国家安全视域下我国非法移民的法律控制

胡 优，陈亚奇，郭涵真

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

一、国家安全与非法移民概述

(一)国家安全的含义与发展

“国家安全”一词由美国作家李普曼于1943年提出，随后成为国际关系中一个重要概念。然而迄今为止，学术界仍然无法形成一个权威、明确的定义。随着非传统安全领域的兴起，国家安全的外延和内涵都在提升[1]。《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》)第2条规定：国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。笔者认为，此处“没有危险和不受内外威胁的状态”既是国家没有受到内外威胁的客观状态，也是主观上没有恐惧感并有能力维持自身稳定的平和状态。2014年4月15日，习近平首次提出总体国家安全观，标志着国家安全不再局限于传统的政权安全、国土安全、军事安全等方面，而是被拓展到了更为宽广的时空领域。各领域安全间的有机性及层次性，对国家安全提出了“整合性”“多维度”等要求[2]，为新时期国家安全工作指明了方向。

(二)非法移民的法律认定

非法移民是相对于合法移民而言的，泛指所有不被所移民国法律认可而进入所移民国的人。国际移民组织(IOM)将非法移民定义为：在错误的时间和地点进入一个国家的外国人，他们躲避官方的检查，通过欺诈来获取入境许可或通过虚假结婚而规避移民法律的管理。非法移民与我国常用的“三非”外国人并不等同：首先从外延上来看，“非法移民”所涵盖的内容比“三非”更广，前者包括但不限于“三非”行为，譬如非法出境的行为就不包括在“三非”中，却被“非法移民”所包括；其次从法律定义上来看，“非法移民”作为一个法律概念，已被国际上广泛接受，“三非”外国人实际上不属于法律概念。随着与国际移民专业管理接轨、国家移民管理局挂牌成立，使用“非法移民”一词并厘定“非法移民”的法律概念，能更好地适应管控任务需要。

(三)法治管控非法移民是保证国家安全的重要手段

国家安全与外来移民的关系十分复杂，但在非法移民与国家安全的关系上不存在争论。非法移民的大量存在不仅与输入国犯罪率升高、劳动力市场和移民法律秩序混乱等国内安全问题有直接关系，并且非法移民的处置、遣返措施还涉及到国家间外交关系，一旦处置不当将影响国家外部安全。因此，加强非法移民管控就是加强国家安全管控。以美国为例，在建国早期，美国政府鼓励和支持欧洲移民垦荒。1798年，为了抵制法国大革命对美国社会的影响以及镇压国内民主运动，美国国会通过立法，对外来移民开始采取严格的审核措施，以维护社会稳定。美国在驱逐移民时，首先考虑的是移民个人是否有利于社会的发展和贡献程度[3]，驱逐“不够资格”的移民和坚决打击威胁国家安全的非法移民。在全世界范围内，非法移民问题是一个复杂的动态问题，会随着世界政治、经济、各国形势交错发生变化，一个国家对待非法移民的政策，国家安全因素总是置于首位考量。

二、我国非法移民特点和消极影响

(一)我国非法移民的特点

1．非法移民人数增长迅速

据国家移民管理局数据，2018年，中国公民出入境5．6亿人次，连续15年保持增长。与此同时，外国公民入出境达9 532．8万人次，较2017年增长11．6%。客观讲，我国非法移民的具体数量是个难以统计的数据。《南方日报》报道称仅广州一地非洲人估计数量为20～30万，其中合法入境者仅2万多，其余都是非法入境或者签证过期的非法居留人员，且数量以每年30%左右的速度递增。2009年公安机关查处“三非”外国人共1．6万人，2011年查处“三非”外国人2万人，2014年增长到5．78万人，5年间增长了3．6倍。从国际经验上看，一国非法移民数量，与国家国际影响力、国际地位、经济发展程度等因素呈正相关关系。

2．非法移民来源相对集中

因国家政策的转变和市场经济热潮的兴起，我国大量商品销往非洲、东南亚等地区，吸引了许多来自这些地区的商人淘金，随之而来的是这些地区的非法移民。来自非洲、东南亚的非法移民通过偷渡、非法滞留等方式居留在我国东南沿海地区等密集型产业较为集中的省市，主要从事工厂的低技能劳务工作。西南边境地区外国边民季节性大规模进入我国，从事种植业(如砍伐甘蔗)等活动。至于朝鲜人偷渡、西北内陆边境“内潜外逃”等问题也时有发生，但多是个体活动，因此笔者认为我国非法移民问题主要以非洲籍和东南亚籍为主。

(二)非法移民对国家安全产生的消极影响

1．扰乱我国出入境管理秩序

一国的国(边)境范围，象征着一国的国家安全与主权完整。国家使用护照、签证的直接目的就是为了维护领土主权和国家安全。而非法移民因目的的不正当性，往往通过持有伪假证件、欺诈检查人员来获取入境许可出入国境，假借合法的、能进出我国的名义出入境，并想方设法滞留我国境内，挑战我国的正常出入境秩序。譬如尼日利亚和加纳等非洲国家非法移民持用伪假加纳、博茨瓦纳等国护照入境，东南亚国家非法移民持用新加坡、马来西亚和印度尼西亚等国家的伪假护照非法入境。根据《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)和《中华人民共和国外国人入出境管理条例》规定，来华外国人必须遵守我国相关的出入境法律规定，依法办理签证、居留登记等法律手续。非法移民大多使用偷渡或使用过期签证的方法，非法滞留我国境内，未曾办理过任何合法身份证明，直接导致了来华外国人非法居留、非法就业等一系列的社会问题，严重扰乱了我国的出入境管理秩序。

2．扰乱社会公共秩序

当前，我国遭受大规模外敌入侵、领土主权安全受到直接威胁的安全风险相对下降，而经济社会的快速发展和“一带一路”倡议加速推进，我国社会经济外向型特征愈加明显[4]。非法移民成分复杂，又没有合法的身份证明，无论在工作、生活、学习中都有诸多限制，一旦没有生活来源，极易引发违法犯罪活动。在广东警方2013年“8·13”雷霆扫毒行动中，某酒店91间房间中藏有毒品的就有52间，警方当场抓获107名非法移民。2009年7月15日，在广州一名非洲裔男子为躲避民警查验居留证件，不慎高空坠亡，这一事件直接引发上百名非洲人冲击派出所，一度造成附近街道交通瘫痪，不仅扰乱了公共秩序，还险些引发种族冲突，直接威胁社会安全和安宁。非法移民的大量存在，导致打架、斗殴、吸毒甚至是贩毒、强奸等严重违法犯罪案件增多。同时，非法移民善于拉帮结伙、起哄闹事，容易导致所在地犯罪率居高不下，严重扰乱社会管理秩序。

3．扰乱本地劳动力市场秩序

因国内劳动力成本上升，而欠发达地区的劳动力成本低廉，有的劳动力密集型企业与“蛇头”私下签订用工协议，由“蛇头”在境外(主要是欠发达地区)招人。“蛇头”负责将人运输入我国境内，企业接收外国人后，让其在企业内封闭式工作，每月支付比正常劳动力价格低得多的报酬。根据相关法律规定，外国人在华工作必须持有由相关部门发放的合法有效的工作类证件或证明。但非法入境的外国人不可能取得合法的外国人工作类证件，为了改善家庭生活和满足自身生存需要，只能整日靠打黑工赚钱，妨害了正常的劳动力市场秩序。

4．恐怖势力活动明显增多，危害国家安全

我国毗邻恐怖势力活动频繁的日本、东南亚、中东地区，存在被渗透的可能性。同时，东南沿海地区对外开放程度较高，外来人口比重大，社会人口管控难度较大。西南边境地区边境线曲折、无天然国界屏障，边境管控难度同样很大。此外，我国较为宽松的外国人出境、入境政策，也给查处非法移民增加了难度，为恐怖势力的渗透提供了可能。尤其值得注意的是，非法移民也是恐怖势力发展和扩张的重要途径之一，在美国“9·11”事件中19名参与恐怖袭击的罪犯均属非法进入美国境内。随着我国改革开放的持续推进和总体国家安全观的提出，必须警惕恐怖势力从中东、欧美等国家向我国蔓延，这给公安机关的移民管理工作提出了更高的要求。

三、我国非法移民管控中存在的几点问题

(一)移民法律缺乏统一性

首先，2013年我国颁布了《出境入境管理法》，但调整内容仍限于原有的外国人出境、入境和居留行为，对非法移民没有准确的法律界定，对外国人管理中的中介行为、难民管理等执法实践问题缺乏法律规定。以《出境入境管理法》为主的移民管理相关法律、法规在立法指导上，难以适应国家利益和国家安全的需要，这也直接导致了实际执法效果不佳。其次，我国有关外国人管理的法律法规纷繁复杂，缺乏体系化。制定主体从全国人大、国务院，到公安部、人力资源和社会保障部、外交部等国务院各部门，均对非法移民问题进行了规定[5]。统一原则在移民管理相关法律法规中难以体现，既影响法的权威性，也影响法的实施效果，不利于一线执法查处。

(二)执法手段单一，力度不足

在我国针对非法移民的执法实际中，存在执法手段单一、处罚力度不足等问题。首先，根据《出境入境管理法》规定，对涉嫌“三非”人员，县级以上公安机关和出入境边防检查机关可以对其采取盘问、拘留审查、遣送出境等一系列措施。由于遣返非法移民费用高昂，而遣返的费用大多没有被列入当地财政预算中，因而地方政府积极性不高。其次，在执法实践中，公安部门查处非法移民，大多采用罚款处理的方式，希望逼迫他们自行返回，但这种屡犯屡罚、只罚不遣的执法方式，很可能会起到反作用，让他们产生“签证过期被抓到只用罚钱，运气好点别被抓到就行”的错误认识。

(三)执法原则偏差，部门间缺乏协作

一方面，改革开放之初，由于国内与国外发达国家经济差距较大，我国公民偷渡出境屡禁不绝，因而政府长期采取边境管控措施，我国出入境管理工作中逐步形成了“宽进严出”原则[6]。在该原则指导下，执法机关打击重点在于本国公民非法出境行为，而对外国人入境及居留等问题管控相对放松。总体而言，当一国处于非法移民传统输出国地位时，宽进严出的管控原则应当说是符合国家利益需求的，当前我国从非法移民传统输出国逐渐转变为非法移民过境国乃至输入国，沿用惯有执法原则已难以适应国家安全形势的变化。另一方面，在是否准予外国人入境具体问题上，外国人入境须由外交部和公安部审批，而外国人进入中国国境后，由出入境管理部门进行系统管理。这意味着对外国人发放入境签证与外国人入境后管理分属于两个完全不同的部门。尽管《出境入境管理法》中规定：公安部、外交部在出境入境事务管理中，应当加强沟通配合，但部门协同机制的欠缺和执法体制不顺，容易导致被遣返后的非法移民存在较大可能又返回中国。

四、我国加强非法移民管控对策的建议

(一)移民政策的调整应更加着重于维护国家安全

应认识到，随着经济的快速发展，我国对外国人吸引力日渐增强，我国已不再是移民的主要输出国，而已成为非法移民的移入国候选目标[7]。在新形势下，国家安全也面临新挑战，必须坚持以总体国家安全观为指导，转换思维，适时、适当调整国内移民政策。从国外的经验看，移民政策的紧缩或放宽，与国家安全具有密不可分的联系。譬如 “9·11”事件后，美国国会通过紧急立法来收缩移民政策，限制外国人移民美国。2018年1月4日，以色列政府因担心“大量涌入的非法非洲移民会威胁以色列的犹太民族特性”，下发通知要求境内所有非法移民离境，否则将对仍在境内的非法移民予以监禁。虽然我国的非法移民数量与美国等传统的移民输入大国相比并不算庞大，但也应引起足够重视。我国非法移民较严重的地区主要包括北京的“望京”、广州和义乌等地的“巧克力城”，另外东北地区的朝鲜人偷渡问题、西南边境地区非法务工问题和西北地区“东突”势力内潜外逃等均涉及移民管理和国家安全问题，移民管理部门应根据国家安全需求，适时调整移民管理政策，予以重点管控。

(二)制定统一移民法律体系

尽管目前有以《出境入境管理法》为主的出入境管理法律体系，但与“移民法”调整范围、调整对象仍有所出入。我国《出境入境管理法》第1条明确规定：为了规范出境入境管理，维护中华人民共和国的主权、安全和社会秩序，促进对外交往和对外开放，制定本法。可以看出，《出境入境管理法》是以出入境管理为核心，“移民法”则以人员的国际流动为核心，不仅包含了《出境入境管理法》中涵盖的所有内容，还包含难民处置、中介行为、移民对象等多方面问题。“移民法”比出境入境管理法更全面，更符合全球化时代发展的需求。从国外的经验来看，美国、加拿大、法国等传统移入国早已制定了“移民法”，我国出台“移民法”是大势所趋。2018年4月2日，国家移民管理局挂牌成立，标志着我国移民管理进程的重大推进，国家移民管理局强化非法移民的管控，也需要完善的移民法律体系作为其执法依据。具体立法模式可以整合现有的《出境入境管理法》《外国人永久居留管理条例》《外国人在中国就业管理规定》以及《中华人民共和国刑法》中有关打击偷越国(边)境和“三非”外国人条款，引入移民概念，完善法律对策。这既符合2016年我国加入国际移民组织时所做出的加强合作的承诺，也符合我国的国家安全利益。

(三)疏管结合，区分对待

我国可以借鉴目前欧美国家移民领域的经验，改目前单一“堵截制”为“疏管制”，目前执法中发现非法移民，对其只能罚款或遣送，执法手段单一，社会效果不佳。相较之下，法国、德国等移民国家设置了合法移民的配额，规定满足居留时间、财产、年龄等限制性条件下的非法移民，都可以向移民管理机关提出申请，经审查批准后转换成合法移民的身份。这种做法通常称为“大赦”“赦免”，符合条件的大多属于“技能型”非法移民，其共同特点是社会危害性较小、长期缺乏合法身份。将这部分符合条件的非法移民定期、定量地转换为合法移民，有利于减少社会不稳定因素，实现国家的长治久安。我国可以借鉴这种常态化机制，通过限制性的条件将部分有利于社会经济发展的非法移民合法化，既可以引导已在境内的非法移民争取合法化的机会、减少违法犯罪事件的发生，又可以稳定社会秩序，维护国家安全。但对于不符合合法化条件、不应当继续居留在我国境内的“非技能型”非法移民，执法部门应当加强查处，坚决遣返，强化惩处力度。相信通过实行“疏管结合，区分对待”的移民政策，现实、灵活地应对全球化浪潮，化解日渐增长的非法移民对我国国家安全的冲击。

五、结语

非法移民对国家安全存在多方面的威胁，我国非法移民具有人数增长迅速、来源国集中、聚居性强等特点。截至目前，虽然非法移民规模较国内人口总数而言比例尚低，造成影响较国内其他问题为轻，但其在社会安全、文化认同、劳动就业、恐怖活动等非传统安全领域潜在的不稳定性和危害性值得重视。国家安全愈发受到重视的背景下，调整、制定移民法律和移民政策，依法严格管控非法移民，将成为今后移民管理的趋势和方向。