民族地区旅游业供给侧结构性改革问题探析——以云南省红河州为例

太星南

（中共红河州委党校 州情研究室，云南 蒙自 661199）

供给侧结构性改革是“十三五”时期适应和引领中国经济新常态的重大创新和必然要求。党的十九大报告指出，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。当前，旅游业以其较高的市场化水平、较高的开放程度和较强的综合带动作用，成为国家扩大对外开放、促进经济发展、满足人民精神需求、推动文化建设与生态文明建设的重大引擎。红河州要顺应供给侧结构性改革大势，尤其在国内旅游市场环境复杂、竞争激烈的背景下，借助地缘优势和政策平台，抓住战略机遇，把握时代需求，深化旅游业供给侧结构性改革，打造新时代战略型支柱产业，助推全州经济社会跨越发展。

一、红河州深化旅游业供给侧结构性改革的举措

近年来，红河州旅游业紧扣“旅游强州”战略目标、围绕落实《中共红河州委 红河州人民政府关于推进供给侧结构性改革的总体实施意见》，取得初步成效。2018年，云南省下达红河州旅游业目标任务为接待海外旅游者52万人次，接待国内旅游者5400万人次，实现旅游收入670亿元。红河州接待海外旅游者55.89万人次，同比增长19.79%，完成省级目标任务数的107.48%；接待国内旅游者5662.67万人次，同比增长18.54%，完成省级目标任务数的104.86%；实现旅游业总收入699.22亿元，同比增长36%，完成省级目标任务数的104.36%。旅游业对交通的贡献为69.41亿元，同比增长26.42%；对住宿的贡献为60.98亿元，同比增长27.1%；对餐饮的贡献为78.95亿元，同比增长26.11%。

（一）机制推进与规划编制并行

2015年起，红河州先后出台了《红河州旅游业转型升级三年（2016—2018年）行动计划》《关于加快旅游公共服务配套设施建设的实施意见》和旅游特色村寨建设、旅游厕所建设与管理实施方案等；推动成立红河州旅游投资有限公司及部分县、市旅游投资公司；强化与昆明、玉溪、红河旅游文化产业经济带衔接，组织编制了《红河旅游“十三五”规划》《红河州旅游文化产业发展规划》《红河州旅游扶贫与乡村旅游规划（2016—2020年）》等。

（二）扩大投资与投资创新并行

2018年，红河州纳入旅游固定资产投资统计的项目共有131个，项目计划总投资506.89亿元，已累计完成投资378.12亿元；设立规模为50.015亿元的红河浦发旅游投资基金，累计向21个重点旅游项目投放27.02亿元，基金提款率超过67.55%，极大推动了旅游项目进度；积极推广PPP模式，将红河水乡、石屏县非物质文化遗产传承馆、蒙自市碧色寨滇越铁路历史文化公园和“东风韵”文化旅游综合体基础设施建设项目纳入国家PPP项目库；加大旅游业招商引资力度，与深圳华侨城、绿地博大绿泽等集团进行旅游项目推介洽谈，目前，红河州签约实施的旅游文化产业项目达71个，协议总投资222.93亿元，到位资金42.35亿元。

（三）夯实基础与新区建设并行

红河州出台《关于加快旅游公共服务配套设施建设的实施意见》，推进蒙自国际游客服务中心、河口国际游客集散中心等项目建设；加快A级景区创建，全州A级景区达20个；推进标准化建设，评定特色客栈47家、A级旅游厕所57座、旅游特色街区7个；大力实施旅游特色村“10060”三年行动计划，实施了哈尼、可邑、尼苏等一批星级标准旅游特色村寨建设；在省内率先推进旅游厕所规划和建设，2015年以来完成旅游厕所建设140余座；结合河口旅游城市建设，不断深化河口县与越南老街市的睦邻友好交流与合作，推动中越跨境经济合作区建设。

（四）旅游宣传与旅游扶贫并行

第一，积极发挥旅游扶贫、旅游富民功能。以乡村旅游发展为重点，对从事乡村旅游经营的贫困户实施改厨、改厕、改房、整理院落为主要内容的“三改一整”工程；2015年以来，元阳箐口村等8个省级民族旅游特色村通过验收，开发建设特色乡村旅游项目，元阳、红河两县列为全省旅游扶贫示范县，2个乡（镇）、42个村寨列入全省旅游扶贫示范点。第二，积极开展旅游宣传营销。坚持“云上梯田·梦想红河”主打品牌，持续在央视播放红河旅游宣传片，在客源集散地投放广告，与移动红河分公司合作建设“旅游+互联网”信息化基础设施及旅游大数据平台，与携程、同程等知名旅游企业深入开展“驾游红河”等营销落地活动；开展孔子文化节和哈尼长街宴等文化旅游节庆活动，提升旅游宣传的针对性。

二、红河州深化旅游业供给侧结构性改革面临的问题

（一）供给不足

1.产品总量不足。从红河州旅游市场的整体情况看，旅游产品供给总量还未能满足剧增的市场需求。第一，旅游目的地量少质庸。以景区为例，在现有A级景区中，AAAA级7个，AAA级4个，AA级9个，拥有国家级森林公园4个，国家级风景名胜区2个，省级风景名胜区6个，缺乏大容量、知名度美誉度高的品牌景区，缺乏多样化、多层次的旅游景区点支撑。第二，新型旅游产品稀缺，缺乏对康养型、运动型、文创型、研学型、体验型、探索型、亲子型、家庭型、主体趣味型等休闲度假旅游产品类型的深度研发。第三，产品体系发展不完整，难以体现集聚效应和规模化效益。

2.龙头企业缺位。第一，红河州旅游业对市场主体旅游企业的培育力度不够，缺乏实力雄厚和创新能力强的产业领军龙头企业。第二，企业作用发挥不足，大多相关旅游企业小、散、弱、差，缺乏影响力和精细化、人性化服务能力，导致旅游业对市场需求缺乏灵活性、稳定性和适应性。

3.旅游基础设施薄弱，公共服务体系不完善。第一，交通和住宿难以满足需求。红河州缺少民用机场，州内市县之间、城区景区之间、景区相互之间、主干线与分景区之间的交通网络铺设不全，多个景区由于通达度低，道路不畅且路况不良，导致游客流失、市场需求漏损；城市接待能力低，节假日出现住宿和交通拥堵情况。截至“十二五”末，全州宾馆（酒店）总数1365家，其中星级酒店60家（五星级酒店1家，四星级酒店2家，三星级酒店11家，二星级酒店34家，一星级酒店12家），集中于弥勒市、元阳县、建水县和蒙自市，边疆县市以客栈和农家乐为主。

第二，餐饮和购物场所规模小、档次低。红河州餐饮品牌文化开发潜力巨大，但产业化开发滞后，卫生、服务水平和就餐环境欠佳，缺乏大型和特色餐饮品牌企业。截至“十二五”末，云南共168家旅游购物场所，红河州仅有11家，与昆明市39家、丽江市29家、西双版纳州18家、德宏州和大理州16家、迪庆州15家相比，差距明显。

第三，旅行社经营模式单一，节庆活动同质化突出。截至2018年，红河州星级旅行社32家，四星、五星为零。旅行社分布区域与经济水平呈正比，但总量较小，经营范围不广，导游服务水平参差不齐，国际化水平低。节庆活动过度强调经济效益，文化含量、全民参与度和美誉度不高；开发类型雷同较多，例如，元阳县、红河县和绿春县的长街宴，产生相互抑制性。

（二） 供需错位

1.日益增长的高标准旅游需求与无节制开发的低质量旅游产品之间的错位。第一，产品缺乏核心竞争力。旅游市场准入门槛较低，许多对旅游业并无经验也无远见的民众跟风投资，盲目模仿，造成同质化、低质化产品过剩。例如，元阳哈尼梯田周边的农家乐旅馆。第二，高档精品、主题、特色酒店稀缺，导致旅游吸引力不足，体验性差，回头率低。

2.市场多元化需求与产业单一化供给的错位。随着大众化旅游时代的到来，旅游者的知识文化水平、个性化需求、品质化需求、旅游经验水平都在快速提升，但旅游供给的质量提升速度跟不上游客多元化需求提升的速度；对市场需求的调查不足，不能开发独具魅力、独具创意的新型业态。

3.旅游目的地开发定位与实际开发的错位。红河州毗邻东南亚国家，极具出境游地理优势，然而，由于发展错位，未能打造成游客集散地，无法有效拉长游客停留时间。例如，河口县本应利用国家口岸优势打造“边境游”“跨境游”目的地，但因城市发展迟滞，缺乏成熟的景区且接待能力不足，最后成为游客匆匆来去的“中转站”。

（三）供需失衡

1.区域发展不平衡。红河州旅游业北强南弱。红河州北部区域，因其靠近滇中经济圈，交通便达、人口基数大、发展理念先行等优势，紧扣湖泉温泉和锦屏山佛教文化资源，打造休闲康体旅游和宗教型旅游，相互影响，发生聚合效应，投资引力增大。红河州南部区域发展较慢，例如，河口、金平、绿春、红河、屏边等县，基础设施落后，社会投资力量小，政府扶持力度不足，未能充分开发旅游资源。例如，河口县的红色文化、瑶族文化资源未能开发成与边境文化相得益彰的旅游业态；绿春县、红河县、元阳县的哈尼梯田文化资源未形成链条式、长廊式集群效应，元阳县梯田文化一家独秀，拉动作用不明显；石屏县、建水县的儒家文化、传统村落文化和园林建筑文化，未能利用文化历史地理的亲近性实现联动发展。

2.要素发展不平衡。旅游发展各要素的完备是旅游业健康发展的必行之路，在“吃住行游购娱”六大要素中，红河州旅游业的项目投资多集中于传统景区、饭店，公共设施投资不足，投资购物和娱乐的项目极少。

（四）供给抑制

政府管理机制不健全，投融资机制不活，行政审批制度繁杂。政府管理部门与市场主体之间关系还未理顺，旅游业与交通、城管、建设、卫生、公安等部门的联动机制不完善，市场监管与公平竞争环境有待加强。

（五）供给滞后

1.旅游业人才匮乏与发展理念滞后。红河州旅游管理及相关专业人才队伍建设不足，综合素质不高，这是导致红河州旅游业发展缺乏内生动力、发展理念滞后、服务水平层次低、市场开发与拓展进展缓慢的关键因素。以旅游业发展强力带动全州经济发展的理念还未深入人心，没有将旅游业发展与城市精神、创建全国文明城市等项目相结合；产品设计和业态更新等方面缺乏人性化考虑。

2.市场开发与拓展滞后。红河州旅游业缺乏对市场需求的系统调研，未能针对不同需求确定旅游业发展的重点。旅游产品开发后，保障工作接续不连贯，环保设施有待完善，服务质量有待提高。

三、红河州深化旅游业供给侧结构性改革的路径

《云南省旅游业“十三五”发展规划》提出，要全面实施创新驱动、全域旅游、品牌引领、集聚融合、项目带动、绿色发展战略和重点建设工程。红河州应扩大供给总量、提高供给质量、实现供需平衡、释放供给活力、增强供给效率，努力将旅游业打造成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。

（一）以市场要素与市场主体为切入，扩大供给总量

1.补齐旅游市场要素短板。第一，做优现有景区，加快推进A级旅游景区创建步伐，实现AAAAA级景区零突破，整体提升景区品质档次。第二，加快旅游相关基础设施建设，完善州内铁路、公路、水路等路网建设；开通州内旅游专线道路和旅游直通车，规模性、高标准建立一批自驾车房车营地、停车场和旅游厕所，建设舒适、便捷、畅达的全域旅游交通网络。第三，推进全域旅游公共服务体系建设，统筹设置游客集散中心和信息服务中心，实现重点县市和重点景区的游客服务点全覆盖，促进城市公共服务设施与旅游公共服务设施融合衔接。第四，按照“高端突破、中端扩容、低端提升”的思路提升住宿体系，引进国际知名品牌酒店，打造高端酒店，建设度假型、商务型和经济型中端酒店，提升民居客栈和家庭旅馆等低端酒店。第五，提升餐饮行业建设标准，加强后续市场监管，保证餐饮环境良好、交易诚信；深入挖掘红河特色餐饮文化，合理规划建设一批特色餐饮美食街区，打造红河菜系美食品牌。

2.壮大旅游市场主体。第一，充分发挥企业的市场主体作用，积极引进知名度高的旅游企业集团来州内发展，着力培育实力雄厚的龙头企业。第二，注重提升中等层次骨干旅游企业，使之成为支撑全州旅游市场的中流砥柱。第三，打造小微旅游企业集群，以政府购买服务、业务奖励的形式吸引民间资本投资，探索旅游众筹、众创、众享的创业模式。第四，全面提升旅行社服务管理整体水平，创新旅行社经营发展模式，优化旅行社行业结构体系，完善旅行社业务分工体系，持续推动红河州旅行社行业进行经营、体制机制和运作管理的创新。

（二）以旅游项目与旅游精品为抓手，提高供给质量

1.以旅游项目带动产品开发。第一，着力“滇越铁路米轨时光”“石屏建水一湖两城历史文化遗产保护走廊”“太平湖森林公园”“碧色寨历史文化公园”“蝴蝶谷”“边境旅游试验区”等重大项目建设，抓好项目储备、对接和服务。第二，在传统观光基础上重点推进康体休闲旅游，研发生态旅游、乡村旅游、温泉旅游、水上旅游、文化旅游、运动旅游、养生旅游、研学旅游、夜间旅游、低空旅游、亲子旅游、探索旅游等新型旅游产品，丰富全州旅游产品，增加旅游体验感和吸引力。

2.以旅游精品打造红河品牌。第一，立足红河州“梯田魂、古城韵、福地灵、异域情”旅游特色资源打造旅游线路精品，提供菜单式点选服务，为不同需求的游客提供不同线路。第二，利用“三千四百年”名片，以消费者需求为导向，融入技术含量，研发纪念性与实用性相结合的地方特色工艺纪念品。第三，参照国内知名餐饮品牌，打造红河餐饮品牌，发展特色配套的饭店、服务，推进小吃文化街建设，并通过宣传活动、节日赛事、美食展览等活动增加媒体亮相度。第四，参照“云南印象”大型演艺节目，打造红河州节庆演艺精品，挖掘红色革命文化、非物质文化遗产和少数民族传统文化资源，拍摄表演类、歌唱类、赛事类和综艺类影视作品在主流媒体播放，争取与多家电视台达成合作关系，积极参与大型文艺综艺节目，增加曝光度和知名度，争取省内外影视作品到州内取景。

（三）以全域格局与产业融合为突破，实现供需平衡

1.构建全域旅游总体格局。现代旅游业的发展已形成跨行业跨部门综合性发展的趋势，传统的单点式旅行模式已无法满足大众旅游需求，而全域旅游作为一种新兴的旅游模式，突破了传统局限，成为旅游业可持续发展新亮点。全域旅游以旅游产业优势，带动区域内经济社会资源的全方位优化提升，使区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享。红河州要科学认识全域旅游的丰富内涵，避免将其理解为“全部、全能、到处、村村点火，户户冒烟”的无重点、无规划全域旅游的空间布局。要依托全州特色资源，打破区域分割和行业壁垒，以“一核四带五片区”为框架打造州内全域旅游格局，即以红河州哈尼梯田景观区域为核心，打造AAAAA级景区，创造中国一流、世界知名的哈尼特色文化；打造滇越铁路旅游带、昆河公路旅游经济带、红河谷人文生态景观旅游带和红河哈尼梯田文化旅游带；形成以个旧、开远、蒙自滇南中心城市群为主体的都市商务旅游区，以建水、石屏两县为主体的山城一体、水城一体、汉彝一体的古城韵文化旅游区，以元阳、绿春、金平和红河四县为主体的红河哈尼梯田遗产文化旅游区，以河口、屏边、金平和绿春四县为主体的红河国际旅游走廊、异域情边境旅游区，以弥勒、泸西两县市旅游一体化为主体的康体休闲度假旅游区，构建多元化、互补性、综合性全域旅游发展格局。

2.促进旅游＋产业融合发展。按照旅游业融合式、集群式发展原则，充分发挥旅游业的拉动力、融合力及催化集成作用，推动“旅游+”产业融合发展，实现旅游业从封闭的自循环向全域辐射带动、全面融合发展的方式转变。

第一，促进旅游+文化发展。大力推广红河州“三千四百年”文化旅游名片，以千年哈尼梯田、千年临安古城、千年建水紫陶、百年滇越铁路、百年开埠通商、百年云锡矿业和百年过桥米线的红河精髓，构筑红河国际旅游文化走廊；结合红河州民族文化、历史革命文化、工艺文化、饮食文化、边境跨境文化、非物质文化遗产等文化要素，推动文化旅游融合发展。

第二，促进旅游+工业发展。依托红河州工业园区“规模化发展的综合性产业基地”定位和蒙自综合保税区的发展，建设工业旅游景区，开发工业旅游综合体，深入挖掘州内冶金、化工、建材、机电、制药等众多行业中的旅游元素，引进大型企业集团入驻，推动旅游业与工业融合发展。

第三，促进旅游+农业发展。以红河州内农林牧副渔等区域性优质农业资源为基础开发旅游产品，利用农业景观和农村空间吸引游客，发展观光农业、旅游农业。目前，州内弥勒葡萄酒酿造基地、石屏杨梅庄园、火龙果庄园和泸西高原特色农业示范基地均为农业旅游的融合发展提供了有效经验。

第四，促进旅游+新型城镇化发展。按照城镇旅游化、景区一体化和全域景区化的要求，推动现代旅游业与新型城镇化建设融合发展，加快推进城镇公共服务体系均等化和城乡人居环境提升，建设特色旅游城镇和特色景观旅游名镇，助推红河州跨越式发展。

第五，促进旅游+大扶贫发展。发挥旅游业对脱贫攻坚的积极作用，结合乡村振兴战略，大力实施乡村旅游扶贫。完善休闲农业和乡村旅游配套设施建设，精心培育高原休闲农业和乡村旅游特色产品，扶持经营特色化、管理规范化和服务标准化的民族特色旅游精品景点、精品休闲农庄、精品农家乐等。以“绿水青山就是金山银山”为发展理念，以生态、郊野、田园、村落、古镇、人文等资源为依托，规划建设一批集观光、休闲、康体、度假、购物为一体的乡村旅游产业集聚区。

第六，促进旅游+大数据发展。积极推进旅游信息化基础设施和旅游大数据建设，搭建智慧管理、智慧营销和智慧服务平台，启动智慧旅游项目和智慧景区建设，推进公安、交通、商务、环保、餐饮、航空、通信、气象等涉旅数据共享和协作联动，提高应急管理能力，形成旅游预测预警机制；鼓励传统旅游企业信息化升级，提高科学决策与科学管理水平；利用信息技术挖掘旅游热点，推动营销创新。

第七，促进旅游+大健康发展。结合红河州生物医药和大健康产业发展，扩大生物药业原料种植面积，培育特色品种品牌，打造州内种植的灯盏花、药用石斛、南板蓝根、三七、葛根、大草乌、马蹄香、龙胆草等中药材红河品牌，结合康体养生旅游，支持州内医疗机构发展特色疗养康复医疗旅游项目。

第八，促进旅游+沿边开放发展。以边境口岸为重点对象，依托中越跨境经济合作区建设，深度挖掘红河特色异域文化和人文资源，加大区域国际旅游合作，推动旅游业对东南亚南亚辐射中心的建设发挥作用，不断提升红河旅游在省内外、国内外旅游版图中的地位。

第九，促进旅游+生态建设发展。全力实施“生态立州”战略，走森林园林化、园林艺术化、艺术产业化发展之路，使红河州旅游业与生态文明建设紧密相连，共同推进绿色红河、美丽红河的建设。

（四）以体制机制创新和融资规模为保障，释放供给活力

1.完善旅游监管体制机制。第一，改善财政税收土地等行政审批机制，精简行政审批程序，提质增效、限时办理。第二，强化部门联动机制，加强与旅游相关的商务、规划、财政、金融、税收、土地、环保、统计、法制、文化、民宗、宣传、农林业、住建等部门之间的统筹协调，积极将旅游业纳入“多规合一”工作，优化配置社会资源，减轻旅游企业负担。第三，理顺旅游市场监管体制，强化行业监管、属地化监管，突出抓好旅游市场安全问题，坚决防止坑害消费者、影响形象等违法违规问题发生：健全游客投诉和安全应急处置机制，为游客提供安全保障。第四是加强旅游目的地环保工作后续保障，建立数量匹配的环保站、垃圾处理站、垃圾箱等基础设施，保证旅游目的地的生态环境不受破坏，实现可持续发展。

2.扩大旅游投资融资规模。第一，进一步放大和发挥产业投资基金的作用，加强红河浦发旅游投资基金运行管理。第二，积极培育州内骨干旅游企业，完善州旅投公司的顶层设计，积极推进企业信用评级工作，发挥其作为红河旅游业投融资主体的作用。第三，多渠道融资，撬动红河旅游业发展，着力构建“财政专项资金＋产业基金＋联动融资＋社会资本”的模式，增强红河旅游业发展后劲。

（五）以理念创新和人才促进为动力，增强供给效率

1.创新旅游市场分析理念。第一，树立“大数据”理念，强化市场统计分析能力，严格执行《旅游业统计调查制度》《旅游主要指标测算办法》，健全全域旅游指标体系。第二，做好旅游业增加值和旅游业贡献度的核算，科学监测，为科学决策提供依据。第三，加强市场调研，认真研究分析红河旅游的目标市场，准确把握州内外、省内外、境内外游客的旅游需求，着力构建2小时、4小时、8小时的国内外市场圈，点对点精准促销。

2.着力提升旅游人才综合素质。第一，打造人才蓄水池：请进来教，聘请国内外知名旅游企业团队和专家到州内讲课；送出去学，鼓励各级旅游协会及下属景区、酒店、旅行社等赴国内外实地考察学习；引进人才，从国内外引进高端策划团队、营销团队和创意型人才；全员培训，整体提升旅游相关知识和服务业务水平。第二，加强旅游从业人员管理，建立旅游经营者和从业人员的信用评价制度和“黑名单”制度，提升旅游从业人员的法律意识和诚信水平。