农民工职业技能培训问题研究

彭素媛

（中共迪庆州委党校 培训部，云南 香格里拉 674499）

党的十八大以来，党中央坚持以人民为中心的执政理念，把民生工作放在更加重要的位置，国家实施就业优先战略和更加积极的就业政策。我国的就业规模持续扩大，就业的总量性矛盾得到缓解。作为重要的就业对象，农民工就业质量的好坏，关系我国整体的就业形势。就业质量评价指标中，工资收入是其中的核心指标。我国的农民工人均月收入已由2012年的2290元增长到2018年的3721元。党的十九大报告指出：“要大规模开展职业技能培训，注重解决结构性就业矛盾，鼓励创业带动就业，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。”［1］因此，农民工职业技能培训是促进就业创业、维护社会和谐稳定、打好精准扶贫攻坚战、实施乡村振兴战略的有力抓手，对全面建成小康社会具有重要意义。

一、研究综述

党的十八大提出通过贯彻“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的方针，推动实现更高质量的就业。党的十九大强调：“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。”“更高质量就业”已成为全面建成小康社会的重要就业目标之一。就业的质量关系劳动力市场的健康发展和劳动力的生活保障。

在中国知网中输入“就业质量”，可找到7952条结果，其中2012年—2019年6071条；在万方数据可找到“就业质量”的相关论文7606篇，其中2012年—2019年5839篇。这些数据表明，有关就业质量的研究成果颇为丰硕，为以后的研究奠定了很好的理论基础。高校毕业生和农民工的就业质量问题更是研究的热点。

人力资本是体现在劳动者身上的资本，如劳动者的知识技能、文化水平与健康状况等。一个人的健康状况虽可通过医疗保健得以改善，但不可控因素较多，且会随着年龄增长健康状况呈“倒U型”，而劳动者的知识技能和文化技术水平却可通过培训和学习获得。有研究显示，农民工的文化水平对其收入的影响不如接受培训的影响大。因此，从人力资本层面来看，职业技能培训是影响农民工就业质量的最关键因素。

2018年5月，国务院出台了《关于推行终身职业技能培训制度的意见》，在职业技能培训领域具有划时代的意义，是国家对全国终身职业技能培训制度建设的新部署，标志着职业技能培训越来越受重视，职业技能培训事业将迎来完善体系、蓬勃发展的新时代。目前，我国职业学校教育80%的生源来自农村，且在很长时间内农村生源仍然是职业学校教育的主要生源，农民工是主要职业技能培训对象。

从现有的研究文献看，把职业技能培训作为就业质量重要影响因素的研究还比较少。钱芳认为，人力资本中的职业技能的掌握情况对农民工就业质量有显著的正向影响。［2］刘轩认为，有职业技能证书的人在就业质量的工资收入、就业稳定性、就业满意度以及劳动保障等维度都显著优于没有职业技能证书的农村转移劳动力。［3］刘万霞在分析职业教育促进农民工就业的理论基础上，实证分析职业教育和不同类别的技能培训对农民就业的影响。［4］雷闪闪认为，一个人的知识和技能是其赖以生存和发展的资本，如果新生代农民工在其工作过程中能够获得较长时间的培训，便可以增长专业知识和技能，促使劳动效率的提高并提高其报酬，进一步增加就业的稳定性，这就是就业质量高的表现。［5］胡忠超认为，在专用人力资本中，参加过技能培训的农民工的综合就业能力明显高于未参加培训的农民工，在工作维持能力和晋升能力中同样得到体现。［6］沈诗杰认为，在人力资本因素中，只有技能水平对工作满意度有显著的正向影响，即技能水平越高，新生代农民工工作满意度越高，高的技能水平通常情况下能带来高的收益，收益的高低往往是新生代农民工对工作满意与否的基本评判。［7］

通过分析以往研究的相关文献，对我国现阶段农民工就业质量问题有了总体的认识和定位，可以得出结论：职业技能培训对农民工就业质量有显著的正向影响，在职业技能培训方面有优势的农民工，工资收入高、就业稳定性强、工作晋升空间大，其就业质量也较高。加强职业技能培训，带动农民工队伍素质的全面提升，是提高农民工就业质量的关键一环。

二、我国农民工职业技能培训的现状

李克强总理指出：“大学生和中专生的就业是‘经线’，农民工的就业是‘纬线’，只有织牢‘经纬线’，整体就业形势才稳，经济才稳，社会才会稳。”［8］党的十八大以来，党中央努力织好就业的“经纬线”，把农民工就业放在和大学生就业同样重要的位置，出台了一系列重大政策，完善落实就业政策，实施各项职业技能培训计划。

（一）重大政策助推职业技能培训

2015年，《住房城乡建设部关于加强建筑工人职业培训工作的指导意见》下发，要求注重产教融合、校企合作，加快培养大批高素质建筑业技术技能人才和新型产业工人，不断提高建筑工人素质和技能水平，保证工程质量和安全生产。

2016年，国家发布了《国家人权行动计划（2016—2020年）》，推行劳动者终身职业技能培训制度。到2020年，我国劳动年龄人口平均受教育年限要达到10.8年，累计培训农民工4000万人次，基本消除劳动者无技能从业现象。

随着科学技术的进步，职业转化的加快，市场需求与政府政策的双轮驱动，劳动者的职业技术能力存在逐步贬值的情况。基于此，2018年5月，国家下发了《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》。2019年1月，针对新生代农民工，人力资源社会保障部印发《新生代农民工职业技能提升计划（2019—2022年）》。要求开展大规模、多层次、高质量、有保障的职业技能培训，旨在帮助新生代农民工增加受教育培训的机会，提高专业技能和胜任岗位能力，成为高素质技能劳动者和稳定就业的产业工人，促进多渠道转移就业，全面提升农民工队伍技能素质，提高就业质量。

（二）职业技能培训计划有序实施

2014年开始在全国开展了农民工职业技能提升计划“春潮行动”。通过该行动帮助农民工，特别是农村新成长劳动力快速成长为合格的现代产业工人，进一步提高农村转移就业劳动者的就业创业能力。要求根据不同类型农村转移就业劳动者的需求，分类组织实施各具特色的职业培训，大力开展就业技能培训、岗位技能提升培训和高技能人才培训及创业培训。据统计，截至2017年，全国开展政府补贴性农民工职业培训3856万人次，大大提升了农民工的就业创业技能。通过开展农村劳动力转移培训，提高了农民的就业能力，使农村劳动力的科技文化素质总体上与我国现代化发展水平相适应。此外，还有全国总工会的技能培训促就业行动、“千万农民工援助行动”、团中央青年农民工培训和全国妇联女性农民工技能培训等等。

（三）农民工的职业技能得到不断提升

党的十八大以来，我国的农民工总量不断增长，截至2017年底，全国农民工总数28652万人，比2012年增加2391万人，年均增长达1.8%。随着各项职业技能培训相关重大政策的部署落实，各种针对农民工，特别是青年农民工职业技能培训行动计划的有序实施，我国农民工参加职业技能培训的人数逐步增加，每年约有30%以上的农民接受技能培训，2012年接受技能培训人数为8088万人，2017年有9426万农民工接受技能培训，接受职业技能培训的农民工累计达5.4亿人次。农民工的职业技能得到不断提升，就业规模不断扩大，就业质量不断提高。目前，已在全国22个省份开展了两批试点工作，每年开展政府补贴职业培训近2000万人次，大大促进了就业创业。

三、农民工职业技能培训面临的困难

党的十八大以来，政府和各相关部门为农民工提供了大量免费培训的机会，我国的农民工职业技能培训取得了阶段性的成果，农民工的就业质量有了一定程度的提高，但在我国经济体制转轨和社会结构转型的过程中，农民工就业质量偏低的问题依然存在。从影响就业质量的个人、企业和政府三个层面看，仍然存在较多制约农民工职业技能培训开展的因素，给我国社会造成了深层次的影响，给农民工职业技能培训带来了一定的困难。

（一）个人层面

1.农民工学历层次低，掌握职业技能难度大。通过分析2013年—2017年全国农民工文化程度的基本情况，60%的农民工是初中学历，大专、高中及以上学历的农民工占比虽逐年增加，到2017年也仅占农民工总人数的10.3%，农民工的学历层次仍然偏低。有的学者用职业资格培训证书来衡量职业技能的掌握情况，研究显示，取得职业资格证书的农民工文化程度主要集中在初中和高中阶段，其中高中和高中以上取得职业资格证书所占比例最大。由此可见，职业资格证书的获取，很大程度上受限于农民工的文化程度。从我国农民工受教育程度看，多数农民工对接受非农知识和技能还有很大的难度，在就业市场上处于绝对的劣势。农民工总体素质不高，很难在短时间内适应新产业、新业态、新模式的需要。

2.农民工缺乏职业规划，对职业技能培训的重要性认识不足。职业规划是对个人职业生涯乃至人生进行持续的、系统的、规划性计划的过程。农民工既然已经离开农村，从事非农工作，有必要对自己的职业做出合理长远的规划。然而，大多数农民工没有做职业规划的意识，在进城之前没有想过自己该准备什么、要做什么、能做什么的问题，认为到城里能找到工作就不错了，他们看重的是能否通过就业获得一定的收入，报酬即使达不到自己的心理预期，工作哪怕并不是自己渴望的样子，走一步看一步，能干什么干什么。很多农民工因为自身的职业技能水平不高，在就业上局限性很大。因此，农民工从事的主要职业均集中在次要劳动力市场，主要就职于制造业、批发零售业、住宿餐饮业、社会服务业等低层次的劳动岗位，专业技术人员的占比最高也不过5%，还有一部分因为春节、农忙返乡没有固定的职业。农民工就业呈现集中化，职业流动呈现水平化的特点。这就造成了劳动力市场人岗匹配度低的局面，“用工荒”遭遇“就业难”，企业招不到合适的劳动力，而低质量的劳动力供过于求，劳动力供求结构矛盾突出。多数农民工在短期之内看不到技能培训所能带来的收益，不愿意放弃眼前已有的工作，花时间、金钱和精力去参加职业技能培训。农民工在择业过程中，对择业成本投入过低，造成了没有能够找到与自己能力相匹配的职业。［9］遇到企业结构调整和技术升级，就有失业的可能。目前，农民工接受的大多是时间较短的简单培训，参加过正规技能培训的人数很少。农民工缺乏基本的职业规划，更谈不上实现个人的职业理想，他们认识不到通过职业技能培训增加就业稳定性、提高收入的重要性，参加培训的主动性还远远不够。

（二） 企业层面

国有企业在职工培训方面的投资普遍不多，远远低于外资企业、合资企业和大型的民营企业，对农民工的培训基本处于缺位状态。农民工主要集中在中小企业或私营企业工作，这类企业为了追求利益的最大化，鉴于培训后人力资源流失的风险，出于培训没有效果的考虑，普遍选择到人力资源市场聘用的方式来解决技工短缺的问题，很少对农民工进行培训。人力资本投资只限于简单的内训，企业培训师资薄弱，很难达到能力提升的效果，严重影响了整体劳动力质量的提升。同时，企业没有把技能水平的提升反映在农民工工资待遇的提高上，严重挫伤了农民工参加技能培训的积极性。

（三） 政府层面

1.培训的经费和资源投入不足。多年来，国务院和各级政府都高度重视农民工的职业技能培训，相关部门也从各自业务出发组织了形式多样的培训，在一定程度上提高了农民工的就业能力。然而，各级政府和相关部门的培训资源分散，培训覆盖面窄，培训内容单一重复、技术含量低，培训的效果差，培训资源得不到有效的整合利用。

从培训经费看：政府能提供的资金相对我国农民工总量无异于杯水车薪，远远无法满足农民工的培训需求，特别是贫困地区的地方政府在这方面的投入会显得更加不足，培训只能是走形式、走过场。政府提供的培训补贴资金无法解决农民工所需的学费、教材费、生活费、职业资格考试费和误工费等高额培训支出。

从培训资源看：我国的农村劳动力市场的就业服务发展缓慢，特别是劳动力市场的信息公开制度还存在很多缺陷，农民工获取培训信息的渠道不畅，导致无法得知相关的培训信息而失去培训机会。无论是培训机构，还是培训师资，都还有很大的缺口，集中表现在：职业培训机构少、规模小，特别是州、县、乡镇基本没有专门的职业培训机构；职业培训师资薄弱，教师授课重理论轻实践。

2.培训内容设置不合理，缺乏针对性。多项调查报告结果显示，许多农民工认为，职业技能培训对自身的帮助不大，培训之后不能就业，或专业技能并没有在岗位上发挥明显作用。第一，很多农民工靠亲友、同乡介绍外出务工，与就业服务体系脱节，政府和培训机构很难了解培训需求。第二，公办职业院校以完成政府的培训任务为目标，民营培训机构又以盈利为目的，这就导致了政府和培训机构没有主动去了解市场和农民工的实际需求，很难制定出符合需求的培训计划，设置出合理的培训内容。政府和培训机构根据现有师资来设计培训内容，而不是根据培训需求来提高师资力量。培训内容陈旧，无法满足社会对新技术、新工艺和新科技的需求，造成了培训的针对性不足，培训质量低下，职业培训供需双方的结构性矛盾突出。

3.政府对职业技能培训的监管不到位。政府作为政策的制定者、公共服务的提供者和政策执行的监督者，政府监管在经济社会发展中扮演着越来越重要的角色。目前，政府把农民工培训委托给各种社会培训机构，但缺乏有效的监管机制，导致人力资本投资的浪费。主要表现在：没有建立起农民工职业技能培训的效果质量评价机制，对培训经费使用、师资构成、培训基本情况等缺乏必要的跟踪检查；对职业培训机构的市场准入机制和资质审核制度执行不严，导致培训机构投机营利；对企业的职业培训投资缺乏有效监管，职工培训经费是否到位，是否合理使用等都没有相关制度加以规范。

四、加强职业技能培训，提升农民工就业质量的路径

（一）抓好基础教育和宣传，树立终身学习的理念

1.加强农村基础教育。多项研究表明，农民工的文化程度是人力资本的积累，对非农就业能力有很大的影响，直接关系农民工的收入水平。文化程度越高，收入就越高。因此，加强基础教育是提高农民工就业质量的有效途径。政府要进一步重视农村基础教育，加大投入力度，完善教学设施，配强师资队伍，确保城乡教育水平差距缩小，教育公平问题得以解决。随着九年义务教育的稳步推进，农村人口的平均受教育年限逐步增加，良好的基础教育必然能促进农民工实现更好就业，扎实的文化知识基础保证了农民工能接受更高层次的知识和技能培训，提高就业质量。

2.做好宣传，突出职业技能培训的重要性。政府、企业和个人三个层面都应该正确认识开展职业技能培训的重要性。第一，政府应在其中起主导作用，加大对农民工职业技能培训工作的宣传力度，依托电视、广播、网络、手机等平台，宣传农民工培训的相关政策，发布培训就业信息，提供职业规划指导，职业介绍等服务，使企业、农民工转变观念，认识开展培训的重要性。第二，企业要更新观念，树立“企业经营的本质是经营人才”的发展理念，充分认识企业职工培训对提升员工整体素质，提高企业核心竞争力，促进企业经济效益提高的重要意义。第三，农民工要解放思想，树立“知识改变命运，技能成就梦想”的市场化就业意识，真正把继续教育和职业技能培训作为个人职业规划的重要组成部分。

对积极参加培训的农民工，政府要按照掌握技能的情况优先推荐到优秀企业就业，提高职业技能培训对农民工的吸引力；对规范开展农民工培训的企业，要给予税收优惠政策，提高企业开展员工培训的积极性；对在农民工技能培训中取得良好教学效果的职业培训院校（机构），加大资金的投入力度，作为政府培训的长期定点合作单位。

3.树立终身学习的理念。党的十八大以来，国家出台了多项劳动者终身职业技能培训的制度，习近平总书记则倡导大兴学习之风，针对青年、党员、教师和职工劳动者四大群体提出了要树立终身学习理念的要求。随着科学技术日新月异的发展，劳动者的职业技能存在逐步贬值的情况，通过培训掌握一门职业技能，就可以受用终身的情况已经不复存在。因此，政府应把农民工培训作为一项长期性的工作抓好抓实；要大力支持高校、企事业单位和教育培训机构开展继续教育，畅通终身学习的通道，保证农民工整体素质的提高；要在农村成立专门的农民工培训学校（机构），根据农民工文化水平的不同和职业技能的掌握情况分类组织培训。

（二）整合各类培训资源，强化培训的实效性

1.加大对培训的资金和资源投入。政府作为农民工培训的主导者，要进一步加大对职业技能培训的财政支持力度，确保有专项培训经费。农民工职业技能提升，既需要多部门共同发力，也需要整合政府和各相关部门的资源，统一制定培训计划，提高培训资源的利用率和培训的覆盖面。基于此，第一，政府要继续实施“春潮行动”等职业技能提升计划，使更多农民工得到接受就业技能培训的机会。从就业资金中划拨专门的培训误工补助，提高农民工参训的积极性。要健全农民工职业技能培训经费转移支付制度，加大对积极开展培训的企业和培训单位的税费减免力度，减轻各参与方的负担。第二，企业要拿出一定比例的资金，作为农民工接受职业技能培训的专项经费，以提高企业的生产效益。企业要逐步改善农民工待遇，签订劳动合同，维护农民工社会保障权益，通过增强就业稳定性来降低农民工培训投资风险。要通过政策，引导社会力量投资办学，鼓励公益组织、社会成功人士等投资参与开展农民工职业技能培训。第三，农民工本人作为职业技能培训的直接受益者，理应承担一定比例的培训费用。通过努力，逐步建立起“政府为主、企业为辅、个人和社会力量多方参与”的培训资金保障机制。

2.加强培训需求调研，优化培训方式。农民工参与培训的主要目的在于找到合适的工作，培训的实效性就显得尤为重要。第一，政府及培训机构应在农民工大量返乡的春节、农忙期间，深入开展培训需求调研，以市场需求为导向，按需开展培训，突出培训的实效性。要积极搭建与企业合作平台，构建产教融合、工学一体的培训体系，开展定向培训、储备培训和创业培训，既满足企业、行业的用工需求，为企业输出优秀技术人才，又有效提高农民工就业创业的能力。第二，农民工职业技能培训在培训理念、教学内容、教学方式上都要有前瞻性和科学性，充分考虑劳动力就业市场的现实需要。例如，利用新媒体技术，在周末、晚上等业余时间开设农民工网络学堂、微信课堂，让农民工可自主选择培训时间，解决工学矛盾的问题；在技能培训中，多开设有关电子商务、物流业等新兴产业的课程，提高培训对农民工的帮助度；同时注重对农民工进行基础法律法规、城市文明、心理健康等内容的培训，增加农民工的维权意识，减少社会融合因素对农民工就业质量的影响。

3.加强培训师资队伍建设。师资队伍是各类教育事业发展与提高的重要基石，师资队伍的水平直接关系农民工培训的效果。加强农民工职业技能培训的师资队伍建设，第一，建立稳定的农民工职业技能培训师资库。要从职业院校聘请专家学者讲解理论，从企业挑选一线的优秀管理者和工人演示实际操作。弱化理论知识，强化实际操作，职业技能鉴定以实操考试为主。第二，要稳步提高职业培训教师的工资待遇，充分激发职业培训教师的工作热情。第三，职业技能培训教师要具备国家规定的上岗资质，定期组织教师进行师资培训，不断完善教师的知识体系，提升整体教学水平。

（三）强化政府监管力度，完善职业技能培训体系

政府在职业技能培训过程中，既要整合资源，又要明确各部门分工，切实履行好监管职责。第一，要加强对职业培训过程的监管，建立健全职业培训效果评价机制。培训前了解培训学员、培训课程和师资安排，培训开展后要随机巡察培训情况，培训结束后要委托社会中介机构对培训情况、经费使用、学员满意度、教学质量、师资状况和办学条件等进行综合评估，评估结果作为下拨培训补助和民办培训机构办学资质的重要参考依据。第二，要完善民办职业技能培训机构的审批程序，严格依法审批，执行国家规定的收费政策，减轻农民工培训费用负担。在政府的有效监管下，充分发挥各方作用，构建以职业院校、就业训练中心、民办职业培训学校、企业职工培训中心等组成的多元化职业培训实施体系。