中国共产党执政以来党内监督制度的演进及启示

张秀珍

（中共聊城市委党校 党史党建教研室，山东 聊城 252000）

党内监督是我党在新时代的一个重要课题，它关系着中国共产党执政地位的巩固与坚实。建立健全党内监督制度，是加强党内监督工作的重要保证，也是全面从严治党的主要内容和根本要求。中国共产党执政以来，不断加强党内监督制度建设，经过艰辛探索，建立了一整套符合中国国情的党内监督制度，使党内监督有章可循，逐渐程序化、规范化。回顾党的这一探索历程，对进一步加强党内监督制度建设具有重大意义。

一、中国共产党执政以来党内监督制度的历史演进

中国共产党成立特别是执政以来，高度重视党内监督制度建设问题。回顾党的历史可以看出，党内监督制度是随着党的产生而产生，随着党的发展而发展的。从党执政以来的历史看，党内监督制度经历了不断发展和完善的演进过程，主要分为四个阶段：

（一）党内监督制度的初步探索（1949—1956）

1949年10月，随着新中国的成立，中国共产党实现了从革命党到执政党的转变，党的历史地位和任务也随之发生了变化。面对新的形势和任务，为了保证党的先进性和纯洁性，加强对党内权力的监督显得的特别重要。为了进一步加强党内监督，使之制度化、规范化、程序化，迫切要求党拥有自己的专门监督机构，建立党的纪律检查制度，党开始探索适应执政党建设的党内监督制度。同年11月，党中央成立了中央纪律检查委员会，作出了《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》，在全国范围内建立起了党的纪律检查制度。

为了加强党对纪律检查工作的领导，更好地开展工作，1952年2月，中共中央作出《关于加强纪律检查工作的指示》。尽管这一时期受当时认识水平和纪检干部能力的限制，纪检制度建设存在一些不足，但这是执政条件下中国共产党对党的纪律检查制度的有益探索和尝试，是执政的中国共产党对党内监督制度认识的深化，为加强党的纪律检查工作奠定了制度基础。

1956年，党执政后的第一部党章即八大党章，从两个方面对监察委员会的规定作了修改：一是把七大党章中关于“党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会。”［1］改为“党的中央委员会，省、自治区、直辖市、自治州委员会和县、自治县、市委员会，都设立监察委员会。”［2］二是将七大党章关于“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作。”［3］改为“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作。”［4］邓小平在《关于修改党的章程的报告》中明确提出了监督制度问题，指出：“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导工作，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便于党的组织和党员实行严格的监督。”［5］这一要求不仅使党内监督机构的双重领导模式得以确立，而且进一步深化了党对执政条件下党内监督制度重要性的认识。这是从制度上对加强党内监督作的最初尝试，也是一个良好的开端。但遗憾的是，这些探索没有坚持下来，也没有形成严格的制度。

（二） 党内监督制度弱化直至遭受严重破坏（1957—1976）

党的八大以后，党在指导思想上出现了“左”倾错误，随之党内政治生活和党内民主遭到破坏，党内监督和制度建设也出现了弱化。

1959年4月，二届人大一次会议根据国务院提案作出了《中华人民共和国第二届全国人民代表大会第一次会议关于撤销司法部、监察部的决议》，这导致了后来“管不了”“管不好”的结果。

尽管党认识到了这个问题的错误，1962年，在党的八届十中全会上通过了《关于加强党的监察机关的决定》，但由于这一时期宏观上存在严重的“左”倾错误，党内政治生活日益不民主和个人专权，党内监督制度还不健全，更不能发挥其有效作用，因此，并不能扭转这种局面，最终导致了十年“文革”，党内政治生活极不正常，党内监督制度遭到严重的破坏，党的监督工作也被全盘否定，相关工作完全停止。

在“文革”的冲击下,中共中央监察委员会机构瘫痪，工作停顿。1969年1月，康生等人以中共中央组织部业务组的名义，向中共中央写了《关于撤销中央监察委员会机关的建议》。在此影响下，党的九大和十大都在党章中取消了设立党的“监察机关”和“党的纪律”的条款，党内监督已名存实亡。党内监督专门机构失去应有的职责和权力后，党的高度集中的权力就失去了制约，党犯的错误也就长期得不到纠正，同时，党员干部中滥用权力的现象普遍存在，党员、群众最基本的民主权利和人身权利得不到保障，党和国家的民主政治建设遭到极大破坏。

（三） 党内监督制度的恢复和发展（1977—1997）

“文革”结束后，党内监督制度又重新受到重视，党开始重新探索党内监督制度的建设问题。十一大党章规定，从中央到县级以上各级党委都要设立纪委；各级纪委由同级党的委员会选举产生，并在同级党委的领导下工作。尽管这些规定比较笼统，但它却标志着党内监督制度建设迈向正常轨道的转折。

十一届三中全会后，党开始着手制定和实施党内监督制度，于是，以《党章》为中心，结合改革开放的新实践，颁布了一系列党规党纪，党内监督制度逐步到恢复和发展。1980年，为实施整党措施，补充完善了党章。十一届五中通过了《关于党内政治生活的若干准则》，对党内政治生活进行规范，进一步加深了对党内监督制度的认识，这是党中央采取的一项重大举措。

在十二大通过的党章中，各级纪律检查委员会在党内政治生活中的地位得到提高，并重新具体规定了各级纪律检查委员会的产生办法、设置、职权、任务，这为新时期加强党内监督制度奠定了基础。

在变电站站控层、间隔层以及设备层中采用符合电力安全标准控制技术，分别安装拥有智能控制能力、处理能力的设备，赋予其相对独立的分级调控能力，不仅能减少中央处理器的负荷，还能进一步提高设备工作效率。降低和分散变电站安全风险。

1987年7月29日，中央纪律检查委员会颁布了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，明确了党内纪律监督的任务、原则、对象、内容和途径等。十三大通过的《中国共产党党章部分条文修正案》，取消了十二大党章关于“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生”［6］的条款，规定中央纪律检查委员会设书记、副书记。党的十三大报告提出:“党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪，协助党委管好党风。”党的十三大以后，在国家各部门设立的监察组逐步被撤销，国家监察部开始负责各部门的监察工作。

1992年，党的十四大通过的《党章》第四十三条规定:“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组和纪律检查员。纪律检查组组长或纪律检查员可以列席该机关党的领导组织的有关会议。”［7］之后，相继出台了《中国共产党纪律处分条例（试行）》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》等一系列有关监督体制、机制、政策的法规制度和措施。

（四） 党内监督制度的完善和新征程的开启（1997—2016）

1998年底，党中央颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，在全党形成了一级抓一级,层层抓落实的监督体制。

2002年11月，十六大在党章（修正案） 中提出：“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。”［8］这是党章首次直接提出对领导干部的监督，明确了监督的主要对象，针对性更强，提高了监督效率。党的十六大以后，党中央大力加强建立健全以党内监督为主的惩治和预防腐败体系，形成了一系列法规制度，党内监督制度建设得到前所未有的重视，党内监督制度不断得到完善。

2003年，党有史以来第一部系统规范党内监督工作的基本法规《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布实施，明确规定，党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人，这是党内监督实践中的难点和薄弱环节。如果这个问题得到较好的解决，就可以带动党内监督其他工作的顺利进行。这部法规的颁布实施，标志着党内监督工作进入规范化、制度化的崭新阶段，成为中国共产党党内监督制度建设的里程碑。

2004年9月22日，根据新的形势，中纪委颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。它的颁布、修订和实施，对监督和制约权力，增强党的创造力、凝聚力和战斗力起到巨大的促进作用。

为进一步完善了党内监督制度体系，2005年1月，中共中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这是一部党内监督制度建设的纲领性文件。

党的十八大以后，党内监督制度倍加受到重视，以习近平同志为核心的党中央，首次把党内法规体系纳入国家法治体系建设之中，颁布了一系列党内法规。2015年10月颁布实施新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》。2016年，十八届六中全会对党内政治生活准则和党内监督条例作了修订，使党内监督制度化、规范化，标志着从严治党将党内民主与监督结合起来。这些法规制度的颁布实施，标志着以党章为核心，以监督条例为主干，以配套规定和其他监督规范为重要补充的党内监督制度体系已经初步形成，开启了党内监督制度的新征程。

二、中国共产党执政以来党内监督制度演进的启示

从党内监督制度的演进历程可看出，监督制度在不断调整中逐步完善、趋于稳定与成熟。这也是我们党不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的过程，为进一步加强和完善党内监督制度提供了重要的启示。

（一）必须坚持和加强党的领导

在党的十九大报告中，习近平总书记明确指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”［9］这一重大判断，是对历史经验的精辟概括，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。加强党内监督，就是为了更好地坚持党的领导，加强党的建设，确保党的领导地位。党内监督制度化建设，就是着眼于制度，实现党要管党、从严治党，解决党内存在的弱化党的领导、否定党的领导的问题。“管”和“治”都离不开党的领导，必须由党组织全面领导，这是加强党内监督制度建设的根本前提和保障。

1.只有坚持和加强党的领导，才能保证党内监督制度化建设的正确方向。党的十九大报告指出，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国共产党是马克思主义政党，以科学理论为指导，勇于追求真理、修正错误，不断提升自己。加强党内监督制度建设，只有坚持党的领导，解决党内存在的各种影响党的领导的问题，才能使党内监督制度坚持正确的指导思想和基本原则，保证党内监督制度建设的正确方向，也才能制定出科学有效的党内监督制度。

2.只有坚持和加强党的领导，才能保证党内监督制度化建设有序发展。党内监督制度建设是党的建设的重要基础性工程，涉及党内的各个方面，需要建立健全一系列相应的配套制度，因此，必须处理好党内各种关系。没有党的领导，就不能协调好党内各种关系，建立起来的各项制度之间就可能产生冲突和矛盾，也就不可能巩固安定团结的政治局面。总结建国以来党内监督制度化建设正反两方面的经验可以看出，离开党的领导，加强党内监督制度化建设，必然陷入混乱无序的状态。

3.只有坚持和加强党的领导，才能保证党内监督制度化建设的良好成效。党内监督“是通过党自身的力量对党的组织、党员和领导干部所掌握的权力进行必要的限制”［10］，是一种权力监督。这种监督本来就有一定的难度，而且党内监督本身为同体监督，因而，党内监督制度在制定与实施过程中，必然会受到来自自身各种因素的影响和干扰。因此，只有坚持和加强党的领导，才能排除干扰，克服阻力，制定出刚性化的制度，从而保证党内监督制度化建设的良好效果。

（二）必须发展党内民主

党内民主是党组织和党内生活的政治原则，它贯穿于党的建设和党内生活的全过程，对党内监督具有决定和制约作用。在八大《关于修改党的章程的报告》中，邓小平指出：“无论党内监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风。”［11］可见，党内监督的生命力在于党内民主，只有发展党内民主，党内监督制度建设才能取得积极的效应。

1.只有发展党内民主，才能为党内监督制度化建设创造良好的氛围。历史的经验告诉我们，“现实中凡是党内监督出现问题的时候，就是党内民主不健全、不到位、不广泛的时候。”［12］从党的历史看，八大以后，特别是“文革”期间，由于党内民主缺乏，导致党内监督弱化，党内监督制度遭到严重破坏。改革开放以后，党内民主不断得到发展，党内监督制度也在实践中逐渐发展和完善。这是因为“民主，是一种按照预定的程序和规则，根据多数人的意愿作出决定的机制。民主的前提，是承认每一个人都拥有平等的权利，可以自由地表达自己的意见，并参与决定有关的重要事项。”［13］因此，只有通过发展党内民主，保障党员的地位和权利，充分调动起监督主体的积极性、主动性，形成畅所欲言、各抒己见的良好环境，才能为党内监督制度化建设营造良好的氛围。

2.只有发展党内民主，才能为党内监督制度化建设提供保障。历史表明，党内民主受到破坏、民主集中制执行不到位，党内监督就难以开展。从现实看，一个时期以来，我们党制定了一系列党内监督制度，但党内违纪违规现象却屡屡出现，这充分暴露出党内监督制度刚性不强，缺乏必要保障，而这一切都源于党内民主不健全，党内民主的作用发挥不到位。因此，只有积极发展党内民主，提高党内民主的质量和效果，才能为党内监督制度化建设提供保障。

3.发展党内民要做好两项工作。第一，保障党员在党内的主体地位。要注重增强党员对党内事务的责任感，培养党员的民主意识和监督意识，调动党员自觉参与党内事务的积极性，使广大党员干部牢固树立监督他人和被他人监督的意识。第二，增强党内民主制度的权威性，保证体系健全和功能落实。只有通过加强党内民主制度建设，保证各级党组织和党员领导干部的活动在党内民主制度的框架内进行，才能避免权力专制和滥用，保证党内监督的效力。

（三）必须重视党外监督

中国共产党一直高度重视党外监督。坚持党内监督和党外监督相结合，是马克思主义政党的一贯原则，也是我们党的优良传统和政治优势。党的执政地位决定了党内监督是党和国家各种监督形式中最基本的、也是第一位的监督。但只有党内监督还不够，必须重视党外监督，把党内监督和党外监督结合起来，形成完善的监督体系和合力，才能更充分地发挥监督的效力。在党的八大上，邓小平强调：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”［14］

1.党内监督既有优势也有不足。党内监督的优势在于监督主体与客体之间距离接近，了解情况，便于监督，有利于减少中间环节，降低监督成本，提高监督工作的效率，具有直接性和针对性，但由于党内监督属于同体监督，监督主体与监督对象都在党自身内部，相互联系密切，利益密切相关，因此，容易使监督流于形式，一定程度上影响了监督的客观公正性。

2.党外监督具有客观性与公正性。党外监督是一种异体监督，监督者与被监督者没有利益冲突和隶属关系，监督的主体具有广泛性，形式多样，更便于发挥监督的效力。通过党外监督，促进党内监督，既提高了党内监督的水平，也避免了党内监督的缺陷，又强化了党内监督的效能。

2004年颁布实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定:“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”2016年，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》强调，坚持党内监督和人民群众监督相结合，并对“党内监督和外部监督”无缝衔接作出详细规定。这是新形势下解决党内突出问题的现实需要，也是党中央对全面从严治党提出的基本要求。因此，必须科学把党内监督与党外监督辩证统一起来，真正做到统一目标、优势互补、形成合力，是建立健全党内监督制度体系的重要途径。

（四）必须建立科学的党内监督体制

党内监督制度的建立和完善，必须有与之相适应党内监督体制，因此，建立科学的党内监督体制是加强党内监督制度建设的重要一环。

1.建立科学的党内监督领导体制。现行的党内监督领导体制属于双重领导体制，各级监督机构，都同时受上级监督机构和同级党委或行政首长两方面的制约，形成了监督主体隶属于监督客体的格局。这种体制适合具有中国特色的党内监督领导体制，但缺乏具体的权力划分和制度保证，从而限制了监督职能的发挥。为此，2013年11月，党的十八届三中全会明确规定：“强化上级纪委对下级纪委的领导”，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”［15］党的十八大明确提出，要健全纪检监察体制。党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”［16］。十九大闭幕后不久，中共中央办公厅印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，十二届全国人大常委会第三十次会议通过了在全国各地推广国家监察体制改革试点工作的决定。监察委员会的成立，标志着我国监察体制改革取得了阶段性成果。

2.建立和完善公开监督机制。“阳光是最好的消毒剂。”实行公开性原则，提高党的活动的透明度是防治各种社会病症尤其是官员腐败的良药。当前，健全党内监督制度的一项迫切任务，就是尽快建立和完善公开监督机制，保证监督渠道通畅。

党务公开就其范围来讲，由党的组织根据党务与党员和群众的关联程度合理确定，按规定在党内或者向党外公开。就其内容来讲，主要包括党组织的决策活动，干部选举和任免的规则及其过程和结果，党组织所掌握的有关重大信息，党员缴纳的党费及其使用情况等，党的历史档案等。所有这些都应该根据具体情况作出明确规定，逐步建立起可操作的党务公开制度。长期以来，由于缺乏明确的指导依据，一些该公开的内容没有公开，党员不能充分了解和参与党务。建立和完善党务公开制度，既可保障党员和群众的知情权、参与权和监督权，又可通过公开的方式，实现监督、落实、改进的效果，保证党的领导和党的建设，按照党章和党内法规的要求开展相关工作，最终促进全面从严治党向纵深发展。十九大之后，党中央制定出台的首部《中国共产党党务公开条例（试行）》，有利于推动党务公开全面走上制度化、规范化、程序化轨道。

（五）必须实现与国家法律的有机衔接

1.完善党内监督制度体系。党内监督不只是由监督者对被监督者进行监督的简单活动而已，整个党内监督是由多因素、多层次、多途径、多系统构成的综合体系。所以，党内监督制度是一个包含党的纲领、章程，各项条例，专项规定，各类、各级、各个组织内部的规章的综合体系。这个体系是上下衔接、融为一体的，覆盖党内生活的各个层面。因此，党内监督制度建设，必须要对制度实施过程中的各个环节作出具体、明确的规定和要求，形成系统完备的制度体系，才能发挥制度的作用。

改革开放后，党在党内监督具体制度的修订、完善和补充方面作出了积极努力，不断健全党内监督体系。但从党的建设制度改革的层面看，党内监督制度还没有形成较为成熟系统的制度体系，我们对党内监督的制度体系理论总结还有待提升。主要是党内监督执纪手段单一、方式简单的问题比较突出，严重影响了监督执纪的实际效果。在对违规违纪党员干部的处理上，要么失之于软、放任自流，致使有的干部“带病上岗”；要么不抓则已，一查就是大问题。“要么是好同志、要么是阶下囚”。这些薄弱环节，不利于党内法规制度的严肃性和权威性，有碍于党内法规制度的贯彻执行，也同依法治国、依规治党的要求背道而驰。因此，健全党内监督制度，完善党内监督制度体系，这是加强党内监督，形成有效的监督制约机制的必然选择。

2.党内监督制度体系必须与国家法律有机衔接。进一步完善党内监督制度体系，要结合新的形势任务的变化，同时又必须体现纪严于法、纪在法前、纪法分开的要求，着力解决党内监督制度臃肿繁琐、叠床架屋的现象以及不配套、不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，注意在制度设计、制定程序、规范内容、制定技术等方面必须与国家法律法规有机衔接配合，形成科学、合理、内在统一党内监督制度体系框架，不断推动党内制度监督全覆盖。同时，要及时将党内监督制度规定适时经过法定程序上升为国家法律。十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》，进一步完善了党内监督的程序和机制，提升了党内监督的制度化水平，也实现了党内监督制度与国家法律的有机衔接，标志着全面从严治党、依规治党进入一个新的阶段。