中国法治70年：历程·成就·经验

黄晓群

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

从1949到2019，新中国法治建设事业走过了70年的辉煌历程，我们在立法、执法、司法、法治社会建设等方面都取得了巨大进步，得到了广泛的认同。回顾新中国法治建设70年历程，总结经验，理清发展思路，认真规划未来，是发展和完善中国特色社会主义法治的必须，也是我们纪念新中国成立70周年的重大意义所在。

一、开国大典的礼炮声中奠基中国社会主义法制

新中国的成立，为社会主义法制建设奠定了根本的政治前提和政权基础。［1］在中国共产党的领导下，中国人民围绕巩固新政权、保障革命和建设的顺利进行，创立新法制，让中国法制迈入崭新的历史发展时代。

（一）废除旧法统，建立新法制

新中国成立前夕，毛泽东指出，中华人民共和国的国体是“工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”，政体是以民主集中制为基础的人民代表大会制度。［2］这个新生的革命政权根本不同于以往的任何旧政权，因此，打碎旧的国家机器，建立和维护新生的人民政权就成为新中国成立初期法制建设的第一要务。《中共中央关于废除国民党的六法全书与确立解放区的司法原则的指示》和《中国人民政治协商会议共同纲领》的颁布，既为建立新中国提供了十分重要的法制保证，也为新中国法制建设清除了障碍，奠定了基础。

（二）在社会主义建设中积极创建新法制

毛泽东指出：“我们的法律，是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的。”［3］新中国成立之初，为有效推进国家经济建设和社会有序治理，《婚姻法》《土地改革法》《工会法》《惩治贪污条例》等相继颁布，各级地方政府也制定了大批暂行法令、条例和单行法规。1954年，新中国第一部《宪法》诞生，通过了《人大组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》，在近5年时间里制定颁布了近千件法律规范，并抓紧起草刑法等基本法律，努力构建新中国的法律框架体系。［4］这是新中国法制建设的第一个黄金时期。

（三）“十年文革”是社会主义法制的倒退

1957年夏季开始，全国开展反右斗争，新中国的法制建设戛然而止，法律虚无主义滋生蔓延，“人治”占据了国家和社会治理的主导地位。“文革”期间，11年没有开过人大会议，立法停滞，用政治标准代替法律标准，公检法被砸烂，阶级专政代替法律制裁，社会全面斗争冲击国家有序治理。

二、在总结教训中开辟法制健康发展之路

1978年，党中央在深刻总结历史经验教训的基础上，作出实行改革开放的战略决策，积极推动法制的恢复、重建和发展，开创了中国法制健康发展的新阶段。［5］

（一）深刻反思“文革”经验教训，重新重视法制的作用

党中央在深刻总结“文革”经验教训的基础上，对法制的重要作用有了深刻的认识。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”［6］为此，他要求：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［7］在这一思想的指导下，1982年宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”［8］法律的地位和权威通过根本大法的形式予以确认与保障。

（二）确立法制建设十六字方针，引领中国法制走上健康发展轨道

党的十一届三中全会确立了社会主义法制建设“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，［9］对我国的法制建设发挥了重要的指导作用。这一时期，我国共制定、修改法律94件、行政法规598件，从根本上改变了长期存在的无法可依的局面，为经济社会发展提供了法制保障。［10］例如，修改《宪法》，颁布并实施《刑法》《民法通则》《行政诉讼法》等一批基本法律；《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》等涉外经济法律法规的颁布，推动了对外开放。与此同时，司法机构、行政执法机构和法律服务机构也得到恢复和重建并逐步加强。截止1982年底，全国法律工作人员超过了100万。［11］

（三）开启全民普法教育工程，为社会治理打下思想基础

通过多种形式在全体公民中普及法律知识，是社会主义法制建设的一项基础性工作。党的十一届三中全会后，随着国家立法步伐的加快，不断出台的大量法律、法规需要向公民普及，同时，社会转型带来的严峻的治安形势，也亟须加强法制宣传教育、法律的执行和遵守。在此形势下，需要我们既要加快立法，又要严格执法，还要重视加强法制宣传教育工作。1984年，彭真同志就讲，要开展法制宣传教育活动，把法律交给十亿人民。［12］在中央的推动下，一些地方积极开展法制教育并逐渐成为社会的共识。1985年6月，中宣部和司法部联合召开全国法制宣传教育工作会议，拟定了向全体公民基本普及法律常识的五年规划。同年11月，全国人大常委会根据国务院的提案，通过了在公民中基本普及法律常识的决议，中共中央、国务院转发了《关于向全体公民普及法律常识的五年规划》的通知，由此开启了在全体公民中普及法律常识、开展法制宣传教育的伟大工程。

三、在发展市场经济的进程中开始法治的新征程

党的十三届四中全会后，中央提出建立社会主义市场经济体制，并围绕这一目标提出依法治国的基本方略，开启了中国法治建设的新征程。

（一）确立依法治国基本方略，努力建设社会主义法治国家

随着市场经济的发展，市场对资源配置的作用日益显现，市场主体的自由意志和平等关系迫切需要制度保障，对政府依法行使权力的要求日益强烈，依法治国、实行法治逐步提到了中央的议事日程。1996年2月，江泽民指出:“依法治国，是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”［13］依法治国，“是社会进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。”［14］1997年，党的十五大报告指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”［15］1999年，宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”［16］的目标确认下来，从此，中国迈入了建设社会主义法治国家的新阶段。

（二）确立依法执政的准则，实现了党执政方式的历史性跨越

长期的执政和制度建设的实践，让我们党认识到党与法治的关系是法治建设的根本问题，是党的建设和执政的关键所在。2004年9月，党的十六届四中全会指出:“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”［17］这是我们党对50多年执政经验和法治建设经验的深刻总结，科学阐释了共产党执政的基本方式问题，对依法治国、建设社会主义法治国家具有重大战略性意义。胡锦涛指出:“依法执政，就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。”［18］

（三）加强立法工作，社会主义法律体系已经形成

党的十四大根据我国市场经济发展的需要，明确提出要加强立法工作，重点制定完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规。为此，全国人大常委会于1993年提出了一个列有150部法律的宏大立法规划，基于市场经济的基本环节，勾勒出我国市场经济法律体系基本框架。随后，规范市场经济的立法陆续颁布，有关民商、经济、行政、社会领域的法律法规相继制定。与此同时，《宪法》修正案出台，《刑法》等基本法重新修订，《行政处罚法》《行政复议法》等一批行政法律颁布实施。这个时期，我国共制定、修改法律190件，行政法规353件，各个基本法律部门已经齐全，以宪法为统帅，由法律、行政法规、地方性法规和规章组成的中国特色社会主义法律体系已经形成。［19］

（四）法治政府建设成为依法治国的重要环节

早在1993年3月，国务院就要求“各级政府都要依法行政，严格依法办事”，［20］这是我国政府第一次正式提出依法行政的目标要求。此后，规范政府行政行为的立法步伐明显加快，规范行政执法和制约行政权力的力度明显加大，推进政府依法行政工作取得明显进展。1999年11月，国务院颁布了《关于全面推进依法行政的决定》。2004年3月，国务院又颁发了《全面推进依法行政实施纲要》，要求经过10年左右的努力，基本实现建设法治政府的目标。此后，法治政府建设开始步入全面规划和整体实施的阶段，取得了显著成效。

四、全面推进依法治国，建设社会主义现代化强国

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的领导下，努力建设社会主义现代化强国，全面推进依法治国，将法治国家建设的伟大事业推向新的发展阶段。

（一）中国特色社会主义法治道路得到确立

历经中国共产党几代领导集体的不断探索，我们党在法治国家建设的实践中深刻地认识到，法治是生产力发展的必然产物，是生产关系适应经济基础发展需要的必然结果，是市场经济和民主政治发展所形成的人类文明成果。在建设中国特色社会主义的实践中，要适应生产力和生产关系发展的需要，只有走法治道路，才符合人类社会发展的一般规律，符合中国经济政治社会发展的实际需要。党的十八届四中全会指出：全面建成小康社会，全面深化改革，必须全面推进依法治国。［21］全面推进依法治国，要做到党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，走中国特色社会主义法治道路，维护宪法法律权威、人民权益、社会公平正义和国家安全稳定，为实现党的十九大绘制的宏伟蓝图提供法治保障。［22］

（二）全面规划法治中国建设，强化顶层设计

2014年10月，党的十八届四中全会专题研讨中国特色社会主义法治国家建设问题，作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，建设社会主义法治国家进行顶层设计，指明道路、明确目标要求、规定纪律、确定工作布局和重点任务安排，系统推进，按步实施，有效提高建设成效，战略部署得到落实。

（三）法治中国建设不断得到深化，依法治国成效显著

1.科学立法有效推进。根据新时代中国法治建设发展的实际，中央着重强调提高立法质量和效率，明确提出科学立法、民主立法、依法立法的要求，要求完善国家法律体系和党内法规制度体系。［23］要求制定统一的外资基础性法律，适应新时代构建开放型经济新体制的需要，以高质量立法推进经济持续健康发展。要求立法与改革并行，确立改革于法有据的理念，立法与改革协同推进。要求加强重点领域的立法工作，做到立改废释并举。［24］

2.积极推进依法行政，法治政府建设成效明显。围绕着让市场在资源配置中起决定性作用的市场规律要求，法治政府建设力度不断加大。党的十八大后推出《法治政府建设2015—2020》，十九大后又出台的党和国家机构改革方案，推进党政融合。在政府体制改革中，实施“放管服”改革，促进法治政府建设与服务型政府建设；推行权力清单制度，加大简政放权力度，涉及民生等重点领域的行政执法成效明显，广大社会公众的获得感和幸福感得到了切实的体现。

3.深化司法体制改革，司法公信力不断提升。以司法责任制为重点的司法体制改革深入推进，以审判为中心的刑事诉讼制度改革得到深化，防止权力干预司法的制度建设不断加强，法院和检察院组织体系不断完善，司法为民便民和公开透明效果逐渐显现，现代科技对公正司法发挥了重要保证作用，不断提升司法公平正义和人权保障水平，司法公信力得到保障。

4.法治社会建设成效和水平不断提升。全民普法工作扎实推进，“七五普法规划”更加注重法治文化的传播、法治理念的树立、法治精神的弘扬。在党员领导干部的素质培养中，法治思维和依法办事能力得到重视。依法办事的社会氛围基本形成，依法治理社会，预防和化解社会矛盾纠纷的机制不断完善，惩治腐败的成效突出。

（四）党对法治建设的领导核心地位得到巩固和加强，依法执政的能力有效提高

1.法治国家建设的领导体制机制不断完善。2013年11月，中央深化改革领导小组成立，将党对全面推进依法治国领导工作纳入该小组的工作议程。党的十八届四中全会后，中央深化改革领导小组出台《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015-2020年）》，推出全面依法治国的总施工图和总台账。

2014年10月，党的十八届四中全会将依规治党与依法治国相结合，将党内法规体系建设纳入国家法治体系建设的总体格局一体推进，有效提高了党的制度化建设水平。

2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》出台，组建中央全面依法治国委员会，作为党中央全面依法治国的决策议事协调机构，具体负责全面依法治国的各项领导工作，加强了党对法治建设的领导，健全了党领导全面依法治国的制度和工作机制。

2.推进宪法修改，依法执政本领不断提高。党的十九届二中全会专题研究宪法修改议题，并向全国人大提出宪法修正提案。十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案，将党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法，确立宪法宣誓制度、合宪性审查制度和国家监察制度。这些修改，是党中央践行“依法治国首先要依法执政”“依法执政首先要依宪执政”的重要体现，是宪法在中国特色社会主义法律体系中的核心和灵魂作用得到贯彻落实的重要体现，是我们党带头树立和维护宪法法律权威，践行执政行为的法治标准的重要体现。这个实践，意味着我们党依法执政意识和本领的提高。

3.依法推进反腐败工作，从严治党。党的十八大以来，中央不断出台制度规范，注重用制度推进党风廉政建设，将党风廉政建设同依法推进反腐败工作相结合，大力推进制度反腐，深化国家监察制度改革，党政司法监督统一制度建设有序推进，反腐败工作取得重大成就，压倒性态势已经形成，获得社会公众的广泛称赞。

4.注重提高党员领导干部的法治思维和依法办事的能力。党的十八大报告指出，全面推进依法治国，必须提高党员领导干部的法治思维和运用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。［25］在全面推进依法治国的实践中，我们党逐渐积累了依法推进改革，依法惩治腐败，依法促进经济社会发展，依法预防和化解社会矛盾纠纷，依法促进民族团结，依法打击极端分裂势力，依法处理国际关系，依法推进国家统一，确保国家安全、社会稳定有序的法治经验，依法执政的能力不断增强。

五、中国法治建设70年的基本经验

新中国70年的法治道路探索，始终立足于人类社会发展规律，立足于中国经济社会发展，立足于中国特有的社会传统和文化根基，是人类社会法治文明发展的共性与个性，一般与特殊关系的真实反映。

（一）遵循社会发展规律，坚定走法治道路

马克思指出：“社会不是以法律为基础的，那是法学家的幻想。相反地，法律应该以社会为基础，法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横行。”［26］人类社会法治道路的探索，必须符合马克思主义揭示的人类社会历史发展的基本规律。

在社会生产力发展水平相对比较低下的农耕文明时代，要幻想产生大规模交换产品所需的市场和自由公平交易的规则，进而产生政治上的平等追求和权力制约的民主政治意识和民主政治的事实，那绝对是痴心妄想。从自然经济到商品经济的转变，政治上从专治政治到民主政治的质变，需要国家给予社会公众自由、平等、民主、公正的权力和自由。这个需求，只有国家走法治道路，实行法治化，才能实现经济上的自由竞争，政治上的民主参与，社会生活中的平等公正。可见，生产力发展，带来生产关系平等、自由的需要；市场经济带来民主政治上层建筑的建立，从而产生法治的现实结果。社会发展的规律告诉我们：市场经济是现代法治产生的经济基础，民主政治是现代法治存在的政治根基。选择法治道路，是人类社会文明发展的必然趋势。

（二）从中国实际出发，坚持中国特色

1.中国法治成长发展的历程，展现了独特的发展路径。一般来讲，西方法治所走的道路，是先有市场经济的事实，再产生民主政治的需要，最后实现法治的结果。中国的法治道路，具有其独特的路径方式：建立新中国，党领导人民当家作主，产生了民主政治、民主制度和民主政权，带领人民立法、执法、司法，推动中国法制的发展。在改革开放的实践中，加快中国的民主进步步伐，发展经济，对外开放，建立市场经济，最终在党的十五大确立了法治中国的发展方向。

2.坚持人民代表大会制度，决不搞西方式民主。中国的法治道路，是建立在具有中国特色社会主义民主政治表现形式的人民代表大会制度这一政治基础之上的，不是建立在西方的民主政治形式基础之上。因此，中国法治建设，必须坚持人民代表大会制度，必须坚持议行合一特色，不盲目信奉西方议会制、政党制，必须符合中国人民选择的政治根基。

3.坚持协商民主和民主集中制，不搞政治对抗。立足于两千多年中国大一统的历史传统和五千年包容共生优秀传统文化的传承，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，一是在处理国家与地方、多民族的相互关系上，始终坚持党的集中统一领导，维护中央的权威，坚持民族区域自治制度，坚持一国两制，坚决维护国家主权统一，领土完整，实现民族复兴。二要坚持政治上的协商导向和协商目标，不搞政治对抗，不搞阳奉阴违，目的是凝聚共识，形成合力，团结发展。三要弘扬法治精神，树立宪法法律至上的精神信仰和行动准则，做到依法执政、依法治国、依法行政、依法办事、依法化解矛盾纠纷。四要坚持中国宪法确立的合宪性审查制度，绝不走西方的违宪审查道路，建立中国特色的法律监督体制，保证法治的有效实施。

4.立足中国的价值理念追求，确立与西方不同的法治国家标准。人们的思想认识都是来源于社会生活的客观现实。每个国家，也包括西方国家，由于不同的国情、传统文化和社会现实，对法治的现实需要和理解都是不同的，这就导致对法治国家标准的理解也有所不同。中国人民立足于中国社会发展的客观实际，在继承人类法治的一般标准共识的基础上，确立了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”法治国家的中国标准。

（三）党的领导是中国特色社会主义法治的灵魂

我们所走的法治道路，是中国特色的社会主义法治道路，党的领导是中国特色社会主义法治最本质最鲜明的特征。坚持中国共产党的领导，把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，是中国特色社会主义法治取得胜利的根本保证，是经过长期法治建设实践总结出来的一条基本经验。［27］

1.中国共产党是中国特色社会主义法治的奠基者。中国共产党领导中国人民经过近30年的军事斗争和流血牺牲，建立了人民民主专政的国家政权，以公有制为基础的社会主义生产关系，让人民走上当家作主的光明大道。民主政权和社会主义公有制的政治经济基础，是中国特色社会主义法治的根基。

2.中国共产党是中国特色社会主义法治道路的引领者。通过对“文革”经验教训的总结，我们党拨乱反正，带领人民走出人治和专治的泥潭，领导中国法制走上健康发展之路。在深化改革发展市场经济的实践中，我们党根据实际需要，将“法制”转变为“法治”，提出依法治国基本方略，确立了建设社会主义法治国家的奋斗目标。在建设社会主义现代化强国的新时代，中央明确法治中国建设的路径是：坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。

3.中国共产党是中国特色社会主义法治国家建设的总规划师。在领导人民建设社会主义法治国家的实践中，党对怎样建设法治国家，建设一个什么样的法治国家作出顶层设计，中国法治必须走社会主义道路，必须由中国共产党领导，朝着既定的目标方向胜利前进。