土地管理制度改革

编者按

土地是人类多数活动的载体，土地制度是国家的基础制度。自2017年5月《土地管理法》修法工作启动以来，社会各界高度关注。最终历时两年有余，2019年8月26日，这部法律修改通过。综观修改后的《土地管理法》，有重大的制度创新，也留下了一些遗憾。为了更加客观地评价本轮《土地管理法》修改的得与失，《中国法律评论》编辑部特邀请五位专家从不同的角度撰文来对该法进行分析。

原国家土地管理局规划司副司长郑振源在《农村宅基地制度改革刍议》中认为，宅基地制度改革首先要承认农民集体对集体土地的处分权，即土地利用决策权，宅基地使用权要由土地所有权人来分配；宅基地有偿退出，土地所有权人有优先购买权；宅基地使用权入市流转或转用，必须经土地所有权人同意或许可。其次，资格权应明确定义为“集体经济组织成员取得宅基地使用权的权利”。最后，要在赋予宅基地使用权完整权能的基础上，改宅基地使用权福利分配、无偿取得为有偿取得、有偿使用，并建立城乡统一、开放有序的建设用地市场。

中国政法大学李曙光教授则在《农村土地两个三权分置的法律意义》一文中认为，无论是承包地的承包权和经营权的分离，还是宅基地的资格权和使用权的分离，承包权和资格权都是一个不清晰、不完整的权利，因此，当它在分离过程中进入交易环节时就会产生不确定性和很大的交易成本，依据这样一个模糊的基础来建构一个明确的法律秩序是比较困难的。

广州外语外贸大学土地法制研究院、法学院陈小君教授在《〈土地管理法〉修法与新一轮土地改革》一文中对“新法”进行了全面检视。其认为，“新法”有鲜明的时代特点，多处值得肯定和倡导，但在市场经济迅速发展、国家对新土改寄予厚望的背景下，检视该修法之上述内容，还有较大完善与发展空间。

苏州大学王健法学院程雪阳教授在《新〈土地管理法〉土地用途管制制度改革的得与失》一文中认为，新法所建立的国土空间规划制度, 初步落实了“多规合一”改革目标，但由于土地用途管制制度的改革没有被列为本轮土地管理法修改的重点，因此“经济社会发展型规划与空间管制型规划”的关系没有得到合理安排，土地管理领域的计划经济色彩依然比较严重，土地治理体系和治理能力的现代化依然是一个漫长的过程。

浙江工商大学法学院方涧老师撰文《我国土地征收补偿标准实证差异与完善进路》，对首次进入现行法律之中用以确定土地征收补偿标准的“区片综合地价”进行实证分析发现，“区片综合地价”尽管提高了征地补偿标准，但本质上仍旧是“政府指导价”，补偿价格仍然不足土地出让金价格的1/10。