新中国七十年法治发展的阶段、经验与展望

郝铁川

内容提要： 关于新中国七十年法治，以毛泽东为主要代表的中国共产党人是社会主义法制的建立者，以邓小平为主要代表的中国共产党人是中国特色社会主义法制的创立者，以江泽民、胡锦涛分别为主要代表的中国共产党人是中国特色社会主义法治的推动者，以习近平为主要代表的中国共产党人是中国特色社会主义法治的集大成者。新中国七十年法治建设的基本经验是既不走过去封闭僵化的斯大林模式、阶级斗争为纲的老路，也不走苏东全盘西化的改旗易帜邪路，而要坚持走中国特色社会主义法治道路；坚决抛弃“阶级斗争为纲”（阶级斗争扩大化）的思维，始终不移地以经济建设（解放和发展社会生产力）为中心建设社会主义法治国家；坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，坚持按劳分配为主体、多种分配方式共存，坚持发展社会主义市场经济体制，这是社会主义法治的经济基础，等等。中国未来的全面依法治国将面临七大挑战，可以采取七大应对措施。

研究国情离不开世情，分析问题需从世情、国情、党情和民情入手。

“二战”炮火甫定，国际社会痛定思痛，立刻掀起了追求和厉行旨在保障人权的法治潮流。其主要表现就是在宪法中明确写入“法治”、“法治国家”或“民主法治”之类的概念与术语，并进而宣告实行或尊奉法治。程燎原教授将此概括为“法治入宪”，并认为迄今为止，已出现了三次“法治入宪”的浪潮。第一波法治入宪的浪潮起始于1946年，截至1976年3月，这30年间，共有38个国家“法治入宪”。第二波“法治入宪”浪潮开始于1976年4月葡萄牙制宪会议通过的《葡萄牙共和国宪法》，截至1988年9月22日巴西制宪会议通过的《巴西联邦共和国宪法》，这23年间，共有47部宪法宣布实行法治或建立法治国家。在1989年至2014年的第三波“法治入宪”浪潮中，共有130部新出台的宪法（包括宪法修正案和宪法性法律）宣告和确认“法治”。如果加上在前两波中已经“法治入宪”而又继续生效的30部宪法，那么在整个第三波期间成为“法治入宪”的宪法，总计达到160部，包括亚洲35部、非洲59部、欧洲34部、美洲26部、大洋洲6部。促成全球性法治化运动或者说“法治入宪”浪潮的种种因素，可以分为内部因素与外部因素两大方面。内部因素可以用以下关键词加以概括：政权系统的合法统治；维护秩序与安宁；发展或者现代化；推行民主；尊重和保障人权；实现正义（公正）或者实现社会正义；善治（良治、好的治理）；领导者的决断。外部因素的关键词是：联合国的倡议；国际性组织的推广；区域性的驱动；殖民化的遗产；外部的干预；“滚雪球”效应或者全球化效应。1程燎原：《现代世界各国的“法治入宪”：一个全球性的法治化浪潮》，载《现代法学》2016年第4期。虽然“法治入宪”的国家动因不尽相同，但大体而言，当今世界追求法治的潮流，可谓浩浩荡荡，一浪高过一浪。

1949年10月1日，新民主主义的新中国诞生。在起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）中，第17条规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。” 第19条第1款规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”第2款规定：“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”从这两条来看，新中国是准备厉行法治的，尽管没有明确提出这个术语。因为第17条规定了立法任务，第19条意识到了公权力和公职人员是法律约束的重点。可以说，中国实质上也属于第一波法治入宪的国家。

虽然如此，但中国的法治条件、性质和目标毕竟不同于资本主义国家，也与苏联等社会主义国家不尽相同。最根本的差异，就是新中国不是在资本主义社会的废墟上建立，而是在半封建半殖民地社会的土壤上开始种植中国从新民主主义到社会主义的法治大树。这在世界上是很独特的事例，它决定了中国的法治道路不可能照搬西方，也不可能移植苏联。新中国70年来的历史就是一部探索并回答这一问题的历史。

一、新中国七十年法治的四个阶段

一代人有一代人的历史。新中国法治70年历史，是以毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平等分别为主要代表的几代中国共产党人辛勤探索的历史。

（一）以毛泽东为主要代表的中国共产党人对中国特点的社会主义民主法制的奠基阶段

1.在新中国初期（1949年10月至1952年年底），建立了世界历史上独特的以《共同纲领》为核心的新民主主义法制。

1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》是社会主义国家中一部独特的法律。它规定了中华人民共和国的国体是“新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”，而非社会主义国家；它规定了中华人民共和国的政体是以民主集中制为原则的人民代表大会制度，“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”，而非苏联实行联盟院和民族院两院制的人民代表大会（苏维埃代表大会）制度；它规定了中华人民共和国的国家结构是以民主集中制为原则、实行民族区域自治的单一制，而非苏联的联邦制；它规定了中华人民共和国的基本经济制度是国有经济（社会主义性质）、合作社经济（半社会主义性质）、私营经济等多种所有制经济共存的新民主主义经济制度，而非苏联单一的国有制经济。

2.从1953年至1956年，初步确立了中国特点的社会主义民主法制。

第一，建立了人民代表大会制度，制定了一部不同于苏联的社会主义宪法。

1954年9月15日至28日，中国召开了第一届全国人民代表大会，通过了《中华人民共和国宪法》等法律，选举和决定了国家领导工作人员。虽然此次召开人大、制定宪法是与斯大林的建议分不开的，但我们却没有照搬苏联的宪法，而是制定了一部不同于苏联的社会主义宪法。一是五四宪法序言中明确规定了“统一战线”今后将继续发挥作用，而苏联宪法没有这一内容。二是我国人民代表大会制度实行“一院制”，而苏联最高权力机关为最高苏维埃，最高苏维埃由联盟院和民族院组成，联盟院和民族院权利相等，人数相等。三是以下这三条内容所规定的权利是苏联宪法里所没有的：第85条的“中华人民共和国公民在法律上一律平等”，第98条的“中华人民共和国保护国外华侨的正当的权利和利益”，第99条的“中华人民共和国对于任何由于拥护正义事业、参加和平运动、进行科学工作而受到迫害的外国人，给以居留的权利”。

第二，大体依法进行了一场不同于苏联的社会主义生产资料所有制三大改造。一是在1954年宪法中规定了社会主义生产资料所有制三大改造任务，使这场伟大社会变革有了宪法依据。二是采用了不同于苏联的社会主义生产资料所有制改造方式。对个体农业的社会主义改造，斯大林采取的方式主要是强迫命令，把富农驱逐出本区、州(边疆区)，不准加入集体农庄等，而我国则采取遵循自愿互利、典型示范、循序渐进和国家帮助的方式，重点发展半社会主义性质的初级农业生产合作社，再发展到社会主义性质的高级农业生产合作社；对个体手工业的改造，苏联采取的方式主要是通过直接命令，将其国有化，而我国采取的是经过供销合作小组过渡到供销生产合作社，再过渡到手工业生产合作社的方法；对资本主义工商业的社会主义改造，苏联采取的方式主要是依靠行政强制的手段，靠普遍的军事化与集中化，实行国有化和国家管理，而我国采取的方式是对资本家企业的和平赎买政策，继续保持同资产阶级的联盟。

3.确立了既不“苏化”（照搬苏联斯大林模式），也不“西化”（照搬英美模式），走具有中国特点的社会主义民主法制道路的重要方针。

1956 年 12 月 29 日由毛泽东审定发表的《再论无产阶级专政的历史经验》指出，我们要学习一切国家、一切民族的长处，但都不能简单照搬，苏联也不例外；但与此同时，也不要因为斯大林严重违反民主法治，就对社会主义政治制度产生动摇，去照搬西方资本主义的政治模式。2中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第 9 册），中央文献出版社1994年版，第 579—580、584—585 页。

因为既不“苏化”，也不“西化”，所以，八大前后党中央作出了一系列具有中国特点的决策。举其大端，主要有如下数项：一是在法律本位上，我们既不采取西方个人本位立场，也不采取苏联完全否认私法的国家本位，而是一种公私兼顾的法律文化。毛泽东在《论十大关系》中指出，在处理国家、生产单位和生产者个人的利益关系方面，鉴于苏联完全牺牲劳动者个人利益，使农民的生产积极性受到极大损害，我们必须以此为戒，兼顾国家、集体和个人三个方面利益。二是在国家结构上，我们不采苏联那种名为联邦制，实则一切权力集中于中央的做法，而是在中央强有力的领导下，把一些权力下放给地方，充分发挥地方的积极性。三是在民族平等方面，既要反对大汉族主义，也要反对地方民族主义，但重点是反对前者。四是在政党制度方面，既不采取西方多党制，也不照搬苏联一党制，而是实行中共领导的多党合作与政治协商制度。五是确认了“百花齐放、百家争鸣”为繁荣科学和文化艺术工作的方针。反对苏联那种利用行政力量强制推行一种风格、一种学派，禁止另一种风格、另一种学派的做法。六是强调坚持党的集体领导原则，健全党的民主集中制，发展党内民主，反对个人崇拜。七是既不搞西方的私有化，也不搞苏联的单一公有制，而是确立了“三个主体，三个补充”的经济方针。八是无论是民主还是专政，都要依法进行。1957年 3月 20 日毛泽东在江苏、安徽两省及南京军区党员干部会议上的讲话中指出，不管是敌我矛盾，还是人民内部矛盾，如果触犯了法律，那就应该依法处置。对犯了法的人，应该按照法律程序处理。3中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949—1976）》（第3 卷），中央文献出版社 2013 年版，第 120 页。

在充分肯定以毛泽东为主要代表的中国共产党人对中国特点社会主义民主法制的奠基作用的前提下，我们也要指出他们在探索过程中出现的失误。这种失误可以用一句话来概括，就是从1957年4月反右斗争扩大化开始，逐渐走上以阶级斗争为纲、主要用非法治方式解决问题的道路。主要表现为：一是把人民内部矛盾为主要矛盾转变为以敌我、阶级矛盾为主要矛盾，把党内思想认识分歧视为阶级斗争在党内的反映，最后认为社会产生了官僚主义者阶级，阶级斗争的重点是整党内走资派。二是采用非法治的方式解决人为制造的阶级矛盾。1957年的反右斗争、1959年的反右倾斗争、1963年至1964年的四清运动和1966年开始的“文化大革命”，都是在“阶级斗争为纲”指导下，限定指标、不顾宪法和法律情况下发生的。三是从忽视法制到最后否定法制。如前所述，毛泽东在八大前后总体上是重视民主法制的。但自1957年反右斗争之后，随着对社会主要矛盾判断的变化，毛主席等中央领导人逐渐忽视了法制，到了“文化大革命”则否定了法制。在是否需要从农村生产队过渡到生产大队之间徘徊，在是否需要保留个体所有制经济问题和保留商品经济问题上徘徊，在是否坚持按劳分配问题上徘徊，因而，没有为社会主义法制确立坚实的经济基础；忽而重视法制，忽而轻视法制，最后否定了法制。在1962年年初党中央召开的七千人大会上，毛泽东发表讲话，中心是讲民主集中制，强调不论党内党外都要有充分的民主政治，没有民主就不会有无产阶级的集中，没有无产阶级的集中就不会建成社会主义。4中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949—1976）》（第5卷），中央文献出版社 2013 年版，第80页。1962年3月22日在听取有关同志关于公安工作的汇报时，毛泽东指出：刑法需要制定，民法也需要制定，没有法律不行，现在是无法无天。不仅要制定法律，还要编案例，包公、海瑞也是注重亲自问案，进行调查研究的。5中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949—1976）》（第5卷），中央文献出版社 2013 年版，第94页。但在1958年8月在成都召开的各大经济区协作主任会议上，毛泽东说：“法律这个东西，没有也不行，但我们有我们这一套，还是包青天的那一套好，调查研究，就地解决，调解为主。不能靠法律治多数人……，民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，现在有多少条，我也记不得了。我们的各种规章制度、大多数、百分之九十是司、局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。”刘少奇提出，到底是法治还是人治，看来实际靠人，法律只是作为办事的参考。6中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949—1976）》（第3卷），中央文献出版社 2013 年版，第421页；全国人大常委会办公厅研究室编著:《人民代表大会制度建设四十年》, 中国民主法制出版社1991年版，第102页。“文化大革命”完全违反了党规国法。中央文革小组长期凌驾于中央政治局之上，同时架空了中央政治局常委会；党的九大之后，地方政权被违反五四宪法的革命委员会所代替，全国人民代表大会停止活动达九年之久，中国人民政治协商会议十年内根本没有召开，合法的公安、检察、法院等机关被“彻底砸烂”；未经合法程序，通过设立“专案组”的办案方式，然后不经司法机关，就对人批斗、关押、定罪判刑等。

（二）以邓小平为主要代表的中国共产党人对中国特色社会主义法制的开创阶段

1.中国社会主义民主法制必须坚持“一个中心，两个基本点”。“一个中心”就是经济建设，解放生产力和发展生产力。贫困无法治，法治的性质、水平等说到底受制于社会生产力。“两个基本点”就是坚持四项基本原则和坚持改革开放。坚持四项基本原则就是中国法治必须高举中国特色社会主义旗帜，反对资产阶级自由化；坚持改革开放就是吸收人类一切有益的法治文明成果。

2.邓小平提出了法治代替人治是我国政治体制改革的主要目标之一，7中宣部、司法部《邓小平论民主法制建设》编写组编：《邓小平论民主法制建设》，法律出版社1994年版，第75页。“两个不改变”（即要让社会主义的民主和法制不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变）8中宣部、司法部《邓小平论民主法制建设》编写组编：《邓小平论民主法制建设》，法律出版社1994年版，第38页。是加强社会主义法制的指导思想，“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”是加强社会主义法制的基本方针。9中宣部、司法部《邓小平论民主法制建设》编写组编：《邓小平论民主法制建设》，法律出版社1994年版，第56页。“两个不改变”主要是总结了八大以来的教训，邓小平说，我们过去不是没有一点法律，但往往把领导人的讲话当作更大的法，领导人的讲话变了，法就跟着变了。十六字方针中“有法可依、有法必依”是董必武在八大会议上讲的，邓小平同志在这八个字里面又加了“违法必究、执法必严”。

3.邓小平提出依法进行人民民主专政。要学会使用和用好法律武器，使民主法制化，依法打击刑事犯罪分子，而不要再搞违反法治的群众运动。10中宣部、司法部《邓小平论民主法制建设》编写组编：《邓小平论民主法制建设》，法律出版社1994年版，第20、38页。

4.党必须在宪法和法律的范围里面活动。1981年6月27日，中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”

5.邓小平提出社会主义现代化必须一手抓建设一手抓法制。比如，一手坚持对外开放和对内搞活经济的政策，一手坚决打击各种犯罪活动；一手抓物质文明建设，一手抓精神文明建设；一手抓改革开放，一手抓惩治腐败；搞经济建设要一手抓建设，一手抓法制。

6.邓小平提出廉政建设要作为大事来抓，还是要靠法制，搞法制靠得住些。11邓小平：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第379页。

7.邓小平提出加强法制根本问题是教育人。在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须加强纪律教育和法制教育。法治教育要从娃娃开始。12中宣部、司法部《邓小平论民主法制建设》编写组编：《邓小平论民主法制建设》，法律出版社1994年版，第61、62页。

（三）以江泽民、胡锦涛分别为主要代表的中国共产党人对中国特色社会主义法治的推动阶段

以江泽民为主要代表的中国共产党人在中国特色社会主义法治的贡献，主要表现为如下九个方面：

第一，提出了依法治国，建设社会主义法制国家的目标，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。这是1996年2月8日江泽民在中共中央举办的法制讲座上提出的，这在党的历史上是第一次。

第二，提出了要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。关于依法治国和党的领导的关系问题，江泽民在党的十五大报告中提出，依法治国不是要削弱党的领导，而是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，要保证党总揽全局协调各方的领导核心作用，不要把依法治国和党的领导对立起来。

第三，提出了社会主义市场经济是法治经济。1996年2月8日江泽民在中共中央举办的法制讲座上指出：一个比较成熟的市场经济，必然要求并具有比较完备的法制。市场经营活动的运行，市场秩序的维系，国家对经济活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律的引导和规范。为了坚持市场经济那就必须搞多种所有制。1994年12月9日至14日江泽民同志在天津考察工作时指出：我们搞的市场经济，是同社会主义基本制度紧密结合在一起的。1997年9月江泽民在党的十五大报告强调：公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。因此，建立在多种所有制基础上的市场经济就成为我们依法治国的经济基础。

第四，提出了要到2010年形成中国特色社会主义法律体系。1997年9月江泽民在党的十五大报告中提出，到2010年我们要形成中国特色社会主义法律体系。

第五，提出了依法行政的概念，江泽民在十五大报告强调加强对执法活动的监督，推进依法行政。

第六，提出了司法改革的命题和任务。江泽民在党的十五大报告中强调要推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。

第七，提出了尊重和保障人权。这是江泽民在十五大报告首次提出的。

第八，提出了依法治国要与以德治国相结合。江泽民于2001年1月10日在全国宣传部长会议上提出：“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可，也不可偏废。法治属于政治建设，属于政治文明，德治属于思想建设，属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。”

第九，提出了中国共产党要依法执政。这是江泽民2002年11月在党的十六大报告中首次提出的。

以胡锦涛为主要代表的中国共产党人对中国特色社会主义法治的贡献，主要表现为如下八个方面：

第一，提出了依法治国首先要依宪治国。这是2002年12月26日胡锦涛在主持中共十六届中央政治局第一次集体学习时首次强调的。13胡锦涛：《胡锦涛文选》（第二卷），人民出版社2016年版，第16页。

第二，提出了中国共产党依法执政首先要依宪执政。这是2004年9月胡锦涛在首都各界纪念人民代表大会成立五十周年大会上首次提出的。

第三，提出了必须坚持民主执政、依法执政和科学执政。2004年9月19日胡锦涛在中共十六届四中全会第三次全体会议上强调，坚持科学执政、民主执政、依法执政，是我们总结党执政成功经验的必然结论，也是新形势下我们党更好执政的根本要求。14胡锦涛：《加强党的执政能力建设》，载胡锦涛：《胡锦涛文选》（第二卷），人民出版社2016年版，第243页。

第四，提出了要建设法治政府的目标。国务院2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第3条规定：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”

第五，提出了要构建社会主义和谐社会。2005年2月19日胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上强调，我们所要构建的和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。15胡锦涛：《构建社会主义和谐社会》，载胡锦涛：《胡锦涛文选》（第二卷），人民出版社2016年版，第285页。

第六，提出了坚持平等保护物权。2007年3月23日，胡锦涛在主持中央政治局第40次集体学习时强调，要充分认识宪法法律对国家的、集体的和私人的物权给予平等保护的重大意义，牢固树立依法平等保护和正确行使财产权利的物权观念。16胡锦涛：《关于物权法的制定和实施》，载胡锦涛：《胡锦涛文选》（第二卷），人民出版社2016年版，第285页。

第七，提出了社会主义法治理念。2006年3月3日，胡锦涛在参加十届全国人大四次会议、全国政协十届四次会议的党员负责同志会议的讲话中提出，依法治国是社会主义的根本原则，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的基本目标，服务大局是社会主义法治的中心任务，党的领导是社会主义法治的政治保证。17胡锦涛：《坚持社会主义法治理念》，载胡锦涛：《胡锦涛文选》（第二卷），人民出版社2016年版，第428页。

第八，在历代中国共产党人努力的基础上，基本建立了中国特色社会主义法律体系，形成了以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门（宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法）、三个层次法律规范（法律、行政法规、地方性法规）构成的法律体系。

（四）以习近平为主要代表的中国共产党人对中国特色社会主义法治的集大成阶段

习近平提出，中国社会主义实践大体可以分为两个阶段：第一个阶段是社会主义基本制度建立并在这个基础上进行改革，第二个阶段是把前一个阶段较为成熟的做法进一步法制化，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。18中共中央文献研究室编:《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第6、7页。从党的十八大开始，中国进入这第二个阶段。因此，“推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”的历史重任，责无旁贷地落在了以习近平为主要代表的中国共产党人的肩上。因此，以习近平为主要代表的中国共产党人提出了“全面推进依法治国”的战略，对全面依法治国提出了一系列新判断、新观念和新部署。

1.对全面依法治国的十个新判断

第一，全面依法治国是推动中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型的需要。一种新的制度的成熟，大都需要经过一个建立、改革和稳定的过程。这种看待制度演进的观点，是符合人类历史发展一般规律的。

第二，全面依法治国是着眼于避免陷入“中等收入陷阱”和“西化分化陷阱”、实现党长期执政的长远考虑。19中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第12页。

第三，全面依法治国是中国做全球治理变革进程参与者、推动者、引领者的需要。在涉外斗争中占领法治制高点，是依法治国的新领域。

第四，全面依法治国是应对中国社会主要矛盾变化的要求。在主要矛盾变化的条件下，人民对公平、正义、人权、法治、民主提出了更高的需求。

第五，全面依法治国是提高党的执政能力，解决一些领导干部依法办事观念不强、能力不足、知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法等问题的要求。

第六，全面依法治国是解决我国提高立法质量，克服某些方面立法操作性不够强和立法谋取私利问题的需要。20中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第48、49页。

第七，全面依法治国是进一步提高政府依法行政水平的要求。目前，我国依法行政主要存在职能不清、依法决策不够、执法不规范等三大问题。21中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编 》，中央文献出版社2017年版，第116页。

第八，全面依法治国是提高司法公信力的要求。司法腐败还在一定程度上存在；司法职权配置不合理；一些领导干部对党领导政法工作的规律认识不清。

第九，全面依法治国是建设法治社会的要求。目前，我国在一定程度上仍然是一个“人情社会”。

第十，全面依法治国是建设高素质法治队伍的要求。目前我国法治队伍存在的问题可以分为以下三个方面：一些人追求西方法治模式，怀疑中国特色社会主义制度；有些人违纪违法问题突出；把属于专业技术类的司法人员按照综合管理类公务员管理，忽视了司法人员在公务员队伍中的特殊性。22中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第99页。

2.对全面依法治国的十个新观点

第一，全面依法治国要坚持正确的方向。习近平反复强调：“全面推进依法治国，必须走对路。”23中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编 》，中央文献出版社2017年版，第85页。怎样才算走对路呢？就是必须坚持五大原则：坚持共产党的领导；坚持人民主体地位，最主要的是坚持人民代表大会制度；坚持法律面前人人平等；坚持依法治国和以德治国相结合；坚持从中国实际出发。

第二，全面依法治国要以人民利益为中心，人民不满意的地方，就是我们依法治国的聚焦点和发力点。

第三，全面依法治国要推进党的领导制度化、法治化。习近平指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”24中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编 》，中央文献出版社2017年版，第81页。

第四，全面依法治国要建设中国特色社会主义法治体系。这一体系包括五个方面：一是完备的法律法规体系，二是高效的法治实施体系，三是严密的法治监督体系，四是有力的法治保障体系，五是形成完善的党内法规体系。

第五，全面依法治国要发展社会主义民主政治。发展社会主义民主政治的目的是要“六个坚持和防止”。“六个坚持”是中国特色，“六个防止”是避免西方式民主弊端。

第六，全面依法治国要把改革和法治有机地结合起来。习近平指出：“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。”25中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第52页。

第七，全面依法治国要同全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党等有机结合。26中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第52页。

第八，全面依法治国要求领导干部具备四种法治思维：守法律、重程序；牢记职权法定；维护人民利益是法治的根本目的；主动接受监督。

第九，全面依法治国要坚持把权力装进制度的笼子里，要抓住县处级以上领导干部和各个单位“一把手”这两类“关键的少数”，特别要抓住各个单位“一把手”这一类“关键少数”中的“关键少数”。27中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第125页。

第十，全面依法治国要推进法治社会建设。习近平指出：“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成。全面推进依法治国需要全社会共同参与，需要全社会法治观念增强，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。”28中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编 》，中央文献出版社2017年版，第90页。

3.对全面依法治国的新部署

第一，在加强党对依法治国的全面领导方面采取了三大措施。一是成立了中央全面依法治国委员会，办公室设在司法部。该委员会负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，作为党中央决策议事协调机构。二是确立了党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人制度。三是组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，力图解决过去我国反腐败机构分散、监督有盲点、党纪和法律有脱节等问题，确保党对反腐败工作的统一、集中领导。

第二，坚持把人民作为依法治国的主体。中国共产党始终坚持把人民作为依法治国的主体，主要采取了三个方面的措施：一是全面贯彻实施宪法，将全国人大法律委员会改为宪法和法律委员会，加强宪法解释，对“一府两院”制定的涉及公民权利义务的规范性文件进行合宪性审查；设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度等。二是做好重点领域的立法工作。三是完善了人大对“一府一委两院”新的监督方式——专题询问制度。

第三，坚持依法行政。主要采取了三个方面的措施：一是围绕放、管、服的原则，推行政府权力的三个清单：正面清单、负面清单和责任清单。二是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。三是深化行政执法体制改革，建立行政执法三项制度（即执法公示、执法全过程记录、执法决定法制审核制度）。

第四，推进公正司法。主要采取了七个方面的措施：一是建立领导干部违法干预司法的登记通报和责任追究制度。二是进行司法体制改革，司法机关的人、财、物实行省级统筹，设立跨行政区划的司法机关。三是建立健全法官、检察官员额制和司法责任制。四是进行以审判为中心的刑事诉讼制度改革。这一改革的实质，就是强调公安、检察院的证据标准和法律适用标准必须接近法院庭审时的证据标准，必须实现庭审的实质化：举证在法庭、辩论在法庭、质证在法庭、说理在法庭，判决在法庭。五是构建一体化、多元化、精细化的诉讼程序体系。六是建立立案登记制和多元纠纷解决机制。七是按照疑罪从无原则，平反冤假错案。

第五，推进法治社会建设。主要采取了六个方面的措施：一是实行国家机关“谁执法，谁普法”的普法责任制。二是完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。三是推广小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交的“枫桥经验”，形成共建、共治、共享的现代基层社会治理新格局。四是送法到基层，建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。五是统筹研究律师、公证、法律援助、司法鉴定、调解、仲裁工作改革方案，建立解决纠纷的系列程序和办法。六是构建网络综合治理体系。

第六，以从严治党促进依法治国。主要采取了四个方面的措施：一是用巡视、巡查管住“一把手”。二是用“八项规定”管住“大多数”。三是用问责制确立廉政建设工作体制机制。四是建立健全党内法律法规体系。

第七，加强法治工作队伍的建设和法治人才的培养。主要采取了三个方面的措施：一是制定对司法队伍管理与服务并重方针，包括落实警衔、法官和检察官十二等级的待遇。二是加强政治建设，确保司法队伍信念过硬、政治过硬、责任过硬、作风过硬。三是破除高校“唯论文”的考核办法，强调法学教育要解决好“为谁教，教什么，教给谁，怎样教”的问题。

与以往中国共产党人法治思想相比，习近平关于全面依法治国的论述具有如下时代特点：第一，更加重视法律的实施。这表现在习近平提出了构建社会主义法治体系这一命题，提出了建设社会主义法治国家的三个 15年的路线目标图，主持了研究制定司法体制改革、刑事诉讼制度改革、行政执法制度改革目标与措施等诸多方面。第二，更加重视党对依法治国事业的领导。第三，更加重视以从严治党促进依法治国。

“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。”新中国成立70年来，我国的法治现代化虽然也曾有过波浪起伏，仍然还在路上行进，并已显现了与众不同的特点：第一，我国的法治现代化与其他举措一起创造了我国的经济高速增长的进步奇迹。第二，我国的法治现代化和其他举措一起创造了世界上罕见的社会持续稳定的奇迹。第三，我国的法治现代化和其他举措一起创造了大国崛起而未向外侵略的和平发展奇迹。西方第一波现代化国家全都具有通过对外侵略掠夺推动本国现代化的不光彩的历史。

新中国成立70年来，中国法治建设方面的主要成就可以概括为如下方面：第一，形成了中国特色的社会主义法治理论，它集中体现在习近平新时代中国特色社会主义理论之中。第二，开辟了一条中国特色社会主义法治道路，即坚持共产党的领导；坚持人民主体地位；坚持法律面前人人平等；坚持依法治国和以德治国相结合；坚持从中国实际出发。第三，基本形成了中国特色社会主义法律体系，进一步勾勒了中国特色社会主义法治体系，即一个“领导”（在中国共产党领导下），“一个根本制度”（坚持中国特色社会主义制度），“一个理论”（贯彻中国特色社会主义法治理论），形成“五个体系”（完备的法律法规体系；高效的法治实施体系；严密的法治监督体系；有力的法治保障体系；完善的党内法规体系）。

二、新中国成立七十年法治建设的基本经验

新中国成立70年来的法治现代化路程告诉我们，中国正在开辟不同于西方的另一条法治现代化道路。虽然当下它还在路上，但已形成了一些成熟的基本经验。

第一，既不走过去封闭僵化的斯大林模式、阶级斗争为纲的老路，也不走苏东全盘西化的改旗易帜邪路，而要坚持走中国特色社会主义法治道路。

新民主主义革命以来的中国历史已清楚地证明，机械照搬苏联模式是死路一条。土地革命时期，把根据地制定的宪法径称为“中华苏维埃宪法大纲”，以王明为代表的教条主义分子听命于苏共控制的共产国际，党整体上不够成熟，在许多方面机械照搬苏联模式，使中国革命最后遭受重大损失。而在抗日战争时期，以毛泽东为主要代表的中国共产党人吸取经验教训，把马克思主义的普遍真理与中国实际相结合，形成了新民主主义理论，找到了党的领导、武装斗争和统一战线这三大革命法宝，最终取得了新民主主义革命的胜利。新中国成立后，前七年照搬不少苏联的制度，直到苏共二十大之后，以毛泽东为主要代表的中国共产党人才确立了既不“苏化”，也不“西化”的方针，开始探索中国特点的社会主义建设道路。

以邓小平为主要代表的中国共产党人改变了毛泽东“阶级斗争为纲”的思路，代之以经济建设为中心，但继承了毛泽东同志既不“苏化”，也不“西化”的思想，要求中国特色社会主义民主法制既要坚持四项基本原则、反对资产阶级自由化（“自由化”一词即是毛泽东首先提出的），又要坚持改革开放，借鉴包括资本主义在内的人类一切文明成果。以江泽民和胡锦涛为主要代表的中国共产党人坚持了邓小平的这一思想。而以习近平为主要代表的中国共产党人深刻指出，全面依法治国关键是走对路，既不封闭僵化，也不改旗易帜，努力避免发展中国家的“中等收入陷阱”，也要防止“西化分化陷阱”。

“二战”以来，在一百多个发展中国家中，只有寥寥无几的国家按照西方现代化模式进入发达国家行列，这说明西方模式并非放之四海而皆准，发展中国家应该、也完全有权利走自己的路。多年来美国导演的一系列颜色革命并没有给相关国家带来福音的事实，也证明了这一点。苏东剧变则从另一个方面表明苏联模式也是走不通的。依法治国关键是走对路，这是建设中国特色社会主义法治国家的宝贵经验。

第二，坚决地抛弃“阶级斗争为纲”（阶级斗争扩大化）的思维，始终不移地以经济建设（解放和发展社会生产力）为中心建设社会主义法治国家。

习近平同志深刻指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”29中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34页。如果以“阶级斗争为纲”（阶级斗争扩大化）这种政治理论来设计法治，必然会出现背离人民利益、侵犯人权的劣质法治。所谓阶级斗争扩大化，就是高估敌人、对手的力量，对敌人、对手的反击过度，把不是敌人、对手的也当成了敌人、对手。人类法治史早已表明，当一个阶级、一个民族误判形势，误以为自己有很多敌人、自己正面临被敌人吞噬、与敌人已经处于你死我活状态的时候，头脑很难再冷静，很难不狂热，什么法治、分权制衡体制等都难以阻挡激烈过火的群体性镇压行为。

美国算是资本主义法治和分权制衡体制比较健全的国家，但当它误判敌情的时候，照样发生了麦卡锡主义。“二战”结束后的美国，战争的阴影还没有消失，冷战的恐怖气氛又接踵而至。美国一方面在国际上与苏联对抗，另一方面在国内害怕共产主义兴起。杜鲁门政府从 1947 年 12 月 17日起开始对联邦政府、武装部队和国防订货承包商实行所谓“忠诚调查”。在“麦卡锡主义”最猖獗的时期，美国国务院、国防部、重要的国防工厂、美国之音、美国政府印刷局等要害部门都未能逃脱麦卡锡非美活动调查小组委员会的清查。

美国麦卡锡主义显示了当时美国主流意识出了问题，即误以为共产主义力量快要在美国居于主导地位了，美国资本主义制度和意识形态快要灭亡了。这是美国式的“阶级斗争扩大化”。当阶级斗争扩大化思维横行的时候，什么分权制衡、无罪推定、罪刑法定、控辩对抗等法治原则制度都会显得非常脆弱。

苏联斯大林时期严重破坏法治的肃反扩大化和中国“文化大革命”时期对法治的破坏，同样是在阶级斗争扩大化思维主导下造成的悲剧。所以，我们绝不否认社会主义社会存在一定范围的阶级斗争 ，但在共产党执政的条件下，阶级斗争必须纳入法治的轨道，依法解决。正如《关于建国以来党的若干历史问题的决议》所说的那样：“不是通过激烈的阶级对抗和冲突来实现，而是通过社会主义制度本身，有领导、有步骤、有秩序地进行。”

第三，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，坚持按劳分配为主体、多种分配方式共存，坚持发展社会主义市场经济体制，这是社会主义法治的经济基础。我们一定不能忘记这一点。

自然经济不会导致法治社会的产生，人所公认。多种所有制是法治产生的基础。新中国成立头七年之所以法治环境比较好，与当时多种所有制共存，以及与之相应的多种政治力量并存是分不开的。正如列宁揭示的那样，法治说到底是政治力量对比的产物，政治力量说到底是由经济基础所决定的。计划经济体制主要是建立在单一公有制基础上的审批、人治经济，它只可能导致人治下的法治。法学界对这一点并没有深入研究，其实，我们认真思考一下，“文化大革命”的发生与单一公有制基础上的计划经济体制密切相关。虽然当时的公有制可以分为全民所有制和集体所有制两种，但对集体所有制，国家可以利用行政权力“一平二调”。因此，当年“文化大革命”就是通过红卫兵坐车不要钱、住店不要钱、吃饭不要钱等发动起来的，如果不是单一公有制为基础的计划经济体制，如果是多种所有制经济共存，怎么可以做到坐车不要钱、住店不要钱、吃饭不要钱？

邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》对此早有深刻揭示：人治的产生，与经济领域中的某些“官工”“官商”“官农”式的体制和作风密切相关。习近平同志也指出，市场经济应该是法治经济，和谐社会应该是法治社会。30中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第10页。现在我们还找不到一个单一公有制、计划经济体制基础上产生法治国家的例子。

市场经济之所以是法治经济，就是因为它建立在多种所有制基础之上。商品交换本质上就是所有权的交换，如果只有一个所有制、一个所有权，是无法进行真正的商品交换的。这么浅显的道理，却被多少人无视！我们要建成法治国家、法治政府和法治社会，就一定要深深地扎根于社会主义市场经济之中。

第四，中国社会主义法治的关键是把权力装进制度的笼子里，抓住关键的少数人，管住各个单位的“一把手”。

综观社会主义国家的历史，能否有效约束公权力、管住各级“一把手”，是社会主义国家能否建成法治国家的一个关键问题。经过“文化大革命”之后，邓小平尖锐指出，我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和法制。往往把领导人说的话当作“法”，不赞成领导人说的话就叫作“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。31中宣部、司法部《邓小平论民主法制建设》编写组编：《邓小平论民主法制建设》，法律出版社1994年版，第2、38、54页。这“两个不改变”深刻总结了社会主义国家民主法治的历史经验教训。苏联列宁比较重视法制，但到了斯大林就改变了，这是法制随着领导人的改变而改变的典型事例；毛泽东1957年“反右斗争”之前比较重视法制，但“反右斗争”之后就改变了，这是法制因领导人看法和注意力的改变而改变的典型事例。因此，习近平同志在论述全面依法治国时，特别强调要把权力装进制度的笼子里，法治要抓住关键的少数人，各个单位“一把手”是关键少数中的关键少数，必须破解“一把手”监督难这一问题。

第五，坚持走中国特色社会主义法治道路，防止掉进“西化分化陷阱”。

搞民主法制既不要“苏化”（封闭僵化），也不要“西化”（改旗易帜），防止一种倾向掩盖另一种倾向，这是以毛泽东为主要代表的中国共产党人创立的一个光荣传统，并为此后历代共产党人所继承。邓小平提出“一个中心，两个基本点”就体现了这一思想，他一方面强调实事求是、解放思想；另一方面坚决反对资产阶级自由化。习近平同志研究了世界上发展中国家的历史，提出依法治国关键是走对路，要避免跳进“西化分化陷阱”。

每一种法治形态都不会脱离其产生的历史文化土壤，都不能与这片土壤所孕育的国情条件背道而驰。西方国家的法治模式扎根于其特定的历史传统之中，是从他们的经济社会条件、客观国情中历史地生长起来的，不能直接“移栽”到别国土壤上。这一法治模式扎根的经济基础是发达的资本主义私有制经济，所依托的政治环境是需要“分化”选民以争夺选票的两党制、多党制，其核心价值观念是个人主义。一些西方国家把包括其法治模式在内的制度——模式输出给广大发展中国家，给它们留下了沉重的历史包袱，困扰和阻碍了其现代化进程。应当看到，一些西方发达国家实际上并不愿意让发展中国家真正发展起来。

我国是世界最大的发展中国家和社会主义国家。历史和现实都表明，西方国家的法治模式不适合我国，我们必须按照本国的国情和发展需要，走出一条适合自己、行之有效的法治道路。只有中国特色社会主义法治道路，才是我们独立自主迈向社会主义法治强国、实现国家治理体系和治理能力现代化、建设更加先进法治文明的必由之路。中国特色社会主义法治道路扎根的经济基础是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这与西方私有制市场经济不同。中国特色社会主义法治道路所依托的政治制度包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等，这与西方分权制衡、多党竞争的政治制度不同。中国特色社会主义法治道路的指导思想是马克思主义指导下的中国特色社会主义法治理论，倡导社会主义核心价值观，这与西方个人主义及对内对外实行双重人权标准的理念和做法不同。

进一步开辟中国特色社会主义法治道路，就要坚持法治服务大局的原则，在党和国家工作大局下思考法治、实施法治。我们应当立足国情，坚持法治分阶段推进，循序渐进、蹄疾步稳推进法治建设。这就需要充分尊重人民群众在依法治国中的主体地位，鼓励人民群众在法治建设中进行理论创新、实践创新。我们坚信，中国特色社会主义法治道路一定能够在实践中展现强大生命力，开拓更加光明的前景。

第六，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

与西方一些国家社会主导、从下到上来推进的现代化历史不同，中国的现代化属于国家主导、从上到下来推进的追赶型现代化，因此，我们不可能选择西方那种所谓“最好的政府、最少管理”理念，不可能实行旨在让政府不容易做事的分权制衡、多党竞争的政治体制，而只能选择以民主集中制为核心的政治体制，让国家在民主的基础上能够集中力量办大事、办难事、办急事，能够以较快的速度追赶发达国家。这样的国情，就决定了我们的政治体制必须坚持民主基础上的集中。因此，我们的政治体制就存在两个“最高”，即全国人民代表大会是最高的权力机关，中国共产党是最高的政治领导力量。这两个“最高”确保了社会主义制度下能够集中力量办大事的优势，确保了中国以较快速度、较好质量追赶并超过发达国家，实现中国梦。党的领导是中国特色社会主义事业的根本保证，是国家统一、民族团结、社会稳定的根本保证。苏联解散了共产党，苏联就马上分裂了，战争的硝烟弥漫；南斯拉夫共产党解体了，南斯拉夫国家就解体了，战争的枪炮打响。中国之所以没有发生这些事情，就是因为中国56个民族都有共产党员，56个民族的共产党员把56个民族团结在共产党的领导下，一心一意谋发展。

同时，党的领导必须与人民当家作主、依法治国相结合。中国共产党必须通过人民代表大会和人民政治协商会议这两种最主要的民主渠道，把党的意志转变成国家意志、人民意志和社会各界最大共识，进而转化为法律。共产党领导人民制定法律，共产党带头遵守法律，保证法律的实施。依法治国把民主纳入法治轨道，保证民主的有序进行。总之，党的领导、人民当家作主和依法治国有着内在的逻辑联系，是全面依法治国的基本原则。

三、关于中国全面依法治国的展望

党的十九大报告明确地规定了全面依法治国的时间表和路线图，即从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；从2035年到2050年，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家。

实现上述目标，我们将会遇到如下七大挑战：

第一个挑战是在经济发展中，我们能否跳出中等收入陷阱。世界银行和学术界把中等收入陷阱概括10个特征：经济增长回落或停滞，劣质民主，贫富分化，腐败多发，过度城市化，社会公共服务短缺，就业困难，社会动荡，信仰缺失，金融体系脆弱。经济是法治的基础，基础不牢，地动山摇。

第二个挑战是在政治改革中能否跳出“西化分化陷阱”。“西化”，就是照搬西方模式，实行经济上的私有化、政治上的多党竞争、意识形态的多元化；“分化”，就是统一的国家不幸分裂。这是西方反华势力和国内一些坚持资产阶级自由化立场的人的政治企图。

第三个挑战是在国力强大中能否跳出修昔底德（所谓国强必霸）陷阱，即一个新崛起的大国必然要挑战现存大国，而现存大国也必然来回应这种威胁，这样战争就容易发生。如何坚持和平与发展的方针，将考验我们的智慧。

第四个挑战是在社会转型中能否跳出塔西佗（公权力诚信危机）陷阱，即当政府部门或某一组织失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。虽然美国皮尤民调中心多年来调查结果表明，中国民众对中央政府的信任度一直在80%以上，但我们也不能忽视不少人的“差序政府心态”，即“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”，扫黑、除恶、“打伞”（打掉“保护伞”）、破网（破除黑恶势力的经济政治等网络）的成功与否，直接关系到差序政府心态是否改变。

第五个挑战是在制定国际规则中，能否发挥好引领者、制定者、维护者作用，能否应对美国的“长臂管辖”，有效维护我国公民和企业的合法权益。这是依法治国的新领域，涉及了中国能否从世界舞台的边缘顺利地走到世界舞台中心的问题。

第六个挑战是在未来发展方面，能否实现科技主导发展，解决经济社会发展与资源环境的矛盾，尤其是在人工智能等第四次科技革命中占据高峰。

第七个挑战是在社会治理中怎样走出“没有时限和指标，容易出现不作为；规定时限和指标，又容易出现乱作为”这一怪圈？ 新中国成立后，不管是改革开放前的一些政治运动，还是改革开放后的一些专项整治，为了取得实际成效，大都要规定一些数字指标和时间期限。如果在预定期限内完成这些指标了，就认为运动或整治的目的实现了或成功了，如果没有完成，那就要继续运动或整治下去。但一规定时限和数字指标，就容易犯扩大化错误。因为一有具体的时限和数字指标，到了下面就势不可当地出现“数字竞赛”“劳动竞赛”，争相“立功表扬”，违反实事求是原则。这个问题不但现在有，中国历史上也有，因此，人们常常困惑、感叹于“不定指标不作为，定了指标乱作为”。

应对上述挑战，我觉得应该采取如下主要措施：

第一，坚持和完善民主集中制原则，充分发挥中国政府能够集中力量办大事、办难事、办急事的政治体制优势。这也是邓小平去世前对我们的谆谆教诲，他说，民主集中制“是最便利的制度，最合理的制度，是我们的根本制度。用宪法的语言来表述好。民主集中制问题是根本制度的问题。要树立一个观念，党和国家的根本制度就是民主集中制”。32中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975—1997）》（下），中央文献出版社2004年版，第1351页。

第二，坚持转变经济增长方式，建设以技术创新为经济社会发展核心驱动力的创新型国家。我们应采取最严格的知识产权保护等措施，使国家的研发投入支出占GDP的比例在2%以上;科技进步贡献率达70%以上；国家的对外技术依存度指标在30%以下；创新投入和产出率较高，为依法治国提供坚实的经济和科技基础。

第三，坚持“限高、稳中、提低”的收入分配方针，落实乡村振兴战略，全面实现小康，通过限制过高楼价、完善医疗保障制度等措施稳住既有中等收入群体，努力扩大中等收入群体，建设中等收入群体占社会总人口50%以上的橄榄型人口结构社会。橄榄型人口结构社会是建成法治国家的硬条件。只有橄榄型人口结构社会才能保持社会深度的稳定，才能形成普遍讲诚信的社会氛围，这两条都是法治赖以生存的前提条件。

第四，坚持在“知彼”中“知己”，用“开放”逼“改革”，实现治理能力和治理体系的现代化。开放的大门永远不能关上，积极借鉴人类、尤其是重点借鉴发达国家的一切有益文明成果，是中国进步的必由之路。

第五，坚持党的领导、人民民主和依法治国的统一。这是中国依法治国与西方法治最大的不同之处，是中国依法治国最根本的原则。

第六，坚持秩序、渐进与特色相结合。有秩序不一定有法治，但无秩序则断然无法治。为了保障秩序，就必须渐进地改革、渐进地发展，先试点、后推广；（人事改革）老人老办法、中人中办法、新人新办法；把改革的力度、发展的速度与民众可以承受的程度有机统一；等等，这些都是渐进的做法。越是民族的，越能走向世界。我们必须努力在依法治国事业中做到“人有我优，人无我特”。

第七，通过做细、做实社会主义民主，跳出“不设指标不作为，设了指标乱作为”的治理怪圈。不仅依靠自上而下的巡视、督导方式，还要让人大政协监督、媒体监督、民主党派监督等进一步发功，真正实现20世纪40年代毛主席和黄炎培“窑中对”提到的“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。随着政务公开和自媒体的发达，下面有没有问题、问题有多大，来自基层一线的人大代表和政协委员不可能一点不知道，关键是怎样制定并落实一定的职务责任豁免制度，使他们真正地“知无不言，言无不尽”。由西周“采风”制度和春秋“子产不毁乡校”等诸多事例可知，开展媒体舆论监督，自古已然。记者扎根社会基层，耳听八方，眼观六路，路见不平，公诸舆论，当事人必有所惧和克制。当然，新闻言论自由是有边界和责任的，我国《宪法》第35条规定公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由，现在关于后面三项已经制定了集会游行示威法，而前面三项还没有相关配套法律。学界谈论依宪治国，多集中在合宪审查制度，其实，依宪治国的一个重要任务应该是制定完善实施宪法所需要的相关配套法律。例如，现在我们已经制定了人大常委会对“一府两院”进行监督的监督法，但对《宪法》第41条规定的公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，我们还要制定一部公民监督法。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是具有中国特色的政党制度，“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”是这一制度的基本方针。怎样进一步落实“互相监督”，值得我们深入研究。比如，国家监察委员会里是否要有一些民主党派人士，“互相监督”是否再进一步具体化、规范化。

“不畏浮云遮望眼，只缘身在最高层。”中国是四大文明古国中硕果仅存者，是历史唯一不曾间断者，是人口最多的、最大的发展中国家，是当今为数不多的高举社会主义制度旗帜的国家。在这样的背景下，全面推进依法治国无疑是人类一场壮丽的事业，它在开辟不同于西方的另一条法治现代化道路，在为一百多个发展中国家提供中国智慧。这是时代赋予我们的历史重任，“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。