基层社会治理现代化研究论纲

戴大新，章越松

(1.中共绍兴市委全面深化改革领导小组办公室，浙江 绍兴 312000) (2.绍兴文理学院，浙江 绍兴 312000)

基层社会，即农村和城镇社区，是各种社会群体的聚集区、各种社会矛盾的交织处、各种社会组织的落脚点和各种社会资源的承载体，是基层社会治理的基石。如何顺应新型城镇化、城乡一体化及城乡融合发展的背景和趋势，以更长远的眼光和更务实的举措推进基层社会治理，从而实现基层善治，是需要深入研究的重大现实课题，也是贯彻落实纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会精神，坚持发展新时代“枫桥经验”，加快推进基层社会治理现代化，构建共建共治共享社会治理新格局的必然要求。

一、当前基层社会治理面临的挑战、问题及发展趋势

党的十九大宣示，中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史方位。经济发展进入新常态，对整个社会都带来深刻影响，互联网时代人们的生产、生活方式都发生新变化，人们的思想观念、思维方式和诉求方面都有新的情况，社会不同年龄人群的代际断层日趋明显，年轻人思想活跃，有着各自独特的生活方式，党和政府对他们的影响和引领的任务显得更为迫切。同时，在市场化、城镇化、民主化、信息化推进进程中，城市与乡村社会的政治生态、社会结构、治理体系、组织运行方式等也发生巨大变化，乡村辖区内的经济规模不断扩张，与改革开放初期已经不可同日而语，旧有的基于“单位制”、大集体、区域封闭化的管理体制越来越不适应新形势、新要求，再用简单方式来思考问题、开展工作，已难以达到应有的效果。

(一)基层社会治理面临的挑战

1.治理理念相对落后的挑战。治理现代化是社会科学的前沿内容，公众从理解、接受到主动参与还有较长的认识过程。有的对城乡基层社会治理工作的重要性认识不足，认为只要抓好经济工作、把群众收入搞上去就行，社会管理服务自然就会跟上去。有的认为城乡基层社会治理难度大、涉及面广，每个人的利益诉求不可能全部满足，对社会矛盾处理不积极，听之任之。也有的认可城乡基层社会治理工作的重要性，但对其的理解还停留在传统治理概念中，简单地将治理等同于管理，过分强调绝对的控制，实行统一化管理，忽视基层群体的差异性和利益诉求的多样性，对城乡基层社会治理从单一的行政管控转向民主式协同治理的认识不够清晰到位。同时，过分强调基层治理人治的传统思想，即过分依赖于人们的个人能力和智谋，不重视将其变成城乡基层社会的普遍精神、方法、规则、程序、制度，[1]使城乡治理的多元主体作用得不到有效发挥，影响治理的有效性。

2.多元治理主体职责不清的挑战。由多元主体形成的城乡基层社会治理结构，需要有一个逐步发展规范的过程。当前，各主体间的职责界限不清、权责不一致等问题比较突出。乡镇(街道)政府虽作为基层治理的主导，但其往往将更多的精力花在了经济社会发展方面，甚至通过行政命令直接将上级的目标任务分解到村(社区)级组织，进而使村(社区)级组织扮演着既完成国家和政府任务的代理人，又管理本村(社区)事务的当家人的双重角色，政务繁多势必导致基层自治功能的抑制和削弱，名义上的自治组织和实际上的行政化，会使村(社区)级自治组织陷入得不到村(社区)民众信任与支持的尴尬境地。“两新”组织、社会团体、民间协会等社会组织作为基层治理新兴主体，是实现公共服务社会化的有效补充，但因缺乏社会认同而缺少参与方式和渠道，协同作用不明显；普通群众组织化水平低，参与公共事务有限，导致主体责任意识淡化，参与治理效果不佳。

3.基层组织治理能力偏弱的挑战。村(社区)、“两新”组织都是基层治理的核心主体，其引领作用、服务作用的强弱直接影响治理的效果，更会影响党在基层的执政地位。而基层组织的能力决定了治理作用的大小。从目前情况看，基层组织在城乡基层社会治理中的推动能力与现代化的要求尚有距离。以村(社区)干部为主体的基层治理队伍，整体素质不能适应基层治理现代化的要求。对一些新问题、新矛盾，存在老办法不管用、新办法不会用的情况，做群众工作能力较弱；少数干部宗旨观念不强，联系群众不紧密，服务群众不主动；有的法治观念淡薄，作风不民主，办事不公道，工作方式简单。以村(社区)党组织为核心的基层组织，由于社会结构发生巨大变化，从而导致组织结构基础和活动方式空间与已经转型的社会结构之间产生较大差异，[2]社会的支持度大不如前，产生了党组织“边缘化”的倾向，在新形势下有效进行基层治理的凝聚力和向心力明显不足。

4.资源配置影响治理基础的挑战。治理需要多方面的资源要素做保障，人力、财力、物力缺一不可。长期以来，受城乡二元格局的制约，基层社会特别是农村社会资源要素的配置一直比较落后，上层治理和基层治理的力量配比相对失衡。随着城市化的快速推进，人员流动不断加速，农村“空心化”现象愈加突出，农村精英不断流失，最直接表现在农村党员结构日益老化、村级换届优秀人才难觅、班子后备力量青黄不接。城市社区也同样面临管理范围大、管理事务多但人手少的问题。比如，位于绍兴市上虞区城市核心区块的高丰社区，8名社区工作人员服务14个居民小区和7个拆迁安置小区近6000户居民，服务力量配置极不对称，严重影响基层社会治理效果，与现代化的要求相差甚远。同时，公共服务设施建设投入机制城乡有差别，城镇由公共财政解决，而农村一般靠村集体自己解决，相对薄弱的村级集体经济无力承担，公共服务跟不上，极易产生社会问题，加重基层社会治理的难度。据中共浙江省委组织部统计，截至2015年底，全省还有115个村无活动场所，有2302个村活动场所面积小于100平方米，这说明基层服务设施还十分薄弱，制约了公共服务促进基层治理的作用。

5.价值观多元化冲击治理秩序的挑战。科技日新月异，情况瞬息万变，随着改革开放进程的加快，各种各样的新思想、新观念激荡交汇，拜金主义、享乐主义、个人主义等一些形形色色消极思想逐步侵蚀着基层党员干部和群众的肌体，一些党员干部理想信念动摇，宗旨观念淡薄，一些陈旧落后的思想行为也开始抬头，封建迷信泛起，家族宗族势力强劲，加上稳定压力增大，特别对农村基层党组织构成威胁，给农村社会稳定带来较为严重的负面影响。从调查来看，认为当前经济社会发展过程中，存在对乡村治理产生重大影响的几个因素，其中，认为观念嬗变的占65%，认为经济政治体制改革的占67%，认为秩序重构的占43%，认为社会开放的占39%，认为城乡统筹的占41%。在价值多元化的背景下，基层干部开展工作难度加大，领导管理艺术要求更高，需要充分考虑一家一户的想法和个人的切身利益问题，特别是组织活动过程中，需要有更健全有效的制度加以保障，而不能再以“行政命令”“个人魅力”来开展工作。

6.城乡一体化加速推进面临的挑战。城市化进程、城乡融合加速推进，一方面，城乡一体化带来的最大问题是社会人员的单极流动，大量的青壮劳力“洗脚上田”，进城务工经商，农村“386199(即指妇女、儿童、老人)”现象十分突出；另一方面，城乡一体化也推动了农业产业化发展，但给基层治理带来深刻的影响。一是优秀青年离乡不返乡，使村级治理人力资源匮乏，村级组织班子后继乏人问题突出，调查显示，有33%的人认为，“党员干部队伍青黄不接”是当前基层治理面临的一大挑战。二是流动党员的大量涌现。党员大量外出，一些党员长期与党组织失去联系，一方面党组织活动难开展，对党员的教育管理跟不上，另一方面，这些流动党员中有的找不到党组织，有的不愿亮明党员身份，有的长期游离于党组织之外，难以正常履行党员职责，其先锋模范作用的体现更是无从谈起。如何加强城乡一体化进程中流动党员的动态掌握和教育管理，并发挥其作用，成为当前基层组织建设中面临的一个现实课题。三是基层党组织需要在产业发展中找到新位置。城乡、工农、体脑差别缩小，现代意义上的农村较传统意义上的农村已发生质的飞跃，基层组织的结构如何重新设置，功能如何重新定位，成为又一个新的课题。

(二)基层社会治理存在的问题

1.从面上看，基层社会治理至少存在11个方面的问题。

(1)最大的根源是人的思想观念出了问题。一些人的敬畏意识、羞耻感丧失，规则、规矩意识淡薄；人生观、世界观、价值观、道德观扭曲甚至颠覆，金钱多寡作为衡量人生价值的标准(甚至是唯一标准)的现象比较普遍；道德失范、诚信缺失，呈现出集体浮躁、急功近利、自私冷漠、戾气漫溢之表象。

(2)最大的压力是信访。对基层来说，维稳工作几乎等同于信访工作，反之亦然。在“稳定压倒一切”的基层考核体系下，基层维稳工作成绩的好坏主要是通过信访工作成效来反映。劝返、接访、截访、陪访等耗费基层干部大量的时间和精力，不可避免挤占民生、服务、发展等空间、资源和力量。但现实情况是，随着经济社会不断发展转型，利益主体越来越多元，不同利益群体交叉纠缠，不平衡不充分的发展跟不上人民群众对美好生活的向往，导致通过信访方式凸显的人民内部矛盾多发、频发，信访总量始终保持高位运行。对基层来说，信访压力的“达摩克利斯之剑”始终高悬头顶。

(3)最大的难点是对人的治理。社会是由具体的每一个人构成的，人既是社会治理的主体，也是社会治理的客体。严格意义上讲，社会治理的本质和前提毫无疑问应该是对人的治理。从这个角度来讲，社会治理的出发点和落脚点是对具体人的治理，培育、涵养尊法守法、自尊自信、理性平和、积极向上的公民才是社会治理的价值追求和最终归宿。但当前社会治理更多侧重对物、制度、环境等的治理，对具体人的治理(诸如精细化服务、消弭怨气、尊重和保障人权)简单粗放、笼而统之，或是蜻蜓点水、轻描淡写。

(4)最大的隐患是基层基础。基层是社会的细胞，是做好一切工作的基础。社会治理的根基在基层，社会治理的关键和难点在于基层基础。近年来，在各级党委政府的重视和推动下，基层基础建设得到明显加强，但基层基础工作总体薄弱的状况还没有根本改变，社会治理中暴露出来的许多问题，都与基层基础工作跟不上、不扎实、不牢固有很大关系。故往往在面临重大活动、重大节日、重大节点时，基层党委政府及广大干部就如临大敌、如履薄冰、如临深渊、如坐针毡，心力交瘁、身心俱疲，但胸中无数、心里没底，只有祈祷上天千万不要出事。

(5)最大的漏洞是责任不落实。一些地方和部门的领导责任、监管责任落实不到位，机制、制度和措施不完善，工作成效不明显。一些地方重点人员、重点物品、重点区域底数不清、情况不明，收集情报信息不主动、不深入，消息不灵通、研判不及时。有的开展安全隐患排查化解整治工作不实，搞形式、走过场，导致小矛盾变成大问题，小隐患变成大事故。有的地方和干部习惯于凭“老经验”办事，不注意研究新情况新问题，面对诸如“邻避现象”引发的群体性事件、新业态安全监管等新问题，新办法不多，有时甚至举止失当，引发舆情。

(6)最大的不足是治理力量、资源分散。社会治理的关键是政府、社会、市场在法治框架内各尽其能、各司其职、相互合作，形成共建共治共享新格局。尽管社会组织、社区、社工在改善民生和参与社会治理中的地位和作用逐步显现，但当前尚处于培育扶持阶段，尚未发挥其应有作用。社会组织数量规模偏小、组织结构单一、行政色彩浓厚，适应社会需求能力不强。社区管理体制不顺、治理职责不清，基层政府与村(社区)党组织、自治组织之间职责边界模糊，形成事实上的“上下级”关系，村(社区)委员会成为政府部门的“一条腿”。同时，社工能力素质不强、职业认同度低。

(7)最大的痼疾是职能部门不称职。一些地方、一些领域仍然存在治理的盲区和漏洞，特别是对当前兴起的民宿、淘宝网店等的监管方面，责任不清和管理缺失现象普遍。这种现象的产生，归根结底就是党委政府所属职能部门不称职，失位、错位、越位以及不作为、乱作为，导致监管、服务、指导等缺位，只有通过不断增设协调机构、临时机构来履行职能部门本应承担的工作，如相继设立平安办、治堵办、拆迁办、治水办、乡村振兴办等临时机构。

(8)最大的短板是科技信息支撑不够。少数地方和部门对科技应用的重要性认识不足，不善于运用新技术新手段破解社会治理中的难题。有的地方在信息化建设上投入大量资金，普遍建立各自的信息系统，并延伸到乡镇(街道)、村(社区)，但由于标准、接口、编码不统一，造成资源浪费。少数部门还未树立联动融合的理念，信息共享不充分，导致“条”的数据形不成“块”的战斗力。有的部门数据资源利用率低下，许多信息系统只是当“仓库”，造成大数据“睡大觉”。

(9)最大的变量是互联网技术的迅猛发展。互联网渗透到社会生活各领域、各方面，日益成为社会稳定和公共安全的最大变量、社会矛盾的主要推手、违法犯罪的新兴领域。网上网下互动更加紧密，一个信息瞬间以几何级速度传播，增大了社会失序的风险。随着分享经济的发展，新业态给社会治理和公共安全带来新的风险点，“互联网+”约车、“互联网+”租房、“互联网+”家政服务等领域存在许多管理漏洞和盲区。

(10)最大的挑战是风险的不确定性和不可预测性。现代公共安全风险不同于传统风险的最大特征就是不确定性和难以预测性，其迅速而广泛的传播可能造成大范围社会恐慌。[3]比如，恐怖主义袭击、未知流行病毒、生态环境危机、股灾、债务危机等风险可能导致大规模社会恐慌传导。当前人民群众对环保、生产安全、食品安全等公共安全风险的“燃点”和耐受度不断降低，一些普通事故也容易通过传播发酵引发公众负面情绪，甚至触发恐慌。

(11)最大的隐忧是潜意识(或莫名奇妙、杞人忧天式)的不安全感和全民焦虑症。我们的成长似乎一直伴随着某种程度的不安全感和焦虑心态，这种不安全感和焦虑心态在最近几年呈现进一步增长和蔓延的态势。如环境污染、有毒食品、交通事故、自私冷漠、幼女被害、霸座、扶老人被讹、“老人变坏”抑或“坏人变老”等这些不安全、负能量的信息充斥着社会每一个角落，无时无刻不警醒我们正处于一个安全感缺失的社会。人类最基本需要的安全感，如今似乎成了稀缺品。伴随着安全感缺失的就是全民焦虑，浮躁、急躁、烦躁、焦躁、狂躁，脾气越来越坏，戾气越来越多，社会矛盾“触点”越来越多，“燃点”“爆点”越来越低，个人极端事件、群体性事件爆发概率越来越大。

此外，还有诸如“不闹没人管，一闹就解决”息事宁人式的基层治理思维和模式，等等。

2.从具体工作来看，基层社会治理存在的问题主要表现在5个方面。

(1)公共服务不平衡不充分的问题。一是公共服务供给与美好生活需要还不够匹配，教育、就业、社保、卫生等基本公共服务不够发达，尤其是城乡之间、区域之间、群体之间差距较大。二是文化发展与经济社会发展水平不相称，文化产品与服务有效供给不足，在以文化人、以文惠民和以文兴业上存在明显短板，要实现精神富有，还有许多课题有待破解。三是多层次社会化养老服务体系亟需建立，养老服务产业智慧化有待普及，养老服务尚不能满足群众需求。

(2)社会治理不平衡不充分的问题。一是基层治理体系不健全，主体单一、能力不足、手段落后，治理社会化程度还不够高，打造共建共治共享治理格局尚需付出较大努力。二是依法行政和规范文明公正执法尚未完全到位，行政败诉率较高。三是司法体制综合配套改革相对滞后，与让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的要求差距较大。四是群众利益诉求表达渠道不够畅通，信访问题解决不够有力，消防、治安、食品安全等领域风险点还不少。

(3)群众参与不平衡不充分的问题。一是参与热情不高。市场经济大背景下人口流动频繁，尤其是农村，青壮年大多外出打工，一些山区乡镇“农村空心化、村庄空壳化、家庭空巢化”等“三化”问题突出，村庄基本上只剩老弱病残幼，参与党委政府中心工作的能动性、积极性不高。在城市社区，由于忙于个人工作生活，一些居民只关心与个人利益密切相关的事，对公共事务关注度不高，参与基层治理的积极性不高。二是参与形式不多。村民会议是村民参与村级事务的主要方式之一，但由于人口流动频繁，人员分散各地，村民会议组织难、召开难，讨论决策事务容易走过场。在实践中，一些地方村民代表会议代替甚至包揽村级事务决策，村民参与的广泛性不足，村民意愿未能充分表达。三是参与保障不足。一方面，目前村(社区)民众参与村级事务的决策管理程序复杂、成本较高、效率不高。另一方面，对哪些基层事务需要村(社区)民众参与、如何参与等情形还未明确，也缺乏有效的考核激励机制，相关保障机制还不完备。同时，由于村(社区)承担大量行政性事务，与基层自治、民主协商范畴内的事务混同，无形中造成对基层自治的挤压。

(4)党的核心作用发挥不平衡不充分的问题。一是基层干部群众观念不强，方法简单粗暴，如何解决群众关注的热点难点问题，缺乏有效举措，对群众反映的问题和困难推诿塞责、漠不关心、办事拖拉，直接影响了社会稳定。从调查来看，关于部分村不稳定的问题，有31%的人认为是由“干部作风差”引起的，有39%的人认为是“遇事推诿，不负责任”引起的，有49%的人认为是个别人私心太重引起的，有41%的人认为是村干部责任不落实引起的，有51%的人认为是工作举措得不到有效落实引起的。二是部分基层“两委”班子存在关系不和，出现“在堡垒里战斗”的现象。在农村，自村民自治制度实行以来，村党支部领导地位在一定程度上和一定范围内存在被弱化、被排斥和被否定的现象，搞“你支部，我村委”的“两张皮”现象，党支部(党总支)决议被村民代表大会推翻、党支部和村委会两派抱团对立等现象也有出现，导致党的基层组织权威性弱化。三是基层党员干部队伍先进性和先锋模范作用还不够明显。调查中，认为与过去相比，党员作用发挥情况更明显的仅占48%，差不多的占36%，有所弱化的占13%，很少发挥作用甚至不发挥作用的占3%。

(5)乡风文明不平衡不充分的问题。一是传统道德文化有所滑坡。随着市场经济的快速发展和农村社会的结构分化，农民思想观念正发生深刻变化，部分农民追求利益最大化，很少关心集体事务，优秀的传统道德不断被淡化。二是信访问题依然突出。少数群众“信访不信法”，并在群众中相互传播影响，带坏了村风民风。据不完全统计，2013—2017年，绍兴信访矛盾问题主要集中在城乡建设、劳动社保、国土资源、农村农业、政法、民政等6类信访事项上，占全市信访总量的85%左右。这些信访中不少是遗留问题，这些问题日积月累、积重难返，严重束缚村干部的手脚，处理不当极易引起群众不满。三是网络舆论缺乏有效监管。个别村(社区)民众借此在网上乱发帖子，恶意诋毁基层干部，混淆领导视听，给城乡基层治理带来负面影响。

(三)基层社会治理的发展趋势

随着经济社会的发展，城乡基层社会治理的生态已发生深刻变化，过去那种以基层党组织为主体、行政管理式的城乡基层社会运行模式已难以适应。创新基层社会治理，推进基层社会治理现代化是国家长治久安的必然要求，也必将对整个社会产生积极深远的影响。综合分析来看，城乡基层社会治理将呈现四个方面的演变趋势。

1.治理主体呈现多元化趋势，民主参与将更加广泛。随着全面深化改革的推进和工业化、城市化进程加速带来的影响，基层社会格局加快变迁，传统的基层社会管理格局将日趋分化，基层治理日益开放。“两新”组织、社会团体、民间协会等社会组织不断发展增多，这将推动城乡基层社会治理格局由原先的“乡政村治”单一治理结构，逐步发展为乡镇(街道)政府、基层党组织、社会组织以及社会公众等多个主体共同参与的多元治理结构。尽管在这种多元治理结构中，“乡政村治”仍然处于主导地位，但通过信息公开、议事协商、扩大参与、群众监督等方式，积极拓宽民主参与范围和途径，最大限度地让各类社会组织、公众加入到基层治理队伍中，使各种社会力量积极参与社会治理，从而增强城乡基层社会治理的广泛性、协同性和一致性。

2.治理行为呈现法治化趋势，制度规则将更加完善。治理体系的现代化，就是要打破传统习惯，打破人治思维方式，形成以制度化、体系化、系统化为其外在表现，以法治化为其核心内容，逐步破除运动式、活动式治理范式的治国理政总的制度体系。[4]城乡基层社会治理作为国家治理的基础，只有坚持依法治理，才能夯实国家法治化的基石。在推进城乡基层社会治理中，法治化是目标，也是手段，只有以法治的思维来引领、以法治的方式来管理、以法治的体系来保障，民众权益才能保证，治理现代化才有保障。城乡基层社会治理法治化，反过来也将推动国家法律体系不断完善健全。

3.治理手段呈现多样化趋势，工作方式将更加灵活。随着经济社会的快速发展，城乡社会利益主体呈现多样化格局，利益诉求呈现多元化趋势，因此，对城乡基层社会治理提出更高的要求，进而促进城乡治理手段的改革创新，促使其由传统的粗放式治理逐步向精细化治理转变。以互联网和新媒体为代表的信息化技术不断推广，特别是博客、微博、微信等自媒体的普及，对城乡基层社会治理提出许多新挑战，同时也给城乡基层社会治理创新方式和手段带来新机遇。

4.治理方式呈现人本化趋势，服务功能将更加突出。人是社会治理的对象，也是社会治理的主体，国家治理现代化的最终目标是实现人与人、人与社会的和谐发展，这就要求治理方式人本化，即坚持以人为本，进行人本治理。在城乡基层社会治理中践行人本观念，坚持一切从人出发，调动和激发人的积极性和创造性，共同参与到社会治理中，相互服务、相互管理，促进社会和谐有序，这是最高效、最廉价的治理方式。这种治理方式一方面要求以引导人、服务人、发展人为目标任务，同时对组织的服务功能提出了更高的要求。强化村(社区)级组织的服务功能，为村(社区)民众提供全天候、全方位的服务，这是城乡基层社会治理现代化的必然方向。

二、基层社会治理现代化的理念、体系建构

基层是社会治理的主要阵地。创新基层社会治理、夯实基层基础，是关系经济社会发展、巩固党的执政根基的一项基础性、全局性工作，也是一项复杂、艰巨、长期的系统工程，需要我们以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，深入贯彻党的十九大精神，从理念、体系等各方面整体把握、系统设计、统筹推进。具体而言，要树立六大理念，顺应五个转变，构建五大体系。

(一)树立六大理念

1.党的领导。党组织要在理念树立、组织架构、制度建设、社会整合、资源统筹、环境营造中，起好工作指导、组织协调、教育宣传和引领推动作用；党的建设要在基层社会治理中充分发挥组织保证和基础保障作用。

2.联动融合。发挥党委政府基层社会治理工作统筹协调优势，搭建市、县、乡三级社会治理指挥中心和综治中心等平台，强化市县整体联动、乡镇(街道)部门条块联动、村(社区)网格干群联动，构建横向到边、纵向到底的工作运行机制。

3.开放共治。平等对待各类社会主体，以开放性架构和市场机制吸纳各类社会力量，发挥好自愿交换、平等竞争、商业运作等市场机制作用，形成多样化基层社会治理模式，努力破解社会治理难题，实现社会共治。

4.民主法治。开展村(居)民议事会、村(居)民理事会、民主恳谈会、决策听证会等形式多样的基层协商民主，探索“村(居、社区)事大家管”的有效方式，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局，促进共建共治。[5]大力培育法治生活方式，推动把利益诉求纳入法治化轨道。

5.数据智能。发挥大数据、互联网、信息化在基层社会治理中的预见性、精准性、高效性作用，立足实际，站在时代前沿，把大数据、人工智能等现代科技手段深度嵌入基层社会治理，推动基层社会治理线下与线上联动，以“智慧+”优化城乡治理形态，实现治理更加科学高效。

6.基础制度。发挥制度建设在社会治理中具有的根本性和长远性功用，围绕组织、人、物、网等基本要素，健全落实实名制、信用管理制度、产权制度以及重大决策社会稳定风险评估制度等，为实现基层社会善治提供制度保障。

(二)顺应五个转变

1.推动治理手段从粗放向精细转变。秉承“专业的人做专业的事、专业的事由专业的人来做”理念，以网格化管理为依托，以信息化为支撑，把基层社会治理的文章做深做透，工作抓小抓细抓具体，不断推进基层社会治理精细化。

2.推动治理机制从分割向统筹转变。统筹资源、整合力量，打破信息壁垒、部门分割、数据鸿沟，加快构建纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠、数据资源整合的基层社会治理信息系统，努力实现网络互联互通、信息共享共用。

3.推动治理重点从注重维稳向注重维权转变。坚持以法治为引领，以人民为中心，正确处理党委政府维稳与群众维权的关系，始终把维稳建立在维权的前提和基础上，引导群众依法理性表达诉求、维护自身权利，营造人人尊法守法的良好氛围。

4.推动治理主体从一元向多元转变。发挥多元主体的积极作用，激发多元主体共建共治活力，倡导和支持社会各方面参与基层社会治理，注重培育壮大社会组织，通过契约化共建、群团共建、企业共建等多种路径，推动社会力量共同参与社会治理。

5.推动治理系统从单向性直线型向全方位立体化转变。改变传统以纵向管理、垂直管理为主的“管治”方式，把健全制度体系、重构价值体系、创新组织体系统一起来，构建自治、法治、德治“三治结合”的新型基层社会治理体系。

(三)构建五大体系

1.集成化的治理指挥体系。把信息化建设作为基层社会治理现代化的“第一引擎”，按照职能整合、技术支撑、责任落实的要求，构建市、县、乡、村“横向到边、纵向到底”及体制内上下、条块打通和体制外干群、党群打通的指挥体系。以市级应急机构为主体，建立常设性指挥机构，健全指挥运行机制，实现社会稳定、抢险救灾、突发应急等工作集成化决策指挥，社会治理更加科学、集约、高效。深化建设乡镇(街道)综治工作、综合执法、便民服务、市场监管“四个平台”，按照建设集成化、工作标准化、运行智慧化的要求，进一步打通数据壁垒，切实发挥“四个平台”在城乡治理中的作用。按照年轻化、专业化要求，通过基层站所、医院、学校、农技单位、市县两级部门等力量下沉，社会志愿者力量补充以及向社会招聘等途径，充实全科网格员力量，发挥全科网格作用。

2.社会化的共建共治体系。充分调动各方社会力量，加快形成党领导下的多元主体参与、自治法治德治“三治结合”的城乡基层社会治理机制。健全村(社区)议事决策机制，组织开展基层民主协商。落实市民公约、乡规民约等乡镇(街道)备案制度，加强村(社区)民众自我教育、自我管理、自我服务。通过组建乡贤参事会、评选民间人才、鼓励大学生回乡创业、引导城市精英下乡等多种方式重塑乡村精英群体。通过契约化共建、群团共建、企业共建等多种路径，推动社会力量参与社会治理。加快社会心理服务机构建设，加快人才培养引进，大力培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。

3.多元化的矛盾化解体系。推动在行业性专业性调解组织、县级人民调解委员会设立法律咨询、行政复议、仲裁、诉讼、法律援助等功能窗口，建立矛盾纠纷多元化解中心，实现“一站式”解决矛盾纠纷。探索律师调解试点工作，持续开展律师参与信访积案化解，倡导公证参与法院诉前调解。建设开放式、智能化调解系统，推动线下调解向线上调解拓展。推动行业协会、商会等社会组织参与矛盾调处，鼓励专业队伍、民间队伍参与矛盾化解。深化“全程看得见”的信访工作流程体系建设，鼓励及时就地化解矛盾，规范信访秩序。

4.专业化的安全管控体系。加强国家安全人民防线建设；全面落实技防、物防、人员培训各项要求，打造反恐防暴铜墙铁壁。大力开展重点人员、重点目标、重点物品、重点场所安全管控专项整治行动，开展治安突出问题专项治理，全面推进“六大实名制”落地，切实消除安全隐患。深化维稳表格化管理制度建设，确保重点人员、重点群体、重大风险隐患的有效管控。

5.法治化的基层治理体系。深入推进司法体制综合配套改革，着力破解社会法治素养不高、执法司法不公、法治落地较难、执行难等短板问题，全面提升法治建设水平。制订符合地方实际的社会治理法规条例，推进社会治理工作法治化、规范化。坚持源头治理，探索打造体系完备、机制健全、运转有序的公民信用评价体系和信用积分激励惩戒体系，逐步形成使守信者“处处守信，事事方便”、失信者“一处失信，处处受制”的信用联动奖惩机制，[6]实现基层社会治理规范、有序。

三、基层社会治理现代化的路径选择

凡益之道，与时偕行。推进基层社会治理现代化，要在当前城乡融合、城乡一体化的背景下，主动适应形势的新变化，秉持协同、开放、多元、联动、强基、治源的治理理念，运用法治化、社会化、系统化、信息化的方式，着力破除体制机制障碍，切实解决基层社会治理中的突出问题，走出一条具有中国特色、符合现代社会治理规律的基层社会治理现代化之路。

(一)正确处理维稳与维权的关系，构建科学化的基层社会治理体制

维权是维稳的基础，维稳的实质是维权，两者相互作用，相互影响，辩证统一。受传统社会管理体制的影响和层层行政考核的需要，实践中往往单纯地强调“社会的稳定性”指标，而忽视“社会的公正性”和“社会的参与性”。维稳虽然在一定时间和范围内维护了社会的基本秩序和稳定局面，但从长远看，不利于社会活力的释放，导致影响社会和谐的群体性事件频频发生。基层社会是一个复杂的系统，基层社会治理是一项复杂的系统工程，不能头痛医头、脚痛医脚，更不能顾此失彼、本末倒置，需要以政府为核心的公共部门围绕社会和谐稳定这一目标，不断健全和完善各项社会管理机制，确保社会各个系统、各个要素始终处于良性运行和协调发展的状态。从目前实际情况看，亟待建立健全以下五大机制。

1.建立健全诉求表达机制。着力发挥信访新机制的作用，实现变单一接访为联合接访、变上访为下访、变单途径接访为多途径接访的“三个转变”；着力构建全媒体采访制度、新闻发言人制度、解决民生问题责任人制度，形成政府与媒体互动机制；着力拓宽民生渠道，设立热线、网站、信箱，为群众提供更多、更便捷表达诉求、宣泄不良情绪的平台。对于群众诉求，合理的要当场表明态度，落实责任单位、责任人和解决时限；不合理的要及时讲清道理，耐心说服教育。

2.建立健全矛盾纠纷排查调处机制。建设覆盖基层的行业性、专业性调解组织，建立健全乡镇(街道)、村(社区)、企业劳动争议调解网络。建立第三方参与的矛盾调处机制，大力拓展环保、物流、物管、电商等专业性、行业性调解组织的覆盖面。加强专职调解员队伍建设，探索建立调解组织及调解员的资质认证、等级管理、教育培训、经费保障等制度，使其不断适应形势新变化。积极探索协商和解、社会调解、商事调解、律师调解、商事仲裁、中立评估等机制，构建调处化解矛盾纠纷的综合机制，及时有效地将矛盾化解在基层、消除在萌芽状态、解决在初始阶段。

3.建立健全心理干预机制。健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制，是社会治理的源头工程。要高度关注重点行业、重点人群的心理健康问题，设立社会心理服务信息库，建立特殊人群心理问题红黄绿“三色等级预警”机制(红色为高危对象、黄色为关注对象、绿色为一般对象)，及时摸排有可能引发心理危机的事件和隐患，启动提前干预机制，防范和降低社会风险。各级政府要主导建设乡镇(街道)社会心理服务站、村(社区)社会心理辅导室，公安、教育、民政、司法、卫生计生、信访、残联等部门协同配合，突出公益性和非营利性，积极为群众提供心理咨询、疏导、调节、治疗等服务，形成部门协调联动的社会心理服务体系。

4.建立健全利益保障机制。强化重大决策社会稳定风险评估机制执行力度，凡是涉及“三农”、国企改革、征地拆迁、城市发展与管理、重大项目建设、社会保障、环境保护等事关群众切身利益的重大决策事项，必须进行社会稳定风险评估，把其作为重大决策、重大项目、重大改革措施制定、实施的前置条件和刚性“门槛”，从源头上确保广大群众的利益不受损害。建立健全社会保险体系和机制、城乡最低生活保障制度和医疗养老保险制度，从制度上保障群众根本利益。建立健全失业群众和失地农民培训机制，想方设法提供更多就业岗位。制定涉及群众利益政策时，最大限度顾全群众利益。全面落实各项惠民政策，加大城乡基本公共服务投入力度，真正让全民共享改革发展成果。

5.建立健全社会帮扶机制。组织以政府为核心的公共部门和社会力量，通过社会救助、爱心援助等方式，对生活困难的弱势群体提供最低生活保障，帮助解决实际困难。探索建立社会帮扶志愿组织，广泛发动社区党员、教师、律师、医生等社会力量，成立志愿者队伍，及时为困难群众提供必要帮助，缩小社会差别，减少社会排斥，促进社会和谐。

(二)正确处理活力与秩序的关系，构建法治化的基层社会治理方式

法治是人类政治文明的重要成果，是治国理政的基本方式。党的十九大强调指出，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。当前，要在全社会大力培育和弘扬社会主义核心价值观，全面深化法治建设，坚持依法治理、依法执政与依法行政共同推进，切实运用法治思维和法治方式推进社会治理创新。

1.提升全社会法治意识。首先，紧紧抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部手中的权力，既是政治责任，也是法治责任。各级领导干部必须带头遵守法律、执行法律，推动营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。其次，教育引导群众这个“最大多数”。结合“12·4”国家宪法日和全国法制宣传日，认真组织“学习宪法、尊法守法”群众性主题宣传和“宪法宣传月”系列活动。紧扣人民群众关心的热点问题、民生问题，围绕依法信访、社会保障、食品药品安全、医疗、交通、劳动人事争议等相关法律法规开展宣传活动。通过教育引导，使广大群众切实坚定法治信仰，做到心中有法、心中敬法、心中信法，依法表达利益诉求。最后，加强社会主义法治文化建设，广泛传播法治理念、法治精神与法治价值，把法治文化建设纳入公共文化服务体系。把社会主义核心价值观融入法治建设工作，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，增强法治的道德底蕴。鼓励创作接地气、群众看得懂、动人心、有触动和有同感的法治文化作品，满足人民群众日益增长的法治文化需求。将法治文化与乡村文化、社区文化、机关文化、企业文化、校园文化相结合，提升法治文化的融合度和生命力。

2.切实维护司法公信。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权互相配合、互相制约的体制机制。围绕公正司法，运用法治思维和法治方式，把握好宽严相济刑事政策，增强打击犯罪实效，保障群众安居乐业，同时要健全教育培训长效机制，提升政法干警的群众工作能力、公正执法能力、拒腐防变能力。围绕司法为民，高度关注“三农”、就业、教育、医疗、社会保障等领域的群众诉求，创新落实网络司法拍卖、网上立案、司法救助等便民利民惠民措施，加大对规避执行行为的制裁惩罚力度，继续推进速裁机制构建，加强诉讼服务中心建设，发挥“枫桥式人民法庭”功效。围绕改革创新，加大执法检查、案件评查、案件协调、案件督办等执法监督管理力度，推进规范化执法。

3.全面落实依法执政。深入实施《法治政府建设纲要》，依法全面履行政府职能。全面推进政务公开，自觉接受人大法律监督、政协民主监督，强化审计监督，主动接受社会监督、舆论监督。完善重大行政决策程序，加强新型智库建设，提高决策科学化、民主化、法治化水平。完善党委依法科学民主决策机制，坚持重大问题集体讨论决定，推行重大事项重要决策听证论证制度，实行决策责任追究制度。健全惩治和预防腐败体系，严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任；重视和支持人大依法行使监督、决定、任免等职权；发挥人民政协在发展协商民主中的重要渠道作用，完善民主党派直接向党委提出建议制度。

4.建设公民信用体系。制定公民社会公德、职业道德、家庭美德、遵纪守法等领域的信用信息采集标准，[7]建立失信黑名单制度，发布黑名单公告，联动制定惩戒机制。首先，在工程招标、政府采购等领域，开展信用报告和信用查询制度。其次，建立完善各行业、各领域失信黑名单，常态开展诚信“红黑榜”信用信息发布活动。以电子政务和智慧城市建设为依托，加快建设信用信息数据库，搭建公共信用信息平台，最终实现“人人都有信用分”。坚持“激励为主、惩戒为辅”的原则，对守信者实行优先享受、绿色通道、重点支持等激励政策；对失信者加大惩戒力度，提高失信成本，让失信者一处失信，处处受限。

(三)正确处理一元与多元的关系，构建多元化的基层社会治理主体

治理现代化的本质要求是社会各类主体的积极参与，坚持党的领导，努力形成人人都是治理主体、人人都来参与治理的良好格局。整合汇集多元治理主体力量和资源，形成以农村和社区党组织为核心的基层社会治理新结构。在加强党委领导、发挥政府主导作用的前提下，增强党委政府与社会力量之间的良性互动，逐步形成由基层党组织、居民自治组织、社会组织、居民代表等多个主体共同参与的基层社会多元治理结构。

1.有序引导公民政治参与。深化推广“五议两公开”、民情恳谈、民主听证、专家论证等工作法和制度，提高党员民主参与度。坚持把群众满意作为根本标准，深化基层党务民主公开，开展民主评议党员活动，对党委决议和政策、党内“三公”经费使用情况等内容进行公开，对党员履行义务、发挥模范作用的情况进行评价和鉴定，接受党员群众全方位的监督。

2.推动新乡贤回归。积极发挥新乡贤在文化传承、道德教化和参与乡村治理方面的重要作用，构建新型乡村社会治理格局。挖掘整理乡贤文化史料，建立乡贤信息库，挖掘基层乡贤资源，培育发展县、乡、村三级乡贤参事会，吸纳退休的官员、专家、学者、商人回乡参与小城镇建设、新农村建设、协助调解邻里纠纷和发展公益慈善事业。同时，重塑乡土精英，通过星级评定，选出有一技之长、能进行创造性劳动并对社会作出贡献的民间人才，成为基层社会各行各业发展的领头人，为基层社会治理提供力量补充。

3.大力培育社会组织。积极引导和培育各类社会组织，发挥其整合社会利益、表达社会要求的功能。明确社会组织培育重点，重点培育为老年人、妇女、儿童、残疾人、失业人员、农民工、服刑人员未成年子女、困难家庭、严重精神障碍患者、有不良行为青少年、社区矫正和社区戒毒人员等特定群体服务的社会组织。大力发展各类扶贫赈灾、扶老助残、恤幼济困、助学助医等领域的慈善组织。[8]大力发展民办社会工作机构，支持成立社区社会工作室。为社区社会组织在组织运作、活动经费、培育孵化、管理咨询、人才队伍等方面提供支持。推进政府向社会组织购买服务和转移职能。结合政府职能转变和行政审批制度改革，将政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务，通过竞争性方式交由社会组织承担，[9]并逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模。统筹安排一般公共预算资金、福利彩票公益金，支持社会组织做好公益项目，参与社会服务。

(四)正确处理刚性与柔性的关系，构建多样化的基层社会治理手段

社会治理既可以凭借法律约束、纪律监督、强制执行等刚性手段，也可以依靠组织、协调、激励、感召、协商等柔性方法。在当前社会形势下创新基层社会治理，更需要强化柔性治理思维，走群众路线，变硬约束为软引导，变强制服从为服务感化，合理引导社会舆论，切实化解各种社会矛盾和风险。

1.善于统筹兼顾。推行道德治理，让主流价值引领乡风文明建设，深入开展社会主义核心价值观宣传教育活动，充分发挥乡贤的精神标杆和道德楷模作用，大力弘扬“仁、义、礼、智、信”等传统美德，[10]组织开展“最美人物”“好婆婆、好媳妇”、优秀家风家训等评选活动。深入开展“文明礼仪进乡村”活动，引导群众养成文明习惯。中小学校通过开设礼仪教育课程、开展礼仪教育主题实践活动，学习践行文明礼仪规范，引导公民养成良好的意志品质。推行文化治理，让精神纽带凝聚乡村价值认同。深入推进文化礼堂建设，设立村文化陈列室，组织修撰村史、村歌、村官志和乡贤志，推动建立文化礼堂微信公众平台，充分利用重大纪念日、传统节日的契机，组织开展形式多样的纪念庆典、文化礼仪活动，增强群众文化认同。引导乡贤参事会参与美丽乡村建设，组织编制历史文化村落保护利用专项规划，深度挖掘乡村传统艺术、传统民俗、人文典故和地域风情，传承弘扬乡风文明。积极开展文化惠民、文化走亲活动，推进公共文化服务向农村延伸覆盖，[11]加强农村文化队伍建设，积极扶持民间文艺团体开展丰富多彩的文化活动，丰富群众精神文化生活。

2.善于源头治理。努力摆脱事后应对的被动局面，更多地把工作重心从治标转向治本、从事后“救急”转向源头治理，尽可能使社会矛盾少产生、少转化、少激化。健全完善社会稳定“三色”预警机制，根据经济社会发展特点，及时调整预警内容，科学设定预警标准，并试点把预警机制延伸到村(社区)一级。加强对预警结果的有效运用，推动维稳工作串点成线、整体联动。健全完善重大决策社会稳定风险评估机制，把风险评估作为重大决策出台实施的前置条件，围绕涉及征地拆迁、企业改制、环境污染、社会保障、公益事业等重点领域，对政策实施的合法性、合理性、可行性和可控性等方面进行综合评估。扩大第三方评估的范围和领域，抓好提质扩面增效和评估结果应用，把好矛盾纠纷的“源头”。健全完善社会稳定指数评价体系，细化政治稳定、治安稳定、经济金融稳定等指标体系，增加对社会稳定有直接影响的客观性、结果性指标权重，科学分析、动态反映社会稳定状况和薄弱环节，为党委政府决策提供参考。

3.善于科技应用。以实有人口、实有房屋、实有业态为重点，以完善落实“实名制”为抓手，开展全市域信息数据常采常新，全面集成政法综治专业数据、政府部门管理数据、公共服务机构业务数据、互联网数据，[12]推进政法综治专业数据与各类公共数据的集成应用和整合共享。把握社会治理特点规律，充分挖掘数据价值，探索建立数据实时关联、自动比对的程序系统，加快智慧城市建设、平安信息系统建设融合对接，积极推动物联网、视联网、人脸识别系统深入融合。建设信息数据交换共享系统平台，建立标准化数据体系，实行规范化采集、录入、更新、维护。构建完善全市视频“天网”体系，全面整合政府、企业和社会各类视频资源，实现城乡视频一体化、全覆盖。建立完善全市实有房屋“门禁”系统、流动人口登记系统、智能防盗系统、智能交通系统、火灾预警监控平台、反虚假信息欺诈中心和全市征信体系，支撑社会治理要素全链条掌控。全方位开展政府、企业间数据资源合作利用，深入开展大数据分析研判和应用，推动社会治理各层面、各环节由事后追溯向事前预测预警预判、事中动态调整转变。

(五)正确处理效率与公平的关系，构建均等化的基层社会公共服务

公共服务是政府职能的核心，是创新社会治理体系的重要内容。面对人民群众日益增长的基本公共服务需求，党的十八大提出了基本公共服务均等化建设的宏伟目标。要按照党的十八大、十九大精神，把促进社会公平正义、增进人民福祉作为出发点和落脚点，在社会公共服务的公平与效率优先顺序上，坚持公平优先，兼顾效率，用最有效率的方式去追求公平，使全体城乡居民都能平等享受公共服务。

1.加快建立农村公共服务体系。加强农村文化阵地建设，推进城乡公共文化服务体系建设，让农民享受更加丰富的文化精神生活。建立统筹配置城乡教育资源的工作机制，推进城乡教育事业均衡化发展。探索城乡基本医疗同质化服务模式，进一步完善基本医疗服务网络建设，提高城乡统一的医疗服务质量和医疗技术水平。加大社会保险覆盖率，完善城乡统筹社会保险体系，让农民老有所养。

2.积极探索城市社区建设新机制。按照“规模适中、保障到位、管理高效”的原则，对现有城市社区规模进行适当的调整，并配足配好社区工作人员。坚持从居民群众的服务需求与自治权利出发，培育发展相应的社会组织，鼓励社会组织和社会工作者在参与社区建设中利用优势、发挥特长。[13]树立“三社联动”的理念，构建社区建设、社会组织建设、社会工作人才多向互惠融合、全面协调发展的新格局，促进社区治理组织体系由垂直科层结构逐步转变为各方多元互动的横向网络结构，实现小社区、大治理。

3.强化基层治理支持机制。将村、社区公共服务和社会治理经费纳入财政预算，制定村(社区)级公共服务和社会治理财政投入最低标准，建立专项资金，用于基层治理创新项目和机制建设。发展壮大村(社区)级集体经济，增强村(社区)级组织提供公共服务和开展自我治理的能力。加快推进户籍制度改革，消除城乡二元户籍体制造成的基本公共服务不均衡现状，探索建立城乡一体化的基本公共服务供给机制。优化财政支出结构，增加财政转移支付力度，向农村及其重点领域倾斜，满足广大农民、流动人口日益增长的基本医疗、基础教育、养老保障、公共文化等基本公共服务的需求。

(六)正确处理重点与全局的关系，构建规范化的基层社会治理基础

基层是社会治理的“地基”，是社会治理的末端，在整个治理体系中处于“桩基”的地位，发挥着“四梁八柱”的支撑作用。社会治理，关键点在基层，薄弱点也在基础。从当前实际情况看，基层社会治理正面临治理生态深刻改变与治理力量分散、基础羸弱的双重夹击。加强基层基础规范化建设无疑是创新社会治理体系、加快构建城乡一体化基层社会治理新格局、提升社会治理能力的有效保障。

1.加强城乡服务型党组织建设。把基层服务型党组织建设作为推进基层社会治理现代化的核心要求，强化党建引领。基层党建工作要主动适应基层社会治理现代化的发展趋势，以服务型党组织建设为统领，推动基层党组织在强化服务中发挥基层社会治理领导核心的作用，以优化基层社会治理，巩固党的执政地位。

(1)强化服务功能。基层党组织要结合行业特点、立足各自区域，以服务代替管理，以服务水平体现治理水平。农村党组织要围绕带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定搞好服务，组织合作经营，开展党员干部包户帮扶，办理实际诉求。社区党组织要围绕建设文明和谐社区搞好服务，便民办事，组织在职党员为群众服务，开展文化活动凝聚群众。机关党组织要围绕服务中心、建设队伍搞好服务，落实党员干部直接联系群众制度，推动机关干部转变作风、服务群众办事。非公企业党组织要围绕凝聚职工群众、服务生产发展搞好服务，整体联动、强化功能，以大服务促进大治理。

(2)健全治理机制。以基层党建科学化推动治理现代化是一项长期的任务，根本上要靠制度机制来保障。要不断总结提炼基层党组织在基层社会治理实践中的好做法，形成经验机制，积极予以推广。

(3)强化治理能力。推进基层治理现代化，对基层党员干部的整体素质提出了更高的要求。作为基层社会治理的骨干力量，要高度重视乡镇(街道)干部队伍建设，加强教育培训，把乡镇(街道)干部打造成适应新形势、新任务的全科型干部。一个村(社区)一个支部，书记是一面旗帜，要大力选拔党性强、能力强、改革意识强、服务意识强的党员担任党组织书记，努力建设有正气、有本领、有口碑的村(社区)干部队伍，治理一村(社区)、稳定一方。

2.夯实城乡综治基层基础。

(1)加强综治中心规范化标准化建设。按照国家标准《社会治安综合治理综治中心建设与管理规范》的要求，推进市、县、乡、村四级综治中心建设，加快把平安建设信息系统、综治视联网、公共安全视频监控系统接入综治中心。推进县级社会治理综合指挥平台建设，落实有场地、有大屏、有人员、有机制的“四有”要求，强化流转办事、指挥调度、督促指导等功能。加强乡镇(街道)综治中心标准化建设，规范综治指挥室、心理咨询室等场所设置，健全和规范人员组成、主要功能和运行机制，着力打造乡镇(街道)“第一平台”。

(2)全面深化全科网格建设。充分发挥党建引领作用，推进公共服务管理资源整合、重心下移、力量下沉，全面推行全科网格管理。建立完善社会治理“一张网”的网格体系，有效整合公安、人力社保、环境保护、市场监管、综合执法、卫生计生、安监、流动人口服务管理、消防等部门在乡镇(街道)、村(社区)的各类协辅力量担任专职或兼职网格员，实现多元合一、一员多用。因地制宜配备落实专职网格员队伍，专职网格员可由社区工作人员、相关协辅人员担任，也可采取政府购买服务的方式，委托有资质的劳务派遣公司等单位统一聘用。

3.强化城乡基层服务管理。

(1)规范提升社会组织参与基层治理项目建设。加强对社会组织的规范化管理，加强对社会组织负责人和资金的监管，发挥社会组织的积极作用。扶持鼓励发展以为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等为主要活动内容的社会组织；重点培育为老年人、妇女、儿童、残疾人、失业人员、农民工、重点青少年及社区矫正人员等特定群体服务的社会组织；大力发展扶贫赈灾、扶老助残、恤幼济困、助学助医等领域的慈善组织。[14]扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模，支持社会组织承接公共服务和基层政府委托事项，发挥社会组织在基层治理中的积极作用。

(2)规范提升流动人口服务管理项目建设。落实劳动就业、社会保险、义务教育、卫生计生、住房保障、社会救助等居住证配套政策，推进全市域居住证“一卡通”建设，将居住证打造成集行政管理、公共服务、金融服务、商业应用、企业管理为一体的“二代”居住证。深入开展居住出租房屋“旅馆式”管理，深化二维码智能化管理，规范居住出租房屋审核准入门槛，做到隐患消除在前、问题整改在前。深化党建引领下的流动人口再组织化建设，扩大基层党组织及工青妇群团组织对流动人口的组织覆盖、工作覆盖和服务覆盖，深化“外警协管外口”工作，形成联系服务流动人口的合力。

(3)加强社会心理服务体系项目建设。建立矛盾化解、法律援助、帮扶救助与心理疏导干预的“3+1”服务机制，及时反映和协调群众利益诉求，消除和减少负面情绪。