人社扶贫攻坚：找准痛点 突破重点 解决难点

■文／陈云

人社部门脱贫攻坚工作在新阶段面临新形势、新挑战和新任务，尤其是在深度贫困地区脱贫攻坚中，需要结合人社系统职能和地方工作实际，抓住深度贫困地区特点，找准痛点，通过制度设计、政策创新突破重点难点，扎实推进工作实践，既打好攻坚战、实现阶段脱贫目标，又为打好持久战、实现可持续脱贫奠定基础。

深度贫困地区基本情况及其特征

深度贫困地区是一种总体性贫困，主要表现在贫困发生率高、贫困人口规模大、贫困程度深、贫困时间长，且致贫原因多。自然、经济、社会、文化和家庭等各方面原因叠加交错，形成了区别于其他一般贫困地区的综合性“病灶”。“三区三州”深度贫困地区，大都处于特殊的地理位置，交通闭塞，土地贫瘠，资源稀少，生产资料匮乏，一些地区属于不适宜人类居住区。经济基础薄弱，产业水平低，以农牧为主的经济和就业结构转型升级困难重重。边防和维稳的任务、生态环境保护和建设的任务都很重，对产业发展的限制较多。人口规模小，城镇化程度低，生产消费聚集效应缺乏。收入较低，青海省深度贫困地区农牧民可支配收入只有全省的70%左右。

深度贫困地区教育、医疗等社会事业发展滞后，公共服务起步晚、底子薄、欠账多；人口受教育水平较低，职业技能素质严重缺乏，一些少数民族群众听不懂也不会说普通话，接受新生事物、新知识、新技术能力弱，自我发展能力严重不足。恶劣生存环境和落后的医疗卫生条件严重影响人口健康，因病致贫、因病返贫概率较高。

深度贫困地区部分家庭存在老弱病残、缺乏劳力等情况。多生育导致家庭平均收入降低，青年女性劳动力的劳动参与率较低。一些直过民族转移就业意愿不强，不适应现代就业方式。

深度贫困地区的这些特征，使得脱贫政策的制定和实施陷入一个三维困境：一是行政成本通常高于其他地区，公共投入要求更高，且单位投入产出比低，导致公共服务、基础设施和专项政策行动都存在资金不足短板。二是市场力量十分薄弱，吸纳就业人员和供需调节能力弱。三是社会内生能力不足，劳动者改变现状的思想观念、行动能力、自我造血和可持续发展的内在动力明显不足。政府、市场和社会力量各自存在短板，并相互作用形成“贫困漩涡”，导致公共政策制定和实施常处于“抛出石头不见水花”的尴尬境地。

扶贫工作进展与经验

人社部门在整个扶贫工作体系中扮演重要角色，大多数地方将贫困劳动力转移就业和职业技能培训纳入了脱贫考核的指标范围，将2019年作为基本完成脱贫攻坚目标的年限，2020年是巩固和评估阶段。同时，目标达成后，如何巩固脱贫成果，将攻坚成就转化为可持续的机制和动力，从根本上改变深度贫困地区的总体性贫困体质，将是更加艰巨的挑战和难题。

建立健全领导和工作机制，加强规划引导和政策制定。深度贫困地区人社部门都建立了以主要领导牵头、相关职能部门机构分工负责的人社扶贫领导和工作机制，部分地方成立了就业、社保、技能和人才扶贫的专门工作小组，也建立了与上级部门、与政府其他扶贫相关部门在政策制定、信息共享、项目建设、资金使用等方面相互协同的工作机制。在国家扶贫攻坚总体要求下，人社部会同有关部门制定出台了人社扶贫的总体规划，并围绕就业扶贫、技能扶贫、社保扶贫、失业保险扶贫、人力资源市场扶贫等，出台了一系列政策文件，构成了人社扶贫的规划与政策框架。就业扶贫和技能扶贫成为各地工作的重中之重，一些地方还出台了社保扶贫的专门政策措施。

就业扶贫。一是多渠道开发岗位，帮助贫困劳动力实现本地就业。各地围绕当地经济发展特点，引入产业项目，发展加工工业，开发民族手工业等，通过建设扶贫车间、卫星工厂、扶贫基地等载体，吸纳贫困劳动力在家门口就业，实现增收脱贫。二是积极推进劳务输出，帮助贫困劳动力异地转移就业。如云南省实施了“农村劳动力培训转移就业专项行动”。三是加强创业扶持，实现创业带动就业。各地建立创业孵化园区，扶持贫困劳动力通过创业实现就业，或者通过对创业项目吸纳贫困劳动力给予相应政策扶持。四是开发公益岗位，兜底困难群体就业。

技能扶贫。一是扩大培训覆盖面，创新培训方式，提高培训效果。如甘肃省采取“送培训下乡”和“培训大篷车”等方式在乡镇村社、田间地头开展培训。二是加大资源开发力度，内引外联拓展培训渠道。三是丰富培训内容，提高培训标准，加强培训针对性。如四川省凉山州采取彝汉双语教学。

社保扶贫。深度贫困地区在社保扶贫方面，主要是落实国家和省区等层面制定的相关政策。一是实施贫困人口参保费代缴政策，努力将贫困人口纳入保障范围。二是调整居民养老金待遇，努力提高贫困人口保障水平。三是发挥失业保险兜底和促就业作用。

人事人才扶贫。一是落实人才待遇和地区倾斜政策。二是引导人才向贫困区流动。三是加大人才培育与引进力度。

存在的突出问题

除了政策困境外，人社扶贫的各项政策和工作实践也存在不足和短板。目前从部层面还没有针对深度贫困地区特点和特殊情况的专门政策文件，政策措施“不特”，力度不强，实施落地难。深度贫困地区人社扶贫基础保障和服务能力不够，平台建设落后，专业人员缺乏，信息化建设落后，市场资源不足；总体资金保障不足和现有资金出口不畅、利用效率不高并存。

在就业扶贫方面，一是受产业发展约束，非农就业岗位不足。二是劳动者外出意愿能力不足，劳务输出效益不佳。主要影响因素有语言、文化与技能等障碍，贫困劳动力就业意愿不强，或不能彻底转移就业。三是创业带动就业存在能力短板和政策门槛，如市场发育不足，创业项目缺乏；贫困劳动力创业能力不足，创业风险大；现有创业扶持政策仍存在较高门槛等。四是公益岗位托底政策面临诸多困难，开发潜力受限。五是部分政策落实困难，政策激励效果不明显。一些高寒地区生产施工日期只有5个月，达不到各类补贴稳定就业6个月以上的要求。

在技能扶贫方面，一是深度贫困地区培训资源短缺，县乡基层尤甚。二是部分培训内容和课程设置不适应市场需求，促进就业效果不明显。三是培训投入产出比低，培训补贴标准低，培训组织困难。一些地方对培训项目的审批过于严苛，环节多，时间长。

在社保扶贫方面，一是高寒地区居民养老保险待遇领取年限偏高。当地预期寿命短、生命生产周期短，居民参保时间长，享受时间短。政策长缴多得、多缴多得的激励作用没有发挥。二是困难群体城乡居民养老保险代缴存在政策范围不一致等问题。三是社保扶贫面临资金压力。

在人事人才方面，一是人才短缺。二是人才结构不合理，毕业生市场就业比例低 。三是人才引进困难、引智机制不健全。

政策建议

进一步制定出台针对深度贫困地区人社扶贫的专门政策文件，突出解决“加大力度，统筹协调，打开出口，疏通末梢”的问题，并更加科学合理确定人社扶贫的工作目标和绩效评价机制。加强深度贫困地区人社基础平台建设，解决人员队伍和信息系统不足问题，打通人社公共服务的“最后一公里”，开展“互联网+人社”专项行动，加强人社扶贫资金保障能力。

就业扶贫。建议深度贫困地区紧密结合产业扶贫开发岗位，加大本地就业扶持力度，推进就业结构调整。完善就业资金使用和补贴政策，优化调整资金支出使用结构。完善创业担保贷款扶持政策，加强创业扶持和服务，加大双创支持力度。根据生态保护、边防维稳、灾害频发等区域非经济功能突出特点，适度增加基层公益岗位数量，提高基层就业毕业生待遇。发展人力资源服务业，加强市场机制在劳务输出中的作用。

技能扶贫。建议增加政策弹性，允许地方适度调整培训目录和内容。将当地经济社会建设急需、贫困劳动力适应的职业技能培训内容纳入培训体系，开展普通话、基本国情、就业观念引导、职业素质训练等基础性培训。增加培训资源供给，加大对民族地区公共实训基地建设项目的支持，加强职业技能培训协作，培育发展深度贫困地区本地培训力量。加大青年劳动力技能培训力度，全面实施新型学徒制度。加大职业技能培训补贴力度，对深入乡镇、村落开展现场培训项目的人员，在交通补贴、生活费补贴方面适当调整补贴标准。

社保扶贫。建议研究解决高寒地区居民养老金领取年限偏短、待遇偏低问题，加大对深度贫困地区居民养老资金的转移支付力度。进一步完善困难人员社保费代缴政策。对已标注脱贫人口人员、年满60岁未达到领取养老金缴费年限的建档立卡贫困人员，应采取适当方式解决其养老保障问题。持续深入实施全面参保计划，重点加强对脱贫人员的政策宣传，帮助其提高持续缴费的意愿和能力；对特殊困难人员加大代缴力度，做到不断保、不退保。及时合理提升养老金水平，提高政策吸引力。进一步提升社保经办能力，改进经办和服务方式方法，加强经办服务人员专业素质培养和工作作风建设，为参保群众提供更专业、更便捷的服务。

人事人才扶贫。建议研究制定深度贫困地区人事人才扶贫规划，统筹做好深度贫困地区人事人才扶贫工作。■