从长兴公安发展的主要矛盾看警务资源配置

盛洪卫

(长兴县公安局，浙江 长兴 313100)

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代我国社会主要矛盾转化呈现出的新特点，对公安工作提出了新要求。公安工作回应社会主要矛盾的新变化，必须把自身置于中国特色社会主义事业发展大局中去谋划、去摆布，以正确认识和科学把握公安发展中的主要矛盾，开创公安工作新局面。全国优秀公安局长兴县公安局(以下简称“长兴公安”)从社会矛盾运动看公安发展，牢牢抓住人民对警务效能提升的需要与警务资源配置不平衡不充分这一公安发展的主要矛盾及矛盾的主要方面，解放思想、实事求是、因地制宜、改革创新，积极构建优化协同高效的警务资源配置体系，让做强专业成为现实、做实基础成为可能，公安改革呈现顶层设计、统筹协调、整体推进、多点突破的新景象。

一、新时代公安发展主要矛盾转化的时代背景

矛盾存在于一切事物发展的过程中，贯穿于每一事物发展过程的始终。党的十九大在总结5年来发生的历史性变革、取得的历史性成就的基础上，作出了“中国特色社会主义进入新时代、我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大政治论断。[1]这一重大政治论断，是事关实现全面建成小康社会、“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的政治论断，意味着我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性和根本性的变化，对党和国家工作提出了许多新要求，也将持续而深刻地影响公安工作的方方面面。

(一)基本国情没有改变

尽管我国社会主要矛盾在需求侧和供给侧都发生了全面深刻的变化，但这种变化是在继承基础上渐进式、同一性的演进和发展，“变”与“不变”是辩证统一的。[2]我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。在此基础上，我们党和国家的工作重心没有变，以人民为中心的出发点和落脚点没有变，人民公安为人民的初心和使命没有变。

(二)人民需要日益增长

人民的需要从物质文化的基本性需求到美好生活的多样化需求，涵盖着对民主、法治、公平、正义、安全、环境等制度文明成果的渴望，体现出从数量要求向质量要求的转变，从单一性范畴向多层次范围的转变。[3]新时代人民对美好生活的需要日益广泛，对法治、公平、正义、安全等的需要日益增长且呈现精准化、个性化、品质化的特征，这对社会治安和公安工作提出了新的更高要求。

(三)发展标杆全面提升

以问题导向聚焦不平衡不充分的发展问题，意味着人民需要的满足取决于发展的更平衡更充分，这对中国特色社会主义事业发展区域、发展领域、发展群体的平衡性，以及发展总量、发展程度、发展态势的充分性提出了更高的标准和要求，也对公安工作提出了范围更广、层次更高、程度更深的要求。

二、长兴公安发展的主要矛盾

(一)主要矛盾的逻辑起点

事物发展是矛盾运动的结果，正确认识矛盾的内在规律是科学应对矛盾的前提。矛盾的特殊性决定着研究问题的方式方法，就是要对具体的事物做具体的分析。面对新时代社会主要矛盾转化对公安工作提出的新要求，长兴公安从矛盾运动看公安事业发展，准确把握矛盾的特性，立足公安自身和辖区实际探寻分析矛盾的内在规律，找准主要矛盾的逻辑起点，即人民对警务效能提升的需要与警务资源配置不平衡不充分之间的矛盾。

在任何事物发展过程中，矛盾的发展是复杂多样、千变万化的，但其中必有一种是主要矛盾。正是由于这种主要矛盾的存在和发展，规定或影响着其他矛盾的存在和发展。新时代我国社会主要矛盾的转化，标志着新时代我国人民对美好生活的需要与我国经济社会发展不平衡不充分之间的矛盾依然尖锐复杂，体现和反应在社会治安和公安工作领域，就是人民群众对社会安全感和满意度的需求，对发案少、治安好的需求，对打防管控效能的需求的满足上还有大量工作要做，而警务效能的提升是根本。制约和影响警务效能提升的因素主要有公安机关非警务活动等外因，但起决定作用的还是事关公安发展主要矛盾的主要方面，即公安机关内在制约和影响警务效能提升的警务资源配置等问题。

基层警务资源处于警务工作体系的最基本层级，是包括警察人力、物力、财力等资源在内的一个综合性的范畴，是一种公共资源、紧缺资源、有限资源、专业资源，可以分为警察机构、执法手段、运行程序、装备设备、后勤保障、情报信息、业务经费，以及警务人员的数量和素质等要素。[4]正视基层公安机关发展现状，警察数量、人员编制、装备配备等方面已不能持续无限增长。以长兴公安为例，从1998年至2018年，警力从500名增加至644名，增长近30%，增长空间已达峰值。由此可见，制约警务效能提升的根本因素不在于警务资源配置的数量，而在于警务资源配置的结构和质量。警务资源配置具有社会性、动态性和可预测性，在“无增长改善”的警察现代化发展背景下，只有通过优化组合警务资源，解决警务资源配置的不平衡不充分的问题，才能实现释放警务效能、提升公安战斗力的目的。

(二)主要矛盾的表现形式

问题是事物矛盾的表现形式。正确把握公安发展主要矛盾的表现形式，研究分析当前基层公安工作中存在的问题，是寻求解决公安发展主要矛盾方法的基础。公安发展主要矛盾的表现形式多样，是公安事业发展中的客观存在，是由矛盾运动的特殊性决定的。从长兴公安事业发展实际出发，从不同维度对主要矛盾的表现形式予以归类，可以划分出专业打击、基础防范、队伍建设三大系列。

一是合成作战联动不畅，实战效能难释放。在原有公安行政管理体制下，横向看，公安机关内设机构警种林立、分工过细、职能交叉、协调不力；纵向看，机构层级设置过多，业务部门对基层派出所指挥不畅，专业技术等资源力量分散。以刑事打击部门为例，一方面，刑侦、经侦、禁毒等警种从事破案打击工作，技侦、情报、网警等警种从事配侦工作，但各警种之间缺乏协作配合，单打独斗现象凸显，打击刑事犯罪的整体水平和能力受到严重制约；另一方面，原有打处队伍的组织架构以刑侦大队、派出所刑侦中队的模式来支撑，基层派出所刑侦中队承接大量破案打击的指标和任务，却得不到技侦等专业侦查技术的支撑，制约破案打击实战效能的提升。

二是基础警务“名存实亡”，基础责任难夯实。原有派出所组织架构为“一室三队“，即综合室、社区中队、治安中队、刑侦中队，需承接业务警种分配的全局80%左右的破案打击指标和任务。在破案打击作为刚性考核指标的导向下，派出所的工作重心始终围着考核转，为完成破案打击指标“远洋捕捞”“近海作业”，牵涉了大量的警力和精力，导致打非所发、发非所防。长兴公安原有614名警力中，派出所警力267名，占比44%，但在这267名派出所警力中，真正做基层基础工作的民警比例不到三分之一，基础工作责任难以压实，防范效能难以提升。

三是警务资源过度消耗，队伍幸福感难提升。长期以来，因受制于“全能公安”的权力运行理念，基层公安机关被接处警任务、重大活动安保任务、破案打击任务等需求捆绑，忙于承担接踵而至的维稳压力，疲于应付大量的非警务活动，苦于完成繁重的考核指标，警务资源的过度消耗导致民警幸福感降低。

(三)主要矛盾的主要方面

矛盾的诸方面发展是不平衡的，而事物的性质是由取得支配地位的矛盾的主要方面所规定的。透过矛盾的表现形式看制约公安发展的主要矛盾，根源在于警务资源配置。警力资源作为警务资源的最重要的承担者和体现者，是唯一具有主动性、能动性的资源要素，在警务资源各要素中居于首要地位、起着主导和关键作用。透过现象看本质，长兴公安发展中主要矛盾的主要方面在于警力资源配置的不平衡不充分，而不是信息化资源、装备资源、经费资源等的配置方面。警力资源配置的不平衡不充分集中体现在城乡区域的配置上、打击专业与基础防范领域的配置上，机关与基层、领导与民警、男与女、老与少等群体的配置上。警力资源配置是否科学合理，直接影响到基层警务部门职能作用的发挥以及警务工作的整体效能。正视长兴公安的发展实践，只有在现有警力资源基础上把配置工作做充分、做均衡，才能抓住主要矛盾的主要方面，实现人民对警务效能提升需求的破题。

三、长兴公安优化警务资源配置的探索与实践

(一)推动理念回归

认识来源于实践，实践需要认识来指导。理念先行，是坚持以人民为中心的前提与基础，为公安工作确立了价值取向、前进方向和行动指南。围绕主要矛盾和矛盾的主要方面，长兴公安以马克思主义世界观、人生观、价值观为指导，站稳人民立场，创新提出警务理念，把警务理念转化为警务战略，为警务资源配置提供重要载体和支撑。

一是坚持守土有责、以人为本。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，落实到公安机关就是要做到业务工作守土有责，队伍建设以人为本，实现公安事业的全面进步。所谓守土有责，就是发现并解决本地问题，能解决的问题自己解决，解决不了的问题及时向上级反映，缩短上级公安机关发现问题的时间与距离，做到“我的地盘我做主，我的地盘我清楚，我的地盘我守土”。所谓以人为本，就是要坚持人民立场，提升人民群众的安全感和满意度，关注公安队伍集体与个体的发展，提升民警的幸福感和获得感。

二是坚持站在一线、干在一线、赢在一线。“三个一线”符合县级公安机关基层实际，是一种要求、一种导向、一种目标。站在一线，体现的是忠诚和定力，要坚持更高的标准和更严的要求，不断拉高工作标杆，提升工作品质，以一线的标准砥砺前行。干在一线，彰显的是担当和作为，要坚持干在维稳安保第一线、护航发展第一线、打击犯罪第一线、基层基础第一线、服务群众第一线，以一线的作为履职尽职。赢在一线，依靠的是作风和能力，要严明纪律作风以提升执行力，严格规范执法以提升公信力，狠抓信息应用以提升支撑力，以一线的实绩拥抱未来，追求社会公平正义。

三是坚持科学、适度、本地勤务。能否坚持科学、适度、本地勤务这一原则，这是能否牢牢掌握县级公安机关警务资源配置自主权的关键所在。科学勤务就是配置警务资源要从社会治安状况实际出发，按照警务工作优先排序来配置，突出辖区重点任务来配置。适度勤务就是要清醒认识到“基础工作做不到底，案件破不到底，但民警会被压到底”的客观现实，正确处理好警务成本与警务效能的关系，让民警享受社会治安好转带来的获得感。本地勤务就是以犯罪主体在本地的或者以本地的案、事、物为主要配置顺序和原则，做到守土有责。

四是坚持实事求是，只唯实，不务虚。针对公安工作“做什么”、公安工作“怎么做”的问题，摒弃以往“唯考核论”的工作导向，树立实事求是的工作导向，做到向下整合与向上争取相一致，对下尽责与对上负责相统一，依法履行法律赋予人民警察的职责，全力护航党委政府的中心工作，回应人民群众的平安需求，坚定推动长兴公安事业发展的正确方向。

(二)推动架构重建

长兴公安立足县域实际，坚持问题导向，本着重点突破、有序推进的改革思路，按照厘清事权关系、推进职能整合、调整机构设置、优化警力配置的要求，探索推进以侦查打击中心为切入点，以解放派出所为落脚点的大部门大警种制改革，构建起以侦查打击中心、综合保障中心、基础防控中心、情指联勤中心、队伍管理与执法监督中心“五中心”为框架的警务管理体制和运行机制，着力解决县级公安机关警务资源配置的所有权和自主权问题。侦查打击中心将刑侦、经侦、禁毒、食药环、网络案件的侦查职能全部纳入，侦查职能、力量、手段、机制全面融合，全盘承接刑事打击任务，彻底剥离派出所的破案打击指标。派出所只对辖区内人、物、案、事、场所负责，所长拥有充分主动权，派出所职能、力量、能力全面回归基层基础工作。

(三)推动差别打破

长兴公安发展主要矛盾的主要方面表现为警力资源配置的不平衡不充分，现阶段的警力构成存在着男与女、老与少、机关与基层、城区与农村、领导与民警这“五个差别”。只有通过打破原先固有的警力资源差别，实现从“照顾中工作”到“工作中照顾”的转变，才能建构科学合理的警力资源配置格局。打破“五个差别”，其实就是消除“五个差别”，实现警力资源配置的充分和平衡，让每个警力资源充分发挥效能，让警务效能最大化。

一是打破男与女的性别差别。改革前，全局女民警的作用发挥被贴上标签，都从事内勤或窗口岗位工作，且不参与值班，女民警本身的职业发展要求无法实现，职业发展空间受到限制，职业能力提升遭遇瓶颈。改革后，全部农村女民警调回城区派出所从事社区外勤岗位工作并参与值班，让农村派出所年轻男民警兼职内勤岗位工作以得到更快成长。此外，在城区派出所的女民警也主动请缨从事一线外勤岗位工作。男与女在资源配置中的差别被彻底打破，为打破城区与农村的差别盘活了资源，拓展了空间。

二是打破城区与农村的地缘差别。长兴城乡二元化结构明显，治安要素大量聚集城区。改革前，城区派出所成为照顾老民警的一种“福利”，警力呈现老龄化，社区民警年龄结构呈现倒三角，50周岁以上民警占比61.4%，40周岁以下民警占比9%，基础工作难以压实，警务工作效能无法提升。改革后，县公安局紧盯派出所基层基础工作，治安要素相对简单的农村派出所对老同志反而成为一种照顾。城区与农村在资源配置中的差别被打破，为打破老与少的差别提供了基础。

三是打破老与少的年龄差别。改革前，所有派出所均面临考核指标压力，因老与少在打击办案强度上存在差异，派出所亟需年轻警力承接考核任务。改革后，在保证值班刚需的前提下，按辖区基本情况、社会治安、公共安全、维稳任务等要素，将13个派出所分成三类，合理配置警力资源。2个城区派出所为“全攻全守型”派出所，老民警配置占比高，年轻民警数量少；5个中心镇派出所为“主动进攻型”派出所，年轻民警配置占比高、老民警数量少；6个农村派出所为“积极防范型”派出所，年轻民警配置比例高且数量多。通过打破老与少在工作强度上的差别，将年轻民警的精力优势和老民警的经验优势有效结合起来，转化为基础工作的优势。老与少在警力资源配置中的差别被打破，为警务资源配置提供了更大的空间。

四是打破机关与基层的属性差别。“五中心”成立后，在机构重组的基础上，通过精简警力进一步做精机关，实现警力下沉，杜绝人浮于事现象。机关警力只占全局警力的13.8%，其中情指联勤中心警力减少30%。对机关提倡“一警一专多能”，在能力、作风、机制上寻找突破口，加快人才培养，加快融合速度，做到对上对接与对下指导专业化，实现职能整合、机构整合、人员整合、人际关系整合。对派出所提倡“一警多能”，注重业务的融合，依托“所片格”警务模式实现对业务的全面掌握，把基础工作做深做实。

五是打破领导与民警的身份差别。改革前，职务赋予的层级形成警务责任承担的差别，领导成为“甩手掌柜”，民警成为“运作机器”。改革后，男与女、城区与农村、老与少、机关与基层差别的打破，使领导与民警差别的打破成为必然，每个领导都回归一个警务资源，既当指挥员，又当战斗员，也反哺解决了前面几个差别打破之后留下的一些真空地带。

四、建构优化协同高效的警务资源配置体系

(一)完善风险防控机制，提升维稳效能

进一步解放派出所，坚持“所片格”勤务模式不动摇，所压实片，片压实格，让派出所警力和精力全部围绕本地，心无旁骛地压实基础，平时做基础、战时做安保；进一步做强侦查打击中心，保持打击力量的恒定有序，为安保维稳工作提供尖刀力量；进一步探索所队融合，在6个农村所试点，将交通管理职责划归派出所统筹，让派出所力量反哺交通管理；进一步完善协同作战机制，在情报搜集、信息研判、防暴处突等工作上加快磨合，切实提高预测预警预防和处置各类风险的能力。

(二)完善打防衔接机制，提升打击效能

健全完善派出所和侦查打击中心打防衔接机制、力量增援机制，进一步明确职责分工、工作规范、专业指导和结果运用，让案件的初侦初查工作成为连接派出所和侦查打击中心的纽带，让专业的做强以惠及基础，让基础的做实以反哺专业。特别是在扫黑除恶专项斗争中，基础力量的线索排查与专业力量的铁拳攻坚无缝对接，提升系列性、团伙性等大要案的经营、收网、攻坚能力，形成强劲战斗力。

(三)完善警情常态管理机制，提升防范效能

持续完善对警情成案率、夜间警情指数、多发性警情、主动和被动警情的常态管理机制，把警情作为体现民警幸福指数和辛苦指数的重要参照，在做精专业研判的基础上，进一步做好“有警必接”和“有警必出”的差别化指令，全面加强对辖区治安的精确防范。

(四)完善综合警务机制，提升服务效能

积极践行新时代“枫桥经验”，构建网格化层级式综治网络，搭建“和文化”大调解平台，推进基层“三治”结合，服务基层更务实；深化“最多跑一次”改革，创新“警医邮”网点、民警代办制、微信预约制等服务举措，服务群众更高效；推进“家园卫士+”工程，形成警企战略合作，打造共建共治共享社会治理的实践样板，让公安服务企业更精准，让企业服务社会更主动。

(五)完善行业主体责任机制，提升管理效能

将行业主体责任落实作为社会治安管理的重要手段，以“严管措施”和“责任清单”两项制度为抓手，持续巩固娱乐场所、洗浴足浴场所等行业整治成果，并建立主动申报式检查制度，向网吧、旅馆等社会治安管理重点行业推进。以全县智慧门锁推广为载体，进一步压实出租房屋房东在流动人口管理中的主体责任，切实提高警务效能、保障公民权益、提升服务水平。以警保合作为载体，进一步提升保险行业对公共安全的参与度和贡献度，提升公共安全风险治理能力。

(六)完善民警素质培养机制，提升队伍建设效能

以“四星民警”争创活动为引领，全面提升公安队伍凝聚力和向心力，增强民警提高自我、实现自我的主动性；通过实施新警职业规划、民警职位安排、领导职务交流为主要内容的“三职”工程，改变以往警力资源简单化、粗放型的配置，让民警职业历练更加科学有序；以主体责任层级管理制度为抓手，全面加强从严管党治警力度，让民警的政治素养、纪律素养、职业素养更为扎实坚固。