区域人才集聚与活力激发的路径探析*

□ 袁兴国

进入新时代，人才工作和人才学科的发展也进入了崭新的发展阶段。人才发展体制机制的顶层设计日趋科学，各级政府对人才引领发展的重要性认识日益提升。从事该领域研究与实践的队伍不仅在数量上不断增多，也日益专业化、专家化，开辟了许多全新的研究领域。无论是顶层设计，还是基层探索，都取得了丰硕的研究与实践成果。但机遇与挑战并存，人才发展还面临着体制机制创新不足、产业之间发展不均衡、经济发展水平制约等一系列问题。尤其是当前地区之间发展的不均衡，是形成人才发展不均衡的主要原因。由于人才在经济社会发展中的决定性作用日益凸显，在重视发挥政府宏观调控政策优势的同时，一个地区人才发展状况受市场配置效应的影响越来越明显。地区发展的不平衡不均衡矛盾在人才发展的实际中表现得尤为突出。人才是第一资源，一个地区如何在发展中争取到人才资源并激发人才活力，是这个地区人才工作的头等大事，也是研究者开展研究的重要课题。

一、人才集聚的一般模式

人才集聚现象由来已久。人才集聚是人才依据一定的规律按照一定的方向流动，人才群体在时间和空间上的分布状态。无论发达国家还是发展中国家，都面临着人才集聚的问题，都是某一特定时期人力资本通过某个方向的流动向某一特定区域集中，造成了人力资源在一定时间和空间上分布不均衡的现象。但是无论如何，人才集聚都会有一定动力来源，动力来源的因素是多方面的，造成的资源配置效果也不尽相同。所以，一个区域集聚人才的模式也有很多不同路径。但是，不论什么模式，最大限度发挥人才的价值是能够产生集聚效应的根本。为此目标，区域在吸引人才、集聚人才的做法方面，就要选择与当地的社会经济、文化环境等要素高度相关的人才集聚的模式。

(一) 市场为主导的模式

1.市场主导型人才集聚模式是目前一些发达市场经济国家较为普遍的模式

这种模式产生的原动力主要在于区域间资源禀赋的不均分布。资源丰富的区域相比其他区域必然会有天然的人才集聚优势。众所周知，美国的硅谷，其初期的发展与邻近的斯坦福大学息息相关。斯坦福大学为其初期发展提供了丰富的人才资源，硅谷发展起来后，环境大为改善，反过来又成为吸引全球人才集聚于此的热土，形成了当今人才汇聚的局面。美国的五大湖工业区、德国鲁尔区等区域的成功发展都是因为具有了丰富的自然和社会资源与良好的交通环境等优势，使其在很多年时间里，凭借资源优势集聚了大量人才。

2. 优越制度环境的创设是市场主导型人才集聚模式运行的基本保障

市场主导必须在市场经济充分发展的环境下进行，由于具有较开放和完善的政策环境，可为人才集聚提供良好的保障。美国的硅谷在政策和制度保障方面进行了创新，如著名的“金手铐”制度，也就是利用期权来实现对人才长期激励的制度。其政策设计就是在企业创办初期或者发展阶段中现金流短缺的情况下，通过长期激励的股票期权形式使企业的核心员工得到利益分配的保障，并且反过来对企业的绩效起到很好的促进作用。该制度的设计与实施，为硅谷集聚优秀人才，并留得住这些人才起到了关键性的作用。

3.政府发挥的是辅助作用

在该类型主导的人才集聚过程中， 政府扮演辅助角色，但并不意味着政府无所作为。政府的辅助作用主要表现在政策制定方面，主要体现在高度重视教育这一层面，也就是为区域人才的集聚提供高素质人才的支撑。发达国家对教育的投入都很大。美国、日本、英国等一些国家的公共教育经费占GNP 的比重都超过了4.8%的世界平均水平。这些国家对教育的持续投入和清晰的战略规划，不仅使本土人才集聚到社会发展的各个核心领域，其较好的发展环境也集聚了大量国外优质人才来创业，形成了发展的巨大动力。

（二）政府为主导的模式

人才集聚的这种模式一般出现在发展中国家。其特征是：市场经济发展历史较短，市场机制发育不完善，市场自主运行能力较弱。仅仅依靠市场机制自身的作用很难实现人才的集聚效应，需要政府主动积极地作为，才能实现人才集聚的目标。

1.政府主导大力改善人才发展环境

习近平同志指出：“环境好， 则人才聚、事业兴；环境不好， 则人才散、事业衰。”这一段话表明了人才发展的环境和人才集聚、事业兴衰有着必然的联系。从世界诸国发展经验来看，人才环境包含了软环境和硬环境两大类，其中软环境主要指政治与政策环境、经济环境、人文环境、社会环境等。硬环境主要包括自然环境、基础设施环境、工作条件环境、生活交通环境等。对地方政府尤其是欠发达地区的政府而言，改善人才发展的环境是当前最重要、最迫切的任务。依据发展经济学中关于后发优势的理论，通过对人才发展环境的改造，可使人才集聚效能大大提升，从而使相对落后的区域，通过政府的主动作为，有效推动人才集聚进程，实现加快区域发展的宏观战略目标。印度成立班加罗尔科技园区，整合科技公司1，300 多家；中国廊坊市构筑以科技谷、广阳产业孵化园、APEC 智能产业园的科研智力资源为支撑的高端产业发展平台。这些区域的发展案例都充分说明了这一点。

2.政府主导增加教育投入

美国硅谷、印度班加罗尔、日本筑波大学城和国内松桃苗族自治县、廊坊区域人才集聚案例分析表明，政府注重增加教育经费的投入，为区域科学谋划，建立系统的人才培育机制是增强区域人才集聚效能的又一重要举措。尤其是对相对欠发达的区域来说，教育和人才培养是弥补自身资源禀赋欠缺的一个重要抓手。特别是现代科技创新速度加快，大大缩短了产品的生命周期，加速了人力资本的贬值速度，终身学习、终身教育成为社会发展的基础，真正意义的知识经济已经到来，加大教育投入尤为必要。

3. 政府主导搭建人才集聚平台

各类人才平台是区域政府人才得以集聚的物质载体。为鼓励企业加强平台载体建设，引进高端人才，各级政府应把各类平台载体的建设作为人才集聚的重点内容来谋划。目前的人才载体主要有重点实验室、工程研究中心、公共实验室等模式， 这些平台能够很好地优化和集成科技创新等智力资源。典型的有美国、 德国、韩国、印度等国家，分别构建了集聚全球人才的实验室、技术研究中心、孵化器、知识网络等平台载体。在人才集聚的平台载体的建设中，政府起到了关键性的作用。

二、影响人才集聚的要素分析

研究发现，一个地区能否集聚到人才，和这个地区的综合发展水平有很大关系。人才集聚的向心力除了工资水平、知识溢出、地方公共物品的供给能力、内部与外部经济规模及当地政府政策外，地区的发展环境越来越显示出重要的制约力量。主要包括区域社会文化环境、政府政策、就业机会与人居环境等重要因素。

（一）区域经济因素

在中外人才集聚的各种案例中，经济要素的影响是首要的。美国经济学家迈克尔·托达罗认为人才流动的最直接原因是利益因素。也就是说，某个区域经济前景较好，发展较为迅速，能够为人才自身或家庭带来更多的预期收入，人才必定会自发地向该区域流动，从而产生人才集聚现象。国内的研究也表明，产业集聚会带动配套行业和服务业的迅速发展，从而进一步刺激人才需求，形成就业乘数效应。工作机会的多寡成为吸引优秀人才迁移到产业集群的主要因素之一。同时，良好发展又使得在一个地区集中大量的相关联的公司成为可能，专业人才的工作和发展机会增多，工作流动变得简单，工作转换的交易成本和机会成本都大大降低，人才集聚的意愿更为明显。可见，经济发展状况对人才集聚水平具有显著的正向影响。

（二）区位环境因素

区位环境主要包括该区域的地理位置、生活环境和资源状况等。生活环境一般是由公共产品和设施来体现的。一个城市的公共基础设施越完善，越能吸引更多的企业入驻，进而带动了人才的集聚。加快区域环境的发展与完善，成为地方各级政府发展的当务之急，也符合当前社会发展的基本理念。好的生活环境可以提升幸福指数和满意度。好的生活环境不仅可以影响人才集聚的结构，还能促进人才专注工作，增加人才的稳定性。研究表明，越是高层次的人才，往往更加追求好的生活环境。而科技型人才更倾向于到自然、地理条件优越的地区创业发展。但也不是自然环境越好就会越吸引人才，如果一个自然环境特别好的地方没有被有效开发、就业难度大、交通不便利，也不会产生人才集聚效应。

（三）区域社会文化

随着当前经济社会的快速发展，人才的精神需求正在日益提升。一个区域的文化特征关系到对人才的接纳和认同问题。因此，人才集聚还有一个很重要的影响因素是文化环境。一般来说，能将一个区域的传统文化和现代文化有机融合的区域，是很多人才能够在文化元素上接纳和认同该区域的基础。同时，要高度尊重所在区域的不同文化特质，不能排斥外来文化，兼容并包是文化软实力的核心特质。对一般的人才而言，当他决定离开一个地区去另一个地区发展时，必然会研究迁入地的文化状况，并衡量自身能够接受与融合的程度。一个区域的文化环境构成决定了该区域人才集聚的数量、质量、稳定性，对于吸引和集聚到优秀人才具有重要的影响。

（四）区域政策与制度

区域政策因素是影响人才集聚最有效的动力之一，这一点尤其是在政府主导的人才集聚区域更为明显。地方政府应根据区域实际情况，针对人才培育、吸引人才而制定一系列的优惠政策，尤其是那些有利于人才充分发挥其潜能，能够有效提高人才团结协作、促进该区域经济发展的系统性政策。比如针对区域特定人才的身份管理制度，主要涉及户籍登记、职称评定、人事档案管理、社会保障等系统性的制度体系设计，都会极大程度地影响人才集聚与流动的方向。人才身份管理制度是制约人才集聚效应产生的首要制度环境。再如当前乡村振兴战略实施中的人才引领问题，政府正在加大当前乡村乡土人才的制度设计和考核评价体系，以便吸引更多的人才去助力乡村振兴，更好地为国家层面战略目标的实现服务。

三、区域人才集聚与活力激发的路径

（一）必须突出政府在人才集聚中的主导作用

历史经验表明，各个国家和区域的人才集聚实际上都离不开各级政府的大力引导。一个区域人才集聚做得好是政府的成绩，做得不好是政府的责任。地方政府可以在以下几个方面加强人才集聚与活力激发的引导。

1.科学设计各种形式的人才工程项目

所谓人才工程项目， 是一个地方的政府职能部门依据本地区经济社会发展规划， 在一定的时间范围内以政策和资源投入所实施的人才项目。做得比较成功的如北京的“海聚工程”，上海的“出入境聚英计划（2017—2021） ”，江苏的“万名海外高层次人才引进计划”，四川的“天府高端引智计划”等。这些依据区域特征的重大引才招智项目的实施， 为当地集聚优质人才发挥了巨大作用。

2.充分发挥政府政策制定和实施的优势，做好人才集聚的服务配套保障

人才的成功引进需要一系列相关配套政策，如税收政策、住房政策、子女入学政策等全方位政策体系作为保障。比如浙江省对高端人才提供政府津贴，免收教育费，免收科技成果获奖人取得股份的所得税。在住房保障方面，北京市在2017年出台了《关于率先行动改革优化营商环境实施方案》，此举在住房保障方面提供了针对高层次人才的配套服务。还有深圳在高层次人才的子女入学方面出台了一系列服务政策，为高层次人才的集聚解决了后顾之忧。

3.大力培育和扶持产学研的合作模式

所谓产学研的合作模式，是指政府搭建高校、科研院所、企业三方合作的平台，为人才的培育、使用、发展提供系统化的解决方案，是地方政府大力谋划的重要平台项目。如江苏省北部的邳州市，在银杏树等树种的栽培、银杏果的深加工方面与南京林业大学签订全面的战略合作协议，打造一个高水准的产学研合作模式，集聚大批人才来经济欠发达的邳州市就业创业，对改善当地发展环境起到了助推作用。北京海淀区结合高校和产业的孵化器等平台也是产学研模式的成功案例。

（二）大力优化人才聚集与发展的环境

第一，要优化区域人才集聚的政策环境。主要体现在政策的制定与实施，要充分挖掘和整合政策资源，发挥政策系统的功能与作用，科学设计关于创新创业的政策，提供制度保障。

第二，要优化区域人才集聚的经济环境。发展经济是人才开展活动的出发点与归宿点。因此要拓宽融资渠道，建立完善初创企业的融资平台。从根本上解决人才融资难问题，就要进一步放宽金融管制，建立集成化的经济金融信息系统，实现金融信息的共享与挖掘利用。要建立以风险投资为主体的多元化投融资体系，健全创立科技型企业的信用担保体系，降低信贷门槛，大力改善融资环境。

第三，要优化人才集聚的文化环境。要大力宣扬地方传统文化的精髓，准确解释并科学运用，避免误读偏解，发挥文化的正能量。如要培养敢为人先、敢冒风险的城市创新精神。要造就宽容失败、鼓励争鸣的创新氛围。要打造多元化文化共存的和谐生活、工作环境。鼓励支持人才挑战权威，允许他们在学术上发表新见解新主张，鼓励他们不畏挫折失败，最大限度地激发人才创新创业内驱动力。

第四，要优化人才集聚的生态环境。优化生态环境主要包括两个方面：一个是政府运行机制的生态，主要体现在政府对人才工作的廉洁和效率；另一个是自然环境的生态，主要表现在：环境保护意识是否强，是否开发与保护并重，是否建设与维护并举，对资源开发是否超过了生态环境承载能力等。

第五，要优化人才集聚的交通环境。据我们对人才发展环境调查结果的分析，目前高层次人才对很多地方的城区交通环境满意度较低。为加强人才对交通环境的满意度，应该重点加强立体交通建设、加大公共交通模式创新、研究设计个性化服务新举措，建立高层次人才交通服务电子档案，提供专项服务措施，定期听取他们对改进交通状况的意见和建议，大力提升人才对城区交通环境的满意度。

（三）注重政策举措的针对性和实效性

1.创新工作方法，让新技术、新方法在人才聚集中发挥作用

当今社会科技创新发展一日千里，各种新技术方法层出不穷，政府等服务机构的工作方法也要不断改革创新，才能更好地服务人才。在“互联网+”的新经济模式大力发展的形势下，打造一个服务性能良好的网络平台对集聚人才、服务人才起着重要的作用。可以通过开发App 服务、使用微信公众号等多种自媒体的方式，为人才提供全方位的、形式多样的、趣味性强、生动活泼的服务方式。增强时代感和创新文化的品质，提升服务的能力和水准。

2.因地制宜，科学设计本土人才国际化发展的有效路径

在当前我国实施“一带一路”等国际化发展战略的形势下，本土人才的国际化视野和素养提升是一个重要课题，更是区域产业提升国际竞争力的关键。区域政府要引导有条件的企业在国外建立跨国公司总部或研发中心， 扶持和鼓励外资研发机构与本区域单位共建实验室和人才培养基地，适时组织高层次人才参与国际化的考察交流活动，为提高人才国际化水平打造地域特色显著的服务交流平台。

3.科学谋划提升区域吸引和集聚国际人才的能力

在海外人才引进方面，各个地区都纷纷出台优惠政策和举措。如海外人才引进奖金、荣誉、安家补贴、人才公寓等。

（四）因地制宜，建立科学系统的人才评价考核办法

人才集聚并发挥效能是开展这项工作的出发点和终结点。人才要以用为本，要充分激发人才的创造性，除了要做好环境和政策的支持服务外，还要依据人才的基本情况和地方政府的实际建立一套科学的人才评价机制。这一点在当前的人才工作中愈发重要。如深圳在人才评价探索中以评价主体为核心，建立了多维度人才评价指标体系，从政府、市场、专业组织、用人单位等多个角度开展对人才的评价，并在此基础上建立了高层次人才积分制的认定办法， 使得针对人才的评价由定性到定量，形成了系统性的评价指标体系，操作性强，效果显著，可借鉴和学习。此外，上海的人才由体制内评价为主向市场主体评价为主转变；北京中关村建立与国际接轨的人才评价机制，澳大利亚相关机构的“三人评估小组”“心理测试法”“360度反馈法”等先进人才评价方法，都得到一定的认同和推广，这些方法对提高人才集聚后的使用效能起到了助推作用。