中央企业外部董事管理的现状与改革路径

□ 勾 越

一、引言

董事会是公司治理结构的核心，外部董事制度是中央企业规范董事会建设的关键性制度安排，党中央、国务院对加强和完善外部董事制度提出了一系列明确要求。习近平总书记指出，“外部董事是党派到企业去的，要对党负责，对党尽责，对外部董事要精心挑选，首先看政治素质，然后必须是专业化的，并且要严格管理并进行决策失误问责追责”。外部董事制度实施以来，中央企业董事会运作规范性和有效性明显提升，促进了中央企业健康发展。但仍存在一定的问题，习近平总书记严肃指出，“一些外部董事只拿钱，不理事；只投票，不担责”。一些企业董事会一定程度上仍存在着虚化、形式化，外部董事未能切实起到制衡约束的作用，一定程度上还是“内部人”控制和“一把手”说了算；外部董事管理还存在着失之于松，失之于散，党建工作有待加强等问题。这些问题制约着外部董事制度的进一步发展，亟须认真分析和研究，制定切实可行的解决措施。

外部董事队伍建设和管理是外部董事制度的重要内容，以加强外部董事队伍建设和管理为突破口，进一步推进外部董事制度建设，具有重要意义。

二、中央企业外部董事制度的产生和发展

中央企业外部董事制度伴随着规范中央企业董事会建设应运而生。外部董事占多数，增强了董事会内部的制衡约束，为董事会决策提供了多元化决策视角，确保董事会作出独立于经理层的客观判断。是确保董事会运行规范、有效的关键性制度安排。自2004年以来，国资委先后出台了《国有独资公司董事会试点中央企业外部董事管理办法（试行）》《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》等十余项规章制度，明确了外部董事的任职资格条件、职责、权利和义务，覆盖选聘、考核评价、薪酬管理等外部董事行权履职的全过程、全环节，外部董事制度体系基本形成，外部董事队伍建设和管理有章可循、有据可依。

1993年11月，党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出国有企业改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。1993年12月，新中国第一部《公司法》出台，有人形容这部《公司法》是专为国有企业改革量身打造的。随后国有企业进入大规模的公司制改造时期。到2001年底，国有及国有控股的2919家大中型骨干企业中，2005家依照《公司法》实行了公司化改造，改制面达68.7%。其中列入国家重点企业的514家国有企业，实行公司化改造的有440家，改制面达85.6%。全国4371家国有骨干企业共有3468家实现了公司化改造，这其中又有70%以上实现了股份制。同时，国有和国有控股企业在境内外上市的共442家。值得一提的是，相对于各层级子公司的大规模的公司制改造，出于种种考虑，中央企业集团层面公司制改造力度并不大。

国有企业改制初期，一般是原来的厂长经理担任董事长，原来的常务副厂长、经理升任总经理，党委书记及部分副厂长、经理担任董事，甚至还有些企业董事长兼任总经理。同样一班人召开董事会、总经理办公会、党委会等，形成“一个会议三个记录本”的尴尬局面。由于董事会与经理层高度重合，副总经理对总经理负责的体制要求，影响董事行使表决权的独立性，公司的管理控制权还是集中在管理层，内部人控制现象严重，企业的重大决策还是一把手说了算，现代企业制度的作用和成效还未真正发挥出来。

2004年6月，国务院国资委成立不久，针对建立现代企业制度初期存在的问题，为加快推进中央企业集团层面的现代企业制度改革，提出了建设董事会试点，2009年又提升为规范董事会建设。在规范董事会建设过程中，为使董事会能够作出独立于经理层的客观判断，需建立外部董事制度，公司外部董事人数原则上应当超过董事会全体成员的半数。时任国务院国资委主任李荣融说：“建立外部董事制度，是真正实现国有独资公司所有权与经营权的分开，真正实现董事会集体决策和对经营层的管理，避免董事和经理层成员高度重合，避免自己管理自己。”由此可见，外部董事制度是为了解决董事会“内部人控制”和“一把手”说了算的问题而设计的，是为了确保董事会的独立性，提高董事会的规范性和有效性，切实建立起规范的现代企业制度。可以说外部董事制度是规范董事会建设的关键性制度安排。

三、中央企业外部董事队伍管理中存在的问题与不足

第一，对外部董事管理制度的认识还需进一步提升。总的来说，外部董事制度的重要地位和作用得到社会各方面的认可，但实践中仍存在一些误区和偏差，还没有形成良好的董事会文化。有的认为外部董事就是一个象征意义，对企业的经营管理没有什么实质作用，对外部董事在规范董事会建设乃至现代企业制度建设中的重要意义认识不到位。比如，有的企业在开董事会时称，“我们很荣幸地邀请到外部董事到会指导”；还有的认识走向另一个极端，寄希望通过外部董事制度彻底解决规范董事会建设遇到的方方面面的问题，把外部董事制度当作“灵丹妙药”；有的对外部董事制度和独立董事制度区别不清，甚至混为一谈；还有的将外部董事与企业的利益和发展对立起来，认为外部董事就是专门来“找事”“为难”企业的；等等。上述种种不准确的认识导致外部董事的职责还没有充分落实，作用还没有充分发挥，也在一定程度上影响着规范董事会建设的成效。

第二，外部董事日常管理一定程度上还存在“松”和“散”的现象。除专职外部董事之外，外部董事均为兼职，一大部分还是已经退休的人员，对这支队伍的日常监督管理是一个难题。实践中，主要是通过考核评价、季度沟通会、列席董事会会议来了解外部董事的履职情况，对外部董事日常履职情况，特别是会议之外的学习、履职情况了解不多，外部董事一定程度上处于国资委的监督管理视野之外，某种意义上，外部董事的日常管理主要依靠自律和职业道德。一些外部董事投票“随大流”，缺乏担当精神，对董事会决策事项仅凭经验、经历和直觉“谨而慎之”的“评批”；一些外部董事对于企业发展和风险控制之间的关系处理不好，担心被追责，投反对票和弃权票较多；还有一些外部董事一定程度上有“事不关己，高高挂起”的心态，不愿意对企业内部董事和经理层提出的议案提不同意见等。

由于外部董事任职企业不同、出身行业不同、身份背景不同，大多属于兼职履职，总体上呈现“各自为战”的状态，日常工作中交流联系比较少，相互交流沟通的机会不多，在业务上，分享和讨论的渠道不多。这在一定程度上造成了队伍的凝聚力和认同度不高。实践中，大家普遍反映，外部董事之间亟须加强联系沟通，提高交流频次，以便大家能分享履职经验和体会，提高行权履职的积极性。

第三，管理主体的职责界定尚需进一步明确。国资委、任职企业以及国资委内部相关厅局之间的管理职责需要进一步界定和明确。国资委和任职企业在日常管理监督方面各承担什么职责、相互之间的工作对接、制度对接、流程衔接还不够明确。一些外部董事无法及时、充分地获得企业内部情况、决策信息，信息获取渠道不畅；有些企业仍旧把外部董事当作“外人”，在日常工作中没有给予外部董事充分的配合和支持。外部董事管理存在问题的一个重要原因是外部董事管理还没有统一的归口管理机构，外部董事的任免、薪酬、培训等分别由不同的业务厅局负责，交叉重叠部分或者监督管理盲区没有明确的责任部门，使外部董事管理一定程度上存在着“九龙治水”现象。实践中，外部董事日常履职中存在的问题不知道找国资委哪个部门解决和反映，不知道向谁报告，给履职行权带来不便；同时这种“条块分割式”的管理，还导致外部董事的基础管理薄弱，基本履职档案和管理数据台账不健全，基础数据、基础信息相互矛盾，管理效率不高等。

第四，管理培训针对性和深度不够。前文所述，面对中央企业海外拓展、跨国并购和资本运营的新的发展阶段，尤其是当前的互联网+、产融结合、PPP等新的业态、新的商业模式快速推陈出新，对外部董事的能力素质要求越来越高，目前针对外部董事的培训还停留在一般意义的面上，履职所需要的个性化的专业知识的培训涉及得还不深，相应的针对性培训还未能及时跟上。目前主要聚焦于对现有人才的挖掘和使用，缺乏对外部董事队伍发展的长期规划，队伍建设和发展受到一定制约。后备人才不足，队伍发展受限，影响外部董事队伍提升职业化、市场化水平。

第五，系统的责任规范体系有待进一步完善。关于外部董事的法律责任目前散见于相关不同的管理办法，内容较为简单，责任的类型、承担方式规定过于笼统，没有形成轻重程度层次分明、内容全面系统的责任规范体系。

目前仅原则性规定了需要问责的情形，但究竟如何启动问责程序，由哪个部门启动、如何调查定责、如何确定责任人及责任大小等具体操作层面的规定尚不够明晰，加上董事会实行民主决策，一些外部董事投票“搭便车”，致使责任不好区分，这也是导致问责力度不强的重要原因。因滥投反对票导致企业丧失的商业机会给企业带来的损失就更不易认定，责任更不好追究。

四、加强中央企业外部董事队伍管理的建议

进一步加强外部董事队伍管理，要以党的十九大及历次全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，深入贯彻落实全国国企党建工作会议和中央企业党建工作座谈会精神，遵循现代企业运行规律，充分吸收和借鉴国内外先进的经验和好的做法，结合中央企业实际，以问题为导向，坚持从严选拔、从严监管，完善考核评价，强化责任追究，坚持全链条管理，增强系统性，努力打造一支专业优良、结构合理、管理规范、清正廉洁的外部董事队伍，为深入推进规范董事会建设提供坚强保障。

第一，明确外部董事日常管理的归口管理机构。为加强对外部董事的统一管理，提高管理效率和效果，切实改变当前“多头管理”及“松”和“散”的问题，建议国资委成立外部董事管理工作协调小组，协调跨厅局的管理事务，同时成立外部董事管理的具体归口管理机构，具体负责外部董事选拔、沟通联系、日常监管、服务保障等工作，解决外部董事管理归口不明确、外部董事反映情况“不知道找谁”等问题。根据委机关机构调整情况，考虑到管理的连续性和惯例，归口管理机构可以设在企业领导人员管理部门。

第二，建立诚信档案和职业禁入制度。2016年5月，国务院发布《建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号），当前各部委、各行业正在陆续制定联合惩戒实施措施。在各领域建立守信联合激励和失信联合惩戒制度是加快推进社会诚信建设的基本要求，诚实守信是外部董事的基本义务，加强对外部董事诚实守信义务的监督既是严格执行准入把关的需要，又是贯彻落实推进社会诚信建设的基本要求。故建议建立外部董事诚信档案和职业禁入制度，实施外部董事任职“黑名单”，将廉洁从业有不良记录的，有因严重失信被惩戒记录的，或者在中央企业重大决策失误、资产损失事件中负有责任的外部董事列入“黑名单”，在一定期限内不得新聘或续聘为外部董事，因违法违规违纪被解聘的，终身不得担任中央企业外部董事，增强任职资格执行的刚性。外部董事的日常履职、考核评价、有关方面反映情况和职业操守等情形记入诚信档案，同时，建议将外部董事诚信档案和职业禁入信息逐步与全国信用信息共享平台相对接，增强惩戒的威慑力和效果。

第三，完善沟通联系机制。国资委与外部董事之间是委托与被委托的关系，必须要加强沟通联系，国资委才能了解外部董事的履职情况和任职企业的经营情况，外部董事才能及时、准确理解、代表出资人的意志和要求。坚持并完善现行每季度召开一次董事沟通会的做法。全体外部董事和国资委企业领导人员管理机构主要负责人、相关厅局有关负责人员参加，国资委企业领导人员管理机构负责人主持。建议适当增加沟通会时间，加强互动交流，确保会议成效。国资委相关厅局介绍各厅局季度工作重点和工作要求，解答外部董事的有关问题，使外部董事全面了解国资委的政策，相关厅局也能及时了解掌握外部董事的履职情况。

第四，充分发挥市场在外部董事队伍管理中的作用。综观市场经济发达的国家和地区，在外部董事队伍建设和管理上都十分重视发挥市场的作用。政府监管机构主要管程序、定标准，制定基本规章制度，负责监督问责，负责关键和核心环节，具体事务性的或操作层面的事务通过市场方式解决，如委托行业协会或者中介机构来具体负责，借鉴国外和我国香港地区董事学会的运作经验，参考国内会计师、律师协会的运作方式，适时成立中央企业外部董事学会，可以将培训、招聘服务、日常管理、考核评价、监督约束中的事务性工作交由该协会负责，也可根据实际需要考虑引入多家专门中介机构参与外部董事的队伍建设和管理。将监管机构从烦琐的事务性工作中解放出来，重点聚焦战略规划、制度建设、标准建设和关键制度流程设计等工作，这既是市场经济体制下外部董事队伍建设和管理的基本规律，又是当前外部董事队伍建设和管理的现实需要。

一方面政府监管机构人员力量有限，外部董事人数众多，事务繁多，如果队伍建设和管理事无巨细全由监管机构负责，肯定不现实；另一方面，通过市场专门机构，可以充分发挥它们专业化的优势，提高队伍建设和管理的科学化和专业化水平。加快立法，以法治促进市场的培育，建立统一、公平、透明的市场规范，积极鼓励和引导各类人力市场参与主体的发展，营造尊重市场规律的良好氛围，切实发挥市场在资源配置中的决定性作用；引导市场形成正确的职业操守观、交易惯例、自律规范等，增强市场的监督约束效果。

第五，进一步加强培训，提高培训的适应性和针对性。在界定国资委和任职企业的培训职责方面，国资委主要负责制定培训制度和培训计划，重点加强关于国企改革发展方针政策决议以及公司治理、规范董事建设运作等方面的培训；任职企业主要负责企业相关的个性化的专业培训，如当前亟须加强海外拓展、跨国并购和资本运营以及互联网+、产融结合、PPP等新的业态、新的商业模式相关专业知识的培训。提高外部董事对相关问题和风险的认识、判断、把控能力，确保外部董事的专业知识及时更新，适应新的商业模式、新的业态、新的竞争环境的变化。

坚持理论和实践案例相结合。鉴于董事会“把方向、议大事、控风险”的定位，应加强对外部董事相关领域的专业理论培训，使外部董事具备较高的理论素养；同时，又要注重实践案例教学，增强实地感受和鲜活感。比如，资本市场上发生的万科股权之争、国美股权之争，这些鲜活的案例是经典的案例教学素材，正所谓“商场如战场”，堪称“没有硝烟的战争”，背后是股东之间的斗争，前台是董事之间的斗智斗勇。在混合所有制形态下，外部董事站在维护国有出资人利益的最前沿，必须要掌握维护出资人利益的基本战术和技巧。再如，近期个别中央企业发生的融资性贸易债务违约事件，给企业造成巨大损失，背后暴露的是董事会在把控风险上出了问题，这些教训是深刻的，外部董事也要引以为戒。

第六，完善考核评价，加强结果运用。2016年7月，中组部、国资委党委印发了修订后的《中央企业董事会及董事评价暂行办法》，修订后的评价办法增加了针对外部董事的特别规定，明确了外部董事的评价方法、评价程序以及评价结果和运用，使外部董事的考核评价更具有针对性。下一步，主要是做好执行和落实。

对外部董事日常履职情况的监督过程同时也是对其考核评价。对外部董事的考核评价工作重点应放在平时，相关管理机构要提高列席董事会会议频次，每年列席半数以上会议，近距离掌握外部董事履职状态。评价为“需要改进”的，原则上列席全部董事会会议。不定期调阅会议记录和履职台账、查看工作报告，了解外部董事的日常履职情况，注意留存原始记录和凭据，确保考核评价客观、公正，经得起质疑。进一步扩大考核评价结果公开的范围，同时将考核评价结果记入外部董事诚信档案，将考核评价结果与外部董事的激励、奖惩相挂钩，只有这样才能使考核评价有实际效果和意义，实现考核评价的目的。

第七，建立薪酬和声誉激励相结合的激励制度。薪酬待遇不一定很高，但要适当，要满足外部董事基本的需求，体现对其智力劳动成果的基本尊重。薪酬支付建议由国资委单独列预算，单独支付，以确保外部董事经济关系上与任职企业的独立性。薪酬激励要与企业的规模、管理的复杂难易程度等因素挂钩，不宜一刀切，建议参考国外的“固定薪酬+会议津贴”方式，固定薪酬保障其基本需求，会议津贴鼓励其“多劳多得”；进一步规范、保障外部董事在出差、会议、调研等方面的履职待遇，外部董事的履职待遇建议按照任职企业高级管理人员的标准确定。对履职表现突出的，给予表彰和声誉激励，通过评优评先等活动，加强精神激励。建议与专业机构合作探索研究外部董事信誉评价制度，对外部董事的综合素质、履职成效、诚实守信等情况进行综合评价，确立评价等级，评价结果良好的，作为到企业任职、参加高层次培训的重要依据，表现特别突出的外部董事，还可以交给其重要课题攻关、国企国资改革宣讲等重要任务。

第八，规范外部董事的责权体系。支持和保障外部董事履职，不意味着纵容其过错。外部董事因过错给出资人或任职企业造成损害的，依法应当承担相应的法律责任。完善管理办法，系统规定责任规范，形成完善、系统的责任规范体系，使问责有法可依。以合同、契约、承诺书等形式明确外部董事的责权利，既是对外部董事的约束，又是对外部董事履职的保障，促使外部董事牢固树立责任意识，忠实履职、勤勉尽责、担当作为，坚决纠正“投票随大流，强调风险多、提建设性意见少”的问题；促使任职企业为外部董事履职提供有力的服务保障。

民事责任是一种补偿性质的责任，依据法律规定或者合同约定，因外部董事的过错给出资人或任职企业造成经济损失的，外部董事要予以赔偿，公司法对董事的赔偿责任做了明确的规定，这既是一种法定的责任，也是一种约定责任。损害事实发生后，国资委和任职企业可以作为权利人依法向外部董事启动追责程序，直至作为原告向法院起诉。

国资委既是外部董事的委托人，又是外部董事队伍的管理机构。建议借鉴独立董事、律师、会计师等专业人员的责任追究、纪律惩戒方式方法，设置通报批评、警告、严重警告、罚款、职业禁入等形式的惩戒处罚措施，根据责任大小、情节轻重程度等因素分别处以相应的处罚。由外部董事组成的审计委员会，随时接收和处理来自企业各个层面的风险预警，并根据情况进行调查、记录。使外部董事能借助广大员工，实现对企业全方位监督。对涉及国有资产安全、对企业经营有重大影响的重要事项，外部董事一旦发现或者接到有关报告，及时启动风险预警，提议召开临时董事会会议，并向国资委有关部门报告。

对于党员外部董事，应当按照党内法规的规定，由党的纪律检察机关负责对外部董事予以党纪处分，构成犯罪的移送司法机关处理。

刑事责任是法律责任中最严重的责任，根据我国罪刑法定原则，刑事责任追究只能依据法律规定，由专门国家机关负责。一旦外部董事构成违法犯罪，国资委和任职企业应及时向有关司法机关反映或移送，并做好配合调查工作。

第九，完善外部董事管理中的问责程序。建议制定外部董事责任追究办法，对外部董事的问责事项调查、责任认定、问责启动程序、问责方式等进行系统规定。以投融资、并购重组、资产处置、关联交易等董事会重大决策为重点开展专项评估，发现实施项目出现重大风险或重大资产损失时，组织开展决策后评估。经专项评估、调查核实、分析研判，对履职不力或负有责任的外部董事，责令辞职。根据调查及责任认定情况，做好进一步追责工作，及时向有关机构提出问责建议。建立完善外部董事违规经营责任追究典型问题通报制度，作为反面案例，对外部董事开展警示教育。

五、结语

针对外部董事队伍管理中存在的问题，当前亟须完善“四梁八柱”性质的基础措施，健全和完善基本制度框架体系。管理工作中应着力从面和框架上提出较为全面系统的建议措施，结合中央企业实际，充分考虑可操作性、可执行性的前提下，根据我们现有的认识水平，力求做到最大程度的创新。

但是，公司发展历史表明，公司治理没有最好，只有更好。外部董事队伍管理是公司治理的一个子系统，需要持续探索和完善。外部董事队伍建设和管理的每一个环节、每一个流程都是一个独立的复杂课题，比如外部董事的选聘、监督管理、问责机制、激励约束以及配套政策文件体系的修订完善等既是亟须解决和完善的现实问题，同时也都是极具理论性的学术课题，需要逐一去深入地研究，以进一步提高外部董事队伍建设和管理的深度和精细化水平。此外，外部董事队伍建设和管理与党管干部原则、党的领导的关系，外部董事如何通过公司治理结构贯彻和落实党的方针政策、路线等，这些中国特色的问题需要有更广的视角、更高的站位，从健全公司治理、完善现代企业制度的角度和层面做进一步的思考，以做到协调、系统推进中国特色现代国有企业制度建设。监管部门和中央企业应继续加强探索，为推进外部董事队伍优化管理做出新的更大的贡献。