扶贫背景下的社会救助与立法

■文／本刊记者 向春华

2019年1月12日，由中国社会保障学会社会救助分会主办的“新时代社会救助事业发展与社会救助立法研讨会”在京召开。中国社会保障学会会长郑功成、民政部社会救助司司长刘喜堂出席会议并作主旨发言，来自民政部、中国社会科学院、中国人民大学等单位的专家学者50余人参加研讨会。

郑功成教授在主旨发言中指出，新的时代背景下，推动社会救助发展意义重大，因为它是整个社会保障体系的最基础性制度安排，肩负的是维护社会底线公正和免除人的生存危机的重大责任。我国社会救助发展成就巨大，但面临的挑战也很大，特别是发展理念仍然存在认识不清的问题，进而影响到政策制定与实践。救助对象不是越多越好，也不是越少越好，而是应当与经济社会发展水平相适应，这种适应性应当是同向发展。社会救助对困难群体的保障力度在不断增强，但还不足以兜住底线，不时披露的极端个案表明缺漏之处仍然存在，应当检讨的不是政府的财力不足问题，而是观念与体制机制问题。作为政府直接负责的社保项目，社会救助需要有专业化的经办机构与队伍，这样才能使经办更有效率，并确保制度在运行中不出差错。郑功成认为，当前城乡差距依然偏大，对底线公正的调节作用发挥得还不够，需要研究社保制度促进社会公正以及固化群体差异的问题，需要有鲜明的价值判断。我国救助法制仍不健全，也导致了低收入困难群体预期不稳，亟待加快法制建设步伐。他强调，社会救助只能强化、不能弱化，要进一步推动社会救助制度结构的优化，不断提高这一制度的质量与效率，同时还要搞清楚“雪中送炭”与“水涨船高”“锦上添花”的辩证关系，处理好社会救助与扶贫的关系。

民政部社会救助司司长刘喜堂在主旨发言中指出，党的十八大以来，社会救助体系得到了完善，但社会救助制度的安排等都还需要进一步完善。目前，低保对象人数在减少，而临时性、急难性救助制度的救助人数在不断增加。从中央部署打赢农村脱贫攻坚战以来，各项资金对农村困难人群的投入大幅度增加，整体救助水平不断增长，但还有很多需要完善的地方。党的十九大报告提出了“兜底线、织密网、建机制”的要求，为社会救助制度指明了发展方向，新时代社会救助工作要围绕这九个字做文章，要用这九个字去衡量社会救助制度。

武汉大学教授慈勤英认为，目前最贫困人口的“兜底保障”已落实，建构广义的“弱有所扶”兜底社会保障制度迫在眉睫，要从社会救助向社会促进过渡，建立以家庭为本的发展性社会救助。针对目前扶贫工作主要针对农村，南开大学教授关信平表示，应当建立城市贫困标准下的城市社会救助制度，各项社会救助在确定其救助对象的时候应当依据城市贫困标准；建立城市贫困标准后，低保制度与其他社会救助应处于同样的地位；确立阶梯型的贫困标准，划分出不同程度下的贫困家庭并给予不同水平的救助；改革城市贫困者的认定方法和程序，简化程序并采用专业化的认定方法，对纳入城市贫困者的家庭和个人广泛开展社会工作服务。华北电力大学教授姚建平对城乡贫困人口兜底保障的“底”的内容和水平以及用什么来兜底等进行了详细分析。中国农业大学教授左停则对2020年后的贫困及其对社会救助的意义作了详尽分析。

针对我国社会救助立法，南京大学教授林闽钢认为，未来的社会救助法应当具备3个核心：对社会救助机构的权力控制法、对社会救助对象的权利保障法、社会救助监管的程序规则法。我国社会救助立法的定位在于彰显国家责任，规范政府社会救助行为；从弱有所扶出发，明确保障国民基本生活；按分级筹资原则，建构以中央政府为主责的多元化筹资结构。他强调，社会救助程序性规定缺失是需要面对的一个主要问题，应该从3个方面补足：增加社会救助标准制定程序；确立社会救助的申请、审核、审批、发放、退出程序；完善社会救助的监督程序。中国劳动关系学院教授杨思斌、北京理工大学教授韩君玲等对日本、德国的社会救助法及其启示作了阐述，为我国社会救助法的制定提出了建设性意见。■