新时代加强地方党内法规制度建设的思考

李燕英

（中共云南省委党校 图书馆，云南 昆明 650111）

“治国必先治党、治党务必从严，从严必依法度。”［1］作为一个有着9000 多万名党员、460 多万个基层党组织的大党，完善的党内法规制度体系是管理好这支队伍的根本保障。加强党内法规制度建设，“是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。”［2］近年来，随着一部部关键性法规的制定出台，我国党内法规制度建设取得了重大进展。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》 等三部中央党内法规，从顶层设计的层面对党内法规工作进行了总体布局和全面规划。然而，一个完善的党内法规制度体系，不仅需要规范“面”上问题的中央党内法规，更离不开规范“块”上问题的地方党内法规。

一、地方党内法规的准确定位

2019 年9 月，中共中央修订印发了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》），这是新时代党内法规制度建设的标志性、基础性法规。《条例》 第三条规定：“党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”可以看出，党内法规并非单一文本的简单叠加，而是以体系化形式出现。地方党内法规是相对于中央党内法规而言的，它是中央党内法规在内容上的进一步细化、深化、具体化，是全面从严治党要求在地方贯彻落实的重要保障。

（一）立规主体的特定性

根据《条例》 的界定，目前党内法规的制定主体分别为党的中央组织、中央纪律检查委员会与党中央工作机关，以及省、自治区、直辖市党委（以下简称省区市党委）三种类型。各类主体依据《条例》在其职权范围内就有关事项制定党内法规，分别为中央党内法规、部委党内法规，以及地方党内法规。省区市党委是《条例》明确的地方党内法规的立规主体，承担“按照党中央决策部署，统筹谋划、积极推进本地区党内法规制度建设”的责任，其他主体无权进行地方党内法规的制定。［3］

（二）规范内容的明确性

总的来看，地方党内法规是回应和落实依规治党的具体行动和实践，具有明显的执行性特征，其主要任务就是从地方实际情况出发，有针对性地解决地方的特殊性问题。省区市党委在部署、推进地方党内法规制度建设时，应当严格按照《条例》 的授权要求，既要遵循中央精神，也要立足地方实际。规范内容主要是为贯彻执行中央党内法规作出本地的配套规定。按照《条例》 第十四条规定：“上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定；没有要求的，一般不再制定。”［4］另外，“履行《党章》和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责。”［5］紧密结合地方实际，在职权范围内就有关事项进行先行尝试和探索创新。

（三）效力范围的局限性

就地方党内法规的制定而言，省区市党委的立规权限主要来自于中央的授权。地方党内法规可以因地制宜，充分体现地方特色，但必须根据党中央授权，在其职权范围内进行。与中央党内法规在地域范围上的全覆盖相比，地方党内法规仅在本地行政区域范围内有效，而且可以是在本行政区域全部范围都有效，也可以是在本行政区域范围的部分区域有效。

（四）成文形式的规范性

根据《条例》 的细化规定，党内法规依立规主体和效力层级的不同，主要有党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等成文形式。其中，党章作为最根本的党内法规，在党内法规体系中具有最高效力。地方党内法规一般以规定、办法、规则、细则为名，采用党委文件或党委办公厅文件的形式予以发布。实践中，在地方较为常见的《方案》《意见》《通知》 等，均不属于地方党内法规的范畴，其性质实际上是规范性文件。

二、新时代地方党内法规制度建设应处理好的关系

党的十八大以来，党内法规制度建设不断向科学化、规范化、体系化发展，不仅中央层面成效显著，各地也都纷纷着手加快建设进程。然而，地方在党内法规制度建设方面还存在着一些亟待补齐的短板，亟需处理好的关系。

（一）质量与数量的关系

近年来，地方党内法规制度建设的速度不断加快，数量不断增加。“截至2018 年8 月底，我国现行有效的党内法规约4200 部。其中，中央党内法规220 多部，部委党内法规约240 部，地方党内法规约3700 部。”［6］就数量而言，地方党内法规占绝对优势，占现行有效党内法规总数的88%，但从实践效果来看，还存在非常突出的质量问题。地方党内法规从不同层次、不同领域、不同地域具体体现党的统一意志，我们不仅要看其数量上的齐全性，更要考虑其质量方面的上乘性。单有数量而忽略质量是不可取的，质量的高低才是关键因素。

目前，地方重复性立规问题较为普遍，中央每出台一部法规，地方就接着配套一个地方版的实施办法。从内容上看，大多是机械照搬上位法，文本上存在趋同化现象，很难看出地方特征及解决地方实际问题的细化措施。实际上，衡量地方党内法规质量的高低，取决于其是否立足于本地实际，是否有特色性，是否解决了本地问题。可以说，地方党内法规的最大特点，即是地方特色，它是结合地方实际，针对地方需求而制定的。因此，在质量与数量的关系上，要把质量放在首位，紧抓法规质量这个决定性因素。

（二）形式与内容的关系

与规范性文件相比，党内法规更为严密、更为权威，一般使用条款形式进行表述。地方性党内法规是结合当地实际对上位党内法规进行的细化、具体化，其形式应根据内容的需要而定。

从表述形式看，地方党内法规当长则长、当短则短，无需对应上位法规那种很完整的、“大块头”的文本形式。从内容看，地方党内法规应当明确、具体。一般来说，地方党内法规具备地方特色，具有较强的针对性和可操作性，这就必然要求其逻辑结构的严谨规范。地方党内法规应当符合法律规范的逻辑结构，采用假定、行为模式、法规后果三要素，设立明确、合理的假定条件，清楚、具体的行为模式，以及相对应的制裁后果。

在制定过程中，应少出现倡导性、号召性条文，避免因设立的条件、行为模式以及制裁后果模糊不清而影响其效力。只有明确指明地方党组织、党员，应为、可为、禁为的范围及其相应的违规结果，才能充分发挥“规则之治”的优势和作用。如果没有针对性和操作性，地方党内法规的地方特色、制定质量也就无从谈起。

（三）个体与整体的关系

党的十九大报告指出，要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”［7］党内法规制度体系是一个完备的规范体系，并非单项法规的简单罗列，是“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”。［8］地方党内法规调整的层级、领域和方式虽有不同，但却在整个体系中扮演着重要的角色。地方党内法规在内容上既要突出内部衔接性，也要体现外部适应性。所谓内部衔接性，主要是强调地方党内法规在内容上要功能清晰、相互衔接、环环相扣、互联互通，既不缺位，也不越位。所谓外部适应性，主要是指地方党内法规的内容与上位党内法规、国家法律的衔接与协调，不得与之相抵触、相冲突。目前，各地制定的地方党内法规，虽然内容丰富、数量众多，但系统性、协调性和整体性不够，碎片化、零散化现象明显，“应景法”“急就法”“景观法”层出不穷，难以完成新时代地方党内法规的使命。

三、新时代地方党内法规制度建设的着力点

新时代地方党内法规制度建设面临着新形势新任务新挑战，只有紧盯短板、扭住关键、重点发力，通过构建完善的制度体系、高效的实施体系、有力的保障体系，才能全面提升地方党内法规制度建设的质量与水平。

（一）科学立规：新时代地方党内法规制度建设的首要任务

毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中指出：“为使党内关系走上正轨……还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”［9］科学立规是新时代地方党内法规制度建设的首要任务。

1.遵循顶层设计。党内法规制定工作由党中央集中统一领导。《二五规划》指出，“做好党内法规制定工作，要坚持正确政治方向，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，紧紧围绕坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设，确保全党坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，确保党的领导更加坚强、党的执政地位更加巩固。”作为地方党内法规的立规主体，省区市党委的任务重在落实，把中央要求和部署认认真真落细、落实，将依规治党的精神不折不扣落实到地方。严格遵循《条例》 的规定，履行中央授予的党内法规制度建设责任，不得与上位党内法规相抵触。

2.加强规划与计划。立法规划是对一定时期内的立法工作做出总体的安排与部署，旨在从源头上保障立法质量，提高立法效率。《条例》 第八条规定：“制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进。”目前，地方党内法规的出台普遍缺乏统筹规划，随意性较大。在实践中往往是问题突出的先立规，反映强烈的先立规，以至于体系建设中存在严重的不平衡问题。有些领域存在盲点或缺项，有些领域立规较多，却存在交叉重复、相互冲突的问题，特别是重点领域关键环节。因此，省区市党委应多渠道公开规划编制工作，拓宽立规信息收集渠道。设立专门机构在初步的形式审查基础上，对立规建议项目从必要性、可行性、成熟性、均衡性等方面进行实质内容审查。完善社会公众参与机制，最大范围地邀请专家学者、党员代表、社会公众参加立规调研和论证。最后，在规划实施的过程中，应时时关注地方实际需求，适时地调整和修改近期、远期规划，促使其不断健全与完善。

3.健全法规草案起草机制。地方党内法规的起草是科学立规的重要环节，在地方党内法规工作中起着举足轻重的作用。省区市党委应当组成专门的起草小组对立规项目进行集中研究，可以通过聘请、招标、委托等方式，吸收专门的法律人士和党建专家学者等参与法规起草工作。深入调查研究，采取书面、座谈会、论证会、听证会等形式，依托电视、报纸、网络平台等传统媒体与新兴媒体，公开广泛征求有关部门和社会各界的意见。规范审议工作程序，实现从单一主体、单一渠道向多主体、多渠道的转变，把好“入口关”，确保地方党内法规草案的科学性、规范性。

（二）严格落实：新时代地方党内法规制度建设的关键

制度的生命在于落实和执行。只有落实和执行了，制度才有存在的价值和意义。否则，再完美的制度也只是一纸空文。习近平总书记指出：“现在，我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”［10］因此，地方党内法规的贯彻实施也是不容忽视的关键一环。

1.强化执行力建设。习近平总书记多次强调：“要加大贯彻执行力度”“确保各项法规制度落地生根。”［11］地方党内法规在执行方面还存在责任意识淡薄、执行不到位等问题，其实际应用效果仍未达到预期目标。因此，省区市党委应当采取切实有效的措施，高标准，严要求，抓好落实。一是强化执规意识。加强党内法规教育培训，着力增强党内法规意识，牢固树立严格执规理念。二是压实执规责任。每一部地方党内法规，除了明确各级党组织的实施责任外，还应当确定具体的执行机构，以及负责监督落实的专门人员确保层层落实。三是提高执规能力。党员干部要主动带头遵规学规守规用规，把党内法规的约束转化为严格自律和行为自觉。四是坚持执规必严。严格执行《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，落实责任追究，严肃查处各种违规行为，防止形成“破窗效应”。

2.构建全方位监督格局。“监督机制弱化、党内权力构架倒置、党员主体地位虚设、法律工具主义是党内法规执行不力的深层原因。”［12］监督机制缺位是地方党内法规没有完全执行到位的根本原因。从内部看，监督渠道比较单一，主要以自上而下的监督为主，且监督标准、监督内容不明确、不全面；从外部看，社会监督缺少明确的监督途径，实践中难以达到预期效果。要保证党内法规执行的有效性，省区市党委必须加大监督力度，构建全方位监督体系。既要营造良好的党内监督环境，疏通自上而下、自下而上的双向监督渠道，又要树立主人翁意识，激发社会各方力量参与监督的积极性、主动性和有效性。通过全方位多渠道的监督体系，实现党内法规执行监督的精细化、经常化。

3.建设高素质专业队伍。加强地方党内法规制度建设，归根结底，要靠高素质的专门人才队伍。“党规姓党姓法”，党内法规不仅具有鲜明的政治性，还具有明显的法理性。这一双重属性决定了党内法规专业队伍不仅要思想政治素质突出，还要具有过硬的专业能力。立规工作涉及不同领域，立规活动就必须有不同领域的专家全程指导和协助。专业队伍不只包括法律专业人才，还应该包括党建、党史、政治学等学科的专业人才。只有在专业化的立规活动中充分发挥相关学科专业人才的作用，才能使出台的法规符合科学化、规范化的需要，符合党的建设的需要。同时，也要聚焦党内法规建设的基本规律，坚持把思想政治建设摆在首位，切实提高政治站位和思想政治素质，推动党内法规制定工作的长远发展。

（三）总结反思：新时代地方党内法规制度建设的有力保障

地方党内法规经过科学的制定、严格的落实之后，还需要对其进行审查、总结和反思，这不仅是充分发挥地方党内法规功能效用的必备环节，更是实现其制度建设科学化的有力保障。

1.建立完善的评估制度。综合评估地方党内法规是否符合规范、是否可行、是否符合本地实际需要，这对推进地方党内法规制定工作，有效实现其科学化建构具有十分重要的意义。近年来，各地在党内法规实施后的评估方面做了不少尝试，但由于评估工作尚未步入制度化轨道，还存在评估标准不明确、评估程序不完善、评估成果运用不充分等问题，评估的实效并不明显。《条例》对党内法规的执行、实施情况提出了评估要求，但还需要各地进行细化量化具体化，提高可操作性。只有建立具体、完备的评估制度，才能对地方党内法规进行全方位全过程的跟踪调查和分析评价。省区市党委应着重从党内法规的可操作性、协调性、实效性、适时性等方面建立评估标准体系，明确评估主体、评估方法及步骤，对执行中存在的突出问题，及时研究解决；对需要制定配套制度或者措施的，及时研究制定；对存在问题的党内法规，及时按程序按要求进行修改和废止。

2.完善修订清理制度。没有一部党内法规是一劳永逸、一成不变的，及时修订、清理是党内法规制度建设科学化的必备环节。《条例》从原则上对党内法规的清理和修订做出概括性规定，但没有详细规定相关的步骤、程序、方法及要求等。实践中，各地党内法规工作机构设置不统一，责任分工不明确，对党内法规的修订和清理重视不够。较为常见的集中清理、专项清理方式存在严重的滞后性，不利于党内法规的实时更新和协调统一。因此，要建立常态化的修订清理制度，按照“谁主管谁负责”“谁起草谁负责”的原则，明确职责分工，确定工作标准和要求。通过定时定期清理，修改和完善与地方实践不相适应的法规，及时淘汰落后于地方实践的法规，从而提升地方党内法规体系的科学性、针对性和有效性，促使其重新焕发生机活力。