中国电动自行车治理的经验与挑战研讨会综述

2019-01-26 17:14
浙江警察学院学报 2019年3期
关键词:道路交通电动北京市

李 晴

(清华大学,北京 100084)

2019年4月25日上午,“中国电动自行车治理的经验与挑战研讨会”在清华大学法学院明理楼顺利召开。本次研讨会由清华大学法学院公法研究中心主办、世界卫生组织驻华代表处协办。来自世界卫生组织、公安部交通管理局、公安部道路交通安全研究中心、北京市人大常委会、北京市司法局、北京市政府交通管理局、北京市城市管理综合行政执法局、深圳市公安局交通警察局、南京市公安局交通管理局、衢州市司法局、南宁市公安局交通警察支队、中国疾控中心和德鸿律师事务所等实务界人士,清华大学、北京大学、中国政法大学、河海大学、中共北京市委党校等高校的学者以及多家媒体参加了本次会议。北京大学法学院姜明安教授和世界卫生组织驻华代表处疾病控制协调员施南博士分别致开幕词,道出了电动自行车治理的意义、目标与思路。会议中,诸位嘉宾分别从全球和中国、中央与地方多个层面对电动自行车的治理情况展开了研讨。

一、全球的治理状况

世界卫生组织总部非传染性疾病、残疾、暴力和伤害预防管理司非故意伤害预防协调员Nhan Tran先生介绍了电动自行车治理的全球背景、定义、管理规范的制定和执行情况。

Nhan Tran先生首先指出,目前全球每年因电动自行车交通事故导致的死亡人数达135万,是人类死亡的第八大杀手,更是5至29岁青少年的头号杀手。尽管各国均在采取相应措施,以减少电动自行车导致的道路交通伤亡,但是进展比较有限。按照现在的情况来看,无法实现可持续发展目标(SDG)3.6,从而将道路交通伤害降低50%。

不同国家对电动自行车的定义是不同的。例如,中国实施的电动自行车国家标准涉及电动自行车的大小、重量等,而其他国家对电动自行车的区分标准还涉及电源/功率、样式、输出/速度和电池等。

对于电动自行车的管理,涉及注册登记、行驶许可、保险、头盔和车道等问题。目前各国往往将行驶速度为25km/h到45km/h的电动自行车纳入注册登记的范畴。各国对于驾驶电动自行车规定了12周岁、14周岁或16周岁的最低年龄限制。而对于电动自行车往往无专门的强制保险,一些国家将之纳入家庭保险中。此外,各国往往规定超过一定速度和在特定车道内行驶应当使用头盔;电动自行车的驾驶应当使用自行车道,不能占用人行道。

最后,Nhan Tran先生强调了立法实施的重要性。他提出立法只是治理的起点,而非重点。法律出台之后,要创造非常有利于法律实施的环境,并且实施统一、有力的对策和措施。越南强制使用安全头盔的经验和教训值得借鉴和吸取。

二、中国国家层面的立法框架、执行问题与修法思路

公安部交通管理局法制处负责人陈东介绍了国家层面电动自行车立法的框架、执行中的问题和《道路交通安全法》修改中电动自行车管理的思路和想法。

涉及电动自行车管理的法律制度主要包括《道路交通安全法》和相关国家标准。现行《道路交通安全法》于2003年由第十届全国人大常委会第五次会议通过。《道路交通安全法》制定时,全国电动自行车产业刚刚兴起,使用数量比较少,立法时将符合国家标准的电动自行车规定为非机动车,仅进行了原则性的规定,并授权省、自治区、直辖市根据当地实际情况制定具体管理办法。电动自行车的国家标准《电动自行车通用技术条件》(GB 17761-1999)制定于1999年,该标准没有将整车质量和骑行功能作为否决项目,而电动自行车生产厂家通过安装限速开关的方式,规避最高车速的否决项,导致大量超标电动自行车流入市场。2018年5月,国家市场管理部门批准发布了新修订的《电动自行车安全技术规范》(GB 17761-2018),该标准于2019年4月15日施行。

由于电动自行车产业的日益兴起,数量的急速膨胀、种类的不断多样化,电动自行车相关立法在执行中遇到一些问题。一是电动自行车的范围。目前非机动车的种类多样,包括了普通的电动自行车、残疾人机动轮椅车等。但在新国标发布之前生产的不符合国标的电动自行车,仍然存在定性和管理难题。二是电动自行车的监管滞后。对于生产、销售环节超标电动自行车的监管还存在很多薄弱环节。超标电动自行车是在生产、销售环节缺乏有效监管而流入市场的,道路通行管理处于末端环节,存在执法难、易激化矛盾等问题。此外,一些生产厂家将电动滑板车、平衡车等运动器械、工具也冠以“电动自行车”的名义宣传、销售,消费者在不明真相的情况下购买、使用。对此,有关行业主管部门依然缺乏有效监管,成为了新的安全隐患。三是超标电动自行车的事故多发。

目前,公安部正在配合国家立法机关修改《道路交通安全法》。在《道路交通安全法(修改建议稿)》中,主要从以下几个方面对电动自行车提出了相应的立法建议:一是明确了电动自行车的内涵和外延。将符合国家标准的电动自行车作为电动自行车进行管理,同时规定电动滑板车、平衡车不属于电动自行车,不得驶上道路通行。二是要求驾驶非机动车要戴安全头盔。三是鼓励为电动自行车投保相关保险。四是对违规生产不符合国家标准的电动自行车生产企业增加了相关罚则。

三、中国地方层面的治理经验与挑战

北京、深圳、南京、衢州、南宁等地有着丰富的电动自行车治理经验。来自以上地方的立法参与者或管理者介绍了本地电动自行车的治理经验与挑战。

(一)北京市电动自行车的治理

北京市人大常委会法制办邹维萍副主任、北京市司法局法制处王庆翔副处长、北京市公安局公安交通管理局法制处杜莹副处长介绍了《北京市非机动车管理条例》的立法背景、立法过程、指导思想、制度设计和立法成效。

《北京市非机动车管理条例》的制定背景在于随着经济社会的发展,北京市电动自行车数量迅猛增长,保有量达400万辆,而登记不足100万辆。大量不符合标准的电动自行车流入社会,超标电动自行车达300多万辆,占总保有量的80%左右。这些电动自行车严重危害了首都交通安全,也影响了首都形象。

为了有效解决电动自行车的治理难题,北京市启动了电动自行车立法项目。在交管局起草阶段,研究了福州、上海、武汉等地的立法经验,通过网站、APP等平台开展了问卷调查,进行了立法草案的社会稳定风险评估。在政府审查阶段,进一步广泛征求各部门、各区、行业组织和世界卫生组织的意见,并就立法难点委托清华大学法学院余凌云教授进行了研究。市政府还曾就电动自行车立法召开了专题会,对立法中反映的重点、难点问题进行了沟通和协调。报送人大之后,进一步征求了社会公众的意见,同时还征求了政协的意见和专家的意见。在整个立法过程中,充分凝聚了社会共识。

《北京市非机动车管理条例》的制定体现了国家法制统一的原则和北京市电动自行车治理的特色。一方面,坚决维护国家法制统一的原则。《北京市非机动车管理条例》坚持了《道路交通安全法》确定的机动车和非机动车管理分类;坚持了《产品质量法》对电动自行车、电动摩托车的生产标准。另一方面,体现了北京市电动自行车治理的特色。一是实施销售、登记、使用全环节管理,强化销售者、使用者和行业协会各个环节的责任;二是积极稳妥推进,通过设置3年过渡期,消化电动自行车存量,并逐步引导公民购买合标电动自行车;三是疏堵结合,通过《北京市非机动车管理条例》规范促进公民使用非机动车,从而有利于缓解北京市的城市交通拥堵和环境污染问题。

在以上思想的指导下,《北京市非机动车管理条例》对电动自行车的各个环节进行了规范。在销售环节,《北京市非机动车管理条例》通过规定产品销售目录,将国家标准作为唯一准则,符合国家标准的产品方可纳入产品销售目录,从而保证市场上流通的电动自行车能够符合国家标准。同时,《北京市非机动车管理条例》中的目录也是便民措施,既便于登记,也便于引导公众购买合标电动自行车,并进行登记上牌。在登记环节,《北京市非机动车管理条例》规定符合目录的车辆,免费发放行驶证和号牌,不符合目录的车辆,取得临时行驶证和号牌,临时号牌具有3年的过渡期。而针对以上规范,《北京市非机动车管理条例》均设定了相应的罚则。

《北京市非机动车管理条例》的制定,较为妥善地解决了部门职责分工、存量车、通行规范和执法手段欠缺等立法之前存在的执法难题。

(二)深圳市电动自行车及三轮车的治理

深圳市公安局交通警察局冯新毅副局长介绍了深圳电动自行车管理的立法、执法情况及其工作成效,尤其谈及了快递、外卖等特殊行业电动自行车和快递业电动三轮车的管理。

深圳市电动自行车保有量约300多万辆,电动自行车使用人群较多集中在宝安、龙华、光明等西部片区。深圳市电动自行车部分道路限行,目前共限行586条,原特区内90%的主次干道、原特区外中心城区的道路均已实施限行。

深圳市针对快递、外卖等特殊行业电动自行车和快递业电动三轮车的管理有着成熟的管理经验。一是从2012年起对从事报刊投递(含快递、外卖)、运送燃气和桶装饮用水及鲜奶以及涉及市政设施抢修的行业电动自行车实施备案管理,并通过“六统一”(统一工作人员服装样式、统一工作人员持证管理、统一送餐车辆编号管理、统一佩戴骑行安全头盔、统一平台信用管理体系、统一购置人员和车辆保险)和“六不准”(不准使用超标外卖送餐车、不准载人或实施非法拉客、不准超载、不准闯红灯、不准走机动车道、不准逆行)对以上车辆进行精细化管理。二是针对快递业等特殊行业电动三轮车,制定过渡期管理工作方面,全面规范特殊行业电动三轮车管理制度,形成“严管、严控、严查、严打”的高压态势,持续落实“六个一律”管控措施。“六个一律”即“全市道路范围,一律禁止未备案电动三轮车通行”“对违法使用电动三轮车且无相应驾驶资质的,一律予以行政拘留”“对于企业或单位违法驾驶电动三轮车的,一律实施双拘留,不但追究驾驶人的违法责任,还要追究企业或单位负责人的管理主体责任”“对于电动三轮车发生交通事故的,一律实施事故责任双追究,不但追究驾驶人的交通事故责任,还要追究企业或单位负责人的主体监管责任”“对于电动三轮车发生交通事故的,一律追究生产、销售企业(含门店)的事故连带责任”和“对于企业或单位违法使用未备案电动三轮车的,一律通过各大平台予以曝光”。

近年来,深圳市“禁摩限电”工作取得了重大的成效。首先是交通事故死亡人数连续下降,实现6年来涉及“五类车”交通事故及死亡人数持续下降,全市交通事故死亡人数连续14年下降。其次是交通文明指数明显提升,为88.06分,为有监测记录以来最高值。

《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》对电动自行车违法行为进行了明确规定,突出“重典治乱”。目前,《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》的修订工作也列入2019年的立法计划,计划分别对配套头盔、企业主体责任、信用惩戒等做出规定。此外,深圳市正在推动《深圳市电动自行车管理若干规定》的出台,预计《深圳市电动自行车管理若干规定》将于2019年7月颁布,2019年12月1日正式施行。

(三)江苏省及南京市电动自行车的治理

南京市公安局交管局法制处蔡卫国处长对江苏省的电动自行车现状、存在的管理问题、南京市的现有立法及立法规划进行了介绍。

江苏省是电动自行车生产、使用大省,全省生产厂家超过300家,年产电动自行车超过1000万辆,目前全省电动自行车(包括不符合国家标准的电动自行车)保有量达3300余万辆,其中南京市超过400万辆。不符合标准车辆多、交通违法多、交通事故多、火灾事故多、被盗案件多是电动自行车驾驶中存在的主要问题。

在江苏省及南京市电动自行车的管理中,主要存在以下问题:一是源头监管不到位,生产、流通环节监管缺位,车辆超标问题未得到根本解决,大量超标电动自行车流入市场。二是驾驶人交通意识淡薄,交通违法行为多发,实际交通管理过程中存在执行难、管理难等问题,法律保障还不够健全。三是事故理赔难度大,电动自行车投保率低,发生事故后损害赔偿难度较大、医疗费用难以落实。四是特殊行业群体大,从事快递、外卖及环卫等行业的电动自行车保有量较大,且使用频率高,尚未形成有效的行业管理。五是法规标准缺失或滞后,尚未制定出台针对电动自行车管理的法规或规章,而仅在地方性法规的部分章节中予以原则性规定。此外,新旧国标电动自行车的衔接管理普遍存在缺失。

目前,《南京市道路交通安全条例》已经获批。《南京市道路交通安全条例》规定了涉及车辆和驾驶人的登记政策、保险政策、禁售禁行、严禁拆改和涉及通行的让行原则、安全驾驶、号牌安装等规则,并设置了教育免处、实名处罚、罚款收缴、强制措施等法律责任。此外,还规定了文明交通信用管理,将道路交通违法行为纳入信用惩戒范围之中。下一步,将制定《江苏省电动自行车管理条例》和《南京市非机动自行车管理办法》,进一步加大电动自行车管理力度,推动车辆属性与号牌鉴定工作。

(四)衢州市电动自行车的治理

衢州市司法局邓胜斌局长详细罗列了衢州市电动自行车立法中过渡期设置、目录管理、鼓励保险、佩戴头盔等方面的制度设计与执行状况,并提出了立法中尚有待完善的地方。

邓胜斌局长指出,衢州市通过《衢州市市区电动自行车管理规定》明确了以下问题:一是设置了5年过渡期,“以时间换空间”。二是进行源头治理,对电动自行车实行产品目录管理制度。三是进行立法创制性规定,如《道路交通安全法》规定没有区分机动车和非机动车道的道路上行驶速度不得高于15km/h,但是立法时考虑到在混合道路上电动自行车速度太低反而容易造成交通事故和秩序混乱,所以将混合车道的最高车速设定为20km/h。四是自愿投保电动自行车保险。五是关于佩戴头盔,规定电动自行车乘车人员应当戴头盔,虽未直接设置罚则,但从地方立法上对未佩戴头盔驾乘人员予以了否定评价,这也为交管部门处理电动自行车事故的责任分配提供了法规依据。六是初步厘清政府各部门的职能。

为了让社会各界广泛了解法规及通行规则,《衢州市市区电动自行车管理规定》将实施日期定于批准后的6个月后,即2017年12月1日被批准,直至2018年5月1日起施行,给社会公众以充足的了解、准备时间。在执法过程中,突出了以下两个重点:一方面,注重执法的联动和集中整治。起初,全市开展集中整治,由市场监管部门对违法销售者进行排摸、清退;由交管部门进行全面路面执法。另一方面,注重大数据信息化管理。由于警力不足,为了管控到位,全市电动自行车牌照被嵌入物联网芯片,从而可以监测行车轨迹,便于发现违法行为和对违法状况的大数据分析。

此外,他还指出衢州市电动自行车立法作为一部设区市的地方性法规,层级低,权限小,对许多实践中迫切需要解决的问题的规定均作了“技术处理”或“语焉不详”,从立法到实施中发现有些问题不因地方立法而得以彻底或有效的解决,无论是对立法、执法、司法者而言,《衢州市市区电动自行车管理规定》仍存在着一些缺憾,迫切需要通过上位法律、法规的立、改、废加以解决,对衢州市电动自行车立法也有值得进一步探讨、完善与修改的空间,以继续充分发挥其功效。

(五)南宁市电动自行车的治理

南宁市公安局交通警察支队秩序科梁宇新科长介绍了南宁市电动自行车相关立法的实施效果和遇到的问题。

梁宇新科长指出,南宁市自2006年开始进行电动自行车治理,出台了相关立法,要求对电动自行车进行注册登记。南宁市第一批注册登记电动自行车108万辆。以速度20km/h和重量45kg为标准,当时注册登记的电动自行车中有超过106万辆是“超标车”。注册登记之后,开展了数月的集中整治,然而效果不是很好,违法行为仍然非常普遍。

直到2014年,电动自行车治理中引入道路安全教育措施。一方面,电动自行车注册登记时,只有经过安全教育,才能办理后续的注册登记手续;另一方面,完成大范围的注册登记之后,集中对违法行为人进行安全教育。当时南宁市提出每天对电动自行车违法行为的教育量要达到1万人。从执法的效果来看,非常显著,95%的违法行为人对教育工作表示支持,电动自行车导致的道路交通事故死亡率下降近50%。

南宁市在电动自行车立法方面进行了尝试,如制定了《南宁市道路交通安全条例》。然而,仍然存在很多现实困惑。从宏观层面来看,国家层面对电动自行车的管理要求越来越细致、严格,向类似机动车管理的模式靠拢,但自治区层面并未将非机动车立法纳入议事日程。自治区层面立法难有突破,南宁市立法就相对比较保守,且政府被授予的管理权限较为有限,从而使得执法中缺少有针对性的强制措施的支持,禁止性条款内容不完善、罚款额度低,对当事人的震慑作用很小。从微观层面来看,电动自行车管理中的很多问题仍然没有通过立法解决,如通行规则仍不够完善,礼让行人、私自使用大容量电瓶、酒驾、毒驾和超标电动自行车的处置、环保、消防、废旧车辆处理等问题仍没有有效解决之道。

四、总结

电动自行车在为人们的出行带来便利的同时,也为交通秩序和安全带来了巨大的隐患与挑战。如何治理和规范电动自行车是一项涉及亿万群众人身和财产权利的民生问题。各地就电动自行车的立法进行了有益的尝试,为中国电动自行车的治理提供了宝贵的经验。而各地不同立法中遇到的问题仍然值得进一步思考和讨论。本次研讨会既是对中国电动自行车近10年来的地方立法经验进行的记录和分享,也为接下来电动自行车立法的完善和落实提供了一个探讨的平台。

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