究估计预期2018—2030年前后开始出现人口负增长，②易富贤、苏剑估计2018年中国已经出现人口负增长，参见《2018年，历史性的拐点：中国人口开始负增长！》，http://www.jcrzxx.com/upload_html/h20190107a_xx.html；但何亚福在《新京报》（2019-01-06）以“2018年中国人口负增长值得商榷”提出质疑。2019年1月，中国社会科学院《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.19》（简称绿皮书）则预测，2030年以后中国人口开始势不可挡地持续负增长。如果总和生育率一直保持在1.6的水平，人口负增长将提前到2027年左右出现，2065年人口将减少到11.72亿，相当于1990年的规模。人口大雪崩。根据人口学者黄文政博士的推算，如果中国总和生育率一直维持1.5的水平，50年后，我国的总人口将从2017年的13.9亿下降到2067年的10亿略多。但实际情形可能更加严峻，人口萎缩的速度之快、幅度之大特别是人口的代际失衡超过想象！现在最悲观的看法事后来看都可能过于乐观，估计经过50年的人口巨变到2067年人口总量最终将跌破10亿，届时的人口结构高度老化，老龄化水平将高达30%以上，整个社会极可能不堪重负走向崩溃。中国早已进入“内生性低生育陷阱”，从2000年五普开始观察到的统计生育率就低于1.3，超低生育率已经常态化，全面二孩政策“遇冷”已经发出强烈的信号：持续超低生育时代的确已经到来。在假定总和生育率不超过1.3这种比较现实的低生育态势下，到2100年我国总人口会持续下降到6亿以下，到2150年则会进一步萎缩到3亿以下。这是不可想象的重大人口危机，关乎中华民族的持续发展和长治久安。

从计划生育到优化生育：彰显以人为本和家庭友好

问渠哪得清如许，为有源头活水来。生育就是人口发展的“源头活水”，决定着人口发展的潜力与前景。生儿育女是利国利民的伟大事业，是不可或缺的人口生产，也是非常崇高的社会劳动，中国亟须重建积极正面的人口与生育价值体系。生育率过高会带来沉重的家庭负担，所以马尔萨斯提出了影响全球的“预防性抑制”（或者道德抑制）思想以及现代的避孕节育为主的“家庭计划”（family planning）。生育率过低问题会带来人口可持续发展的动力不足和能力匮乏问题，极端的结果则是种族的灭绝甚至人类的消亡，至少人口预测的结果就是如此。譬如，日本学者预测，根据当下的少子化速度发展下去，到3011年5月，日本将不再有儿童人口的存在。

优化生育是计划生育发展到高级阶段的自我超越和历史延伸。优化生育是包含了生育计划的大生育概念。优化生育要将生育质量和生殖健康放在第一位来对待，包括了生育决策、生育过程、生育结构和生育结果的优化。

计划生育体现的是工具理性，优化生育体现的是人文关怀。但两者并不是截然对立的，而是相辅相成的。由于优化生育是对计划生育的开拓，所以，在提倡人文关怀的同时依然保持了应有的计划理性（这里是指以家庭为单位的生育计划）。换言之，优化生育不是对计划生育（这里是指家庭计划）的否定，而是对计划生育的完善和提升。优化生育要求不仅要考虑计划生育对整个国家和社会带来的宏观效应，而且必须充分考虑计划生育对所有家庭和个人可能带来怎样的微观效应。优化生育坚持宏观效用和微观效用的博弈，坚持国家利益和家庭利益的双赢，特别是将家庭、夫妇和个人的利益放在优先的位置来考量。

优化生育是在整个家庭生命周期的框架里考虑生育的决策和养育的优化，是从结果反推回去看过程的展开。所以，优化生育不仅要考虑生育数量的计划，而且要考虑生育结构的优化。一孩的选择在社会和家庭两个层面上的含义是不同的。对一个家庭来说，这是悉听尊便的个性化自主选择；但对一个社会来说，却需要审慎和负责地思考，因为一孩为主的社会人口生态不是理想的状态。笔者认为：独生子女家庭本质上是风险家庭，独生子女人口占比为主的社会是风险社会。①参见穆光宗：《独生子女家庭本质上是风险家庭》，《人口研究》2004年第1期；穆光宗：《中国人口转变的风险前瞻》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2006年第6期。令人担忧的恰恰是，我国已经开启了意愿性、选择性独生子女时代，进入了人口学意义的高风险社会，纵然放开生育也无济于事、无力回天了。

计划生育以控制出生增量为主，优化生育以提高生育质量、促进母子健康为主。前者的政策取向是鼓励一孩化，后者的政策取向是“鼓励二孩，包容多孩”的自主、自由、负责的生育，这是中国人应该享有的生育权利，亦符合全球社会普遍接受的价值观。优化生育旨在为以人为本、家庭友好的生育新政提供理论支持。

优化生育的理论主张虽然可能会导致某个时期某些地区的实际生育率超过计划生育时代设定的政策生育水平，我国过去的政策生育率为1.47，所以俗称“一孩半”政策，②参见郭志刚、张二力、顾宝昌和王丰：《从政策生育率看中国生育政策的多样性》，《人口研究》2003年第5期。但不会超过国际公认的“低生育水平”（更替水平）。我们在高生育的20世纪50—60年代都闯过来了，更不要说在制度更加健全、文化更加繁荣、经济更加发达的今天，社会的养育能力绝对不是过去可以相提并论的。所以，中国不仅可以承受自主生育在一定时期内的抚养成本，而且应该接受这样可以使家庭和社会更加健康和安全的多子人口结构。这种做法可以使未来中国人口的发展更加平衡和安全，也可能在一定程度上缓解计划生育所带来的出生性别比持续升高偏高所带来的女性人口亏损问题。

优化生育不是不要生育计划，而是对传统的计划生育战略的超越和拓展。表现在：其一，更加强调以人为本和人文关怀，淡化计划生育工具理性的色彩。其二，计划生育政策的轴心发生位移，就是从重点控制增量转移到提高生育质量和生殖健康。其三，优化生育的实质是家庭—社会双重适度的生育，考虑了计划生育的意愿边界和“底线伦理”。

计划生育的依据是人均负担和计划经济理论，优化生育强调的则是生养成本——孩子效用的生命历程关系。前者以负担最小化为出发点，新增人口就是需要抚养和负担的人口，没有看到生命历程后期成为劳动力之后的红利回报，在实际工作中表现为极端的“少生就是一切”毕其功于一役的做法，是唯经济论，缺乏起码的人文关怀，这从“推行计划生育政策以来少生多少亿人口，节约多少万亿抚养费”的经济逻辑可以得到佐证。

优化生育以效用最大化为出发点，将生育看作是一个家庭和社会共同投资的过程。考虑到生育主要是微观的家庭事件，所以优化生育强调从家庭效用最大化出发来实现社会效用的增加。家庭的健康是社会健康的基础，家庭的安全是社会安全的前提，这同样是一个公理性的认识。优化生育力图避免“没有质量和效用的控制”，或者以“宏观效用来替代微观效用”，以效用最大化作为基本的行为指导。传统的计划生育不是一个生育优化的过程，而是风险积累和问题爆发的过程，如计划生育手术后遗症、并发症，独生子女家庭的失独风险和养老风险，等等。优化生育更能体现以人为本、更能保障人口安全、更能促进人类发展。任何忽视家庭生育权益的做法都是有风险的做法，都会危及人口的安全发展与社会的和谐稳定。

计划生育体现的是一个狭义的生育观，优化生育体现的则是广义的生育观。大人口观需要大生育观的配合和支持。计划生育是短程控制，优化生育是长程保障。计划生育关注的是生命周期之初的生育效应（纯抚养成本的支出），优化生育则关注生命周期不同阶段的生育效应。如果说计划生育是决策控制，那么优化生育就是过程控制。

优化生育建立的是“大生育观”，是将孕育、生育、哺育、养育和教育联系起来的大概念，是从整个生命周期特征的变化来衡量计划生育行为的。结合全生命周期框架来看的“生育”是一个投资和收益、成本与效用相连接的过程。优化生育强调的是生育决策优化和生育过程优化的结合，强调的是将结果和过程联系起来的观察问题和解决问题的视角。

优化生育高度重视对“生育责任伦理”的培育，努力创造男女平等的社会舆论环境。健康的生命是神圣的，是上苍给家庭的珍贵礼物。爱从生命的孕育开始，人工流产是不得已而为之的补救措施。杀女胎的做法是一种在道德上有罪的行为。

优化生育是适度生育和优生优育的结合，不仅仅是质量上的优生优育，也包括生态上、结构上的优生，至少有两个孩子在家庭人口生态上更有优势，包括手足之情和防范风险。适度生育就是适龄、适时、适量的生育，不应一味提倡晚婚晚育，实际上现在年轻一代的婚育已经进入极晚婚、极晚育的模式，这是进入低生育陷阱的原因之一，不利于实现适度生育水平，不利于生育的优化。

优化生育意味着“生育问题”要大于“生育率问题”，“生育质量”“生育效用”问题大于“生育数量”“生育控制”问题。优化生育对计划生育家庭的态度是“骑上马再送一程”，特别是要将生育与养老连接起来、统筹治理，关注计划生育的养老后遗症问题，特别是失独者的养老困境。所以，优化生育是对生育问题纵横交错的综合治理，优化生育是更大的社会系统工程，需要政府主导、部门联动、人文关怀、公众参与和环境支持的统筹。

低生育背景下的政策走向

毋庸讳言，一孩化政策考虑了人口过快增长对整个国家和社会的潜在风险和巨大挑战，但对人口控制给每一个计划生育家庭带来的发展风险以及个体的健康风险却缺乏应有的考量，也忽视了低生育背景下新人口问题的涌现。一个不争的事实是，独生子女家庭抵御风险的能力非常之弱，其风险性就在其孩子的唯一性。中国人口的长期均衡发展要着眼于全方位地促进人与自然、人与人、人与社会经济文化的协调发展，突出以人的全面发展为中心，彰显家庭和个人的幸福，强调人口的结构和功能，减少人口失衡和社会冲突。为此需要以人为本的人文主义的政策设计。改善人口结构、优化人口生态、协调人口发展、提高人口素质应该成为人口治理的新理念。我国的人口性别年龄结构、地区分布结构和社会经济结构都存在着或大或小的问题，人口的平衡性、均衡性与可持续性也或多或少存在问题。

在大转折时期，计划生育改革需要“兵分两路”。我国的计划生育需要取消的是对生育行为的行政管控，同时完成计划生育的自我变革和重新定位：一方面，在生育决定权方面要回归其家庭计划的本意，我国对外翻译称的也是这个（family planning），但实际情况却是国家计划（national planning），是出生控制（birth control）。计划生育的回归就是将生育决策权还给家庭，还权于民，实施家庭计划，彻底放开生育管制。另一方面，在生育的服务保障方面，则是国家和政府不可推卸的责任和义务，要创造优化生育的条件和环境，承认生育固有的社会性和外部性，增进生育福利，鼓励奖励生育，让生育成为千家万户的社会福利而不是人生负累。

“优化生育”在政策上要考虑两点：

一是风险的规避，使家庭的发展、人类的发展和社会文化的发展在一个合适的人口结构上进行，划定人口安全的生育红线，避免政策性失独的悲剧重演。维护世代更替水平生育率、实现近更替水平生育率（TFR=1.8—2.5）是底线要求，将0—14岁少儿人口维系在18%以上可以确立为人口安全的“红线”。只有恢复自主生育、自由生育的人口生态，那么孩次的分布比例才会呈现和谐均衡的美好状态。自由的多样化生育一般呈现偏正态分布，鉴于生育率过低的问题和养育压力过大的事实，理想的人口生态是二孩为主、多孩为辅、一孩其次。无论政策性的抑或选择性的，独生子女家庭都是风险家庭，只要具备家庭养育能力，多孩家庭无疑是更具优势的家庭，更值得提倡和鼓励。

孩子是国家的财富，也是家庭的希望。家庭在养老中有不可替代、不可忽视的基础作用，无论社会发展到什么程度，也无论是养老的哪个方面哪个阶段，社会养老对家庭养老的替代率都不可能达到百分之百。社会养老主要是对社会财富的分割，是典型的“大河有水小河满”的关系，是保障老年人的福利共享权利。中国作为未富先老的人口大国，其老年福利水平注定是低下的，养老仅仅依靠家庭不行，不靠家庭也同样不行。重建家庭养老文化，尽量减少计划生育家庭的养老风险，此其时也。

为此，中国需要在人口生育上继续还权于民与赋权于民，使计划生育改革走向彻底。一方面要恢复自由、自主、自觉的生育生态，在低生育时代倡导“鼓励生育、包容多孩”的新价值取向；另一方面则要完善保护和促进生育的服务、关怀、保障的社会文化—政策—制度体系。

二是能力的发展，注意代际人口的能力发展，这就是家庭层面上的“人类发展”。优化的生育将是安全的生育、负责的生育、有保障的生育、有效用的生育和可持续的生育。中国从一开始就没有重视计划生育家庭发展能力的培植。优化生育的视野要更长更宽，需要全生命历程的关注和关怀。强调优化生育的国家和政府责任，保障家族人口发展的开枝散叶，关注和考量进入生命历程后期计划生育家庭的生育效用，可能是正——孩子成才、反哺家庭、其乐融融，也可能是负——突出如失独家庭的父母老无所养、空巢家庭父母的老无所依。少生（独生）如若没有优生和优育，没有更多、更好的成才机会，少生的潜在优势就得不到激发，而少生的劣势反倒会慢慢积累和爆发。

有效的人口治理应该有大局观、系统观和历史观。“头痛医头、脚痛医脚”的治理机制不仅目光短视，而且格局有限，中国要重建人口问题治理的思路和机制。在低生育时代已经到来之后，我们要意识到生育的国家责任实际在放大。可以说，鼓励生育表明低生育时代的生育应该一半是家庭的事，一半是国家的事，家国同责。2016年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出“完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策”，为落实全面二孩指明了方向。如果说允许全面二孩属于生育权限的改革，那么还需要生育导向政策、生育福利政策和生育服务政策的完善配套，形成鼓励二孩生育的社会合力。

首先，在生育导向政策上，在全面二孩生育遇冷危机出现之后，我们要认识到人口治理的思路和机制亟须来一个大转变，中国要大力重建适度生育文化和家族繁衍文化，不仅要回归自主、自由、自觉的生育，而且要提倡鼓励奖励生育，但不强迫多生也不惩罚少生，以倡导二孩及以上的“合适之家”为核心。二孩双子生育带来的好处很多：譬如，可以降低独生子女的唯一性风险；给孩子一个弟弟或妹妹做伴，增强个人幸福感；减轻子女养老负担，抵御养老风险；增加人口储备，保障人口安全，促进人口可持续发展。天地之大德曰生，中国需要设立“反堕胎日”来保护生育力、提高生育率。

其次，在生育福利政策上，人口生育政策要体现以人为本、家庭友好和生育友好，做到生育福利包容化、均等化和最大化。开放大国胸襟，虚心向国外学习鼓励生育的做法和经验，结合本土国情和家庭诉求，转化成有效的鼓励生育的福利政策，做到应生尽生、愿生优生。例如，加拿大的儿童牛奶金制度、瑞典的儿童糖果金制度、俄罗斯的母亲基金制度等均可借鉴，通过生育补贴和产假延长等做法来消除二孩生育的担忧。

不谋全局者不足以谋一域。要建立“包容性福利”“均等化福利”“全民化福利”的新概念来防止生育福利政策的人为歧视，对事实上的二孩要一视同仁，将新旧问题一揽子解决，让符合新政策的二孩和抢生的二孩享受同等的福祉，从而有利于家庭幸福、人口优化和社会和谐。生育权利是天赋人权，中国要回归和尊重这样的世人普遍认同的价值观。以新政策之厚济旧政策之薄，避免因为不同的政策待遇，人为在公民中划分出福利的享受者和不享受者甚至被惩罚者，在解决一个问题的同时却产生了新的社会问题，如社会不公、心理怨恨、家庭差距等。

要发挥好中央和地方两个积极性，共同探索，走“国家福利”和“地方福利”结合（1+X）的道路。调查表明，现在不敢生、不愿生的最主要原因是养育孩子的成本太高，一般家庭不堪负担。所以，帮助有愿望再生育的家庭分担养育成本，二孩生育成本外部化、生育福利内部化，让二孩生育成为家家向往的甜蜜事业和美好生活。

最后，在生育服务政策上，首先要改变卫健委系统的计生职能，将生育管理职能转化为生育服务职能，优化从怀孕到生产的公共服务体系，为家庭幸福发展保驾护航。例如，现在大城市的建档床位呈现紧张态势，近期要增加产床，远期要增加妇产科和儿科医生；高龄备孕需要孕前孕中产前的风险评估；孕前检查是减少出生缺陷率，提高出生人口素质的重要预防手段。其次要改变二孩申报的程序，大道至简，一切以方便民众、帮助家庭为上。第三要避免权力寻租，尊重、保护和服务权利，顺应计生改革的潮流，变惩罚多生为奖励多生。

综上所述，全面放开生育、全面鼓励生育和全面优化生育应该成为低生育时代我国生育政策的战略抉择。