农业供给侧结构性改革的根本任务及其路径*

张良悦

一、问题的提出

农业供给侧结构性改革是2016年中央经济工作会议强调的重点内容，2017年一号文件的主要任务与目标。农业供给侧结构性改革改什么、怎么改是理论研究的重大问题。

当前中国农业发展面临一系列深层问题：（1）粮食供给的品种结构明显不适应市场需求；（2）农业国际化的加深使中国粮食供应链无法适应全球竞争，而且，伴随着农产品进口增加，未知的挑战和风险越来越大；（3）农业现代化面临的环境不容乐观，工业对农业、城市对农村资源要素的“虹吸效应”更加凸显，保障粮食稳定供给、加快培育新型经营主体、保障食品质量安全、维持农业可持续发展等压力进一步加大；（4）为解决农业支持政策转变与农民收入增加的矛盾，实施粮食价格政策向收入补贴政策的转变显得极为迫切。

那么，应该如何推进农业供给侧结构性改革？多数研究主要集中于“调结构、去库存、产业化”等方面的问题。调结构主要是指减少粮食生产，扩大经济、饲料作物生产；去库存主要是解决粮食支持价格问题；产业化则是如何实施一二三产业融合发展。但实际上，供给侧结构性改革是一个长期问题，既是经济发展的系统性问题，更是对微观主体的再造过程。新型经营主体培育、农业结构调整及打造具有国际竞争力的粮食产业才是根本。现代农业的发展，不仅关注技术进步，而且涉及组织创新；不仅表现为生产力的发展，而且包含着生产关系的调整；不仅限于生产环节，而且延伸到产前产后；不仅要求提高全要素生产率，而且要求提升核心竞争力；不仅追求经济产出目标，而且强调农民收入稳定增长和生态环境可持续。显然，超小规模的家庭农户难以适应现代农业发展的要求，必须推动农户从传统小生产者向采用先进科技和生产手段的现代经营主体转变。由此决定农业供给侧结构性改革的根本任务，是构建与经济发展阶段相适应的经济主体与产业体系，形成农业发展的新动能与新业态，提高农业全要素生产率，提高农民经营收入。

二、农业供给侧结构性改革的发展背景

1.农业发展中的“粮食问题”与“农业问题”

农业发展的阶段性问题，是指农业生产在经济发展的不同阶段所解决的主要任务及其方式具有明显的特征。在经济起飞或者发展的初级阶段，农业发展主要表现为“粮食问题”，而在进入中等收入阶段后则表现为“农业问题”。“粮食问题”阶段主要解决农业产出问题，扩大粮食生产不仅提高了产出水平，还解决了就业和温饱问题，并且为工业化的推进提供了各种要素积累与支持。但在“农业问题”阶段，粮食产出水平已经解决，主要的问题是农业产业的相对衰落、农民收入的持续下降、农业兼业化日益严重，需要对农业经营主体重新调整，并按照工业化的模式对农业进行产业化改造。例如，美国现代家庭农场的形成与发展先后经历了三次高潮，即20世纪初期商业化农场的萌芽（Commercial Farm）、二战前后农业的产业化（Agribusiness）以及目前基于全球化的全球价值链（Global Value Chain），其发展的动力主要取决于工业革命与经济全球化（Sumner，2014；Lamb，2002；King et al.，2010）。同样，欧洲发达国家对家庭农场的关注也是基于生产效率与产业竞争优势，在二战之后普遍推行土地整治政策与产业提升政策（Lambert，1963；Gatty，1956；Alexander，1964；Mayhew，1970），目前则主要集中于生态农业与乡村发展。战后日本农业经营主体培育经历了自耕农、核心农户、法人化、村落营农及认定农业者等多种演变，以逐步解决就业、收入、兼业化和全球竞争力等问题。目前，各级国际机构与专家在对发展中经济体的建议中，也多是基于全球的发展背景与全球价值链的视角（世界银行，2008；Lee et al.，2012；PietrobelliandFederica，2008；Choudhary et al.，2015）。

2.农地细碎化与生产兼业化是农业发展阶段转换的根源

农业发展的阶段性问题提出了结构转换问题，即变传统的多样化家庭生产为标准化的产业（链）生产。当然，这种产业化是家庭农场、农民合作组织与农业企业的融合。在这种转变过程中，最主要的是作为生产主体家庭农场生产模式的转变，其最大的问题是原有的家庭农场耕地的细碎化与生产的兼业化。耕地的细碎化主要是家庭农户的增加与土地继承权的均分；生产的兼业化主要是非农收入的增加与农民对土地的偏爱。这两个问题既提出了扩大生产规模与产业竞争力的要求，又造成了阻碍生产规模扩大与产业发展的现实困境，成为现代农业结构转换的症结所在。对这一问题的解决必须从农地制度上加以考虑，既要考虑农民的就业问题，又要考虑农民的收入问题，通过原有农民的分层与部分农民的退出来扩大家庭农场规模，完成生产主体的结构转换。

发达国家农业发展的历程表明这种现象不可避免。美国的家庭农场发展就是一个农场数目减少、农民逐步退出以及农场结构不断变化的过程，其中，农场结构的变化表现为中间层次向两头的分化，即极小规模的家庭农场与大规模的家庭农场增加，中等规模的家庭农场日趋减少。欧洲各国农业生产的明显特征是普遍表现为地块的细碎化，无法适应农业的机械化与产业化发展，通过农地制度改革与土地整治逐渐形成能够适应产业化发展的家庭农场规模。日本作为东亚模式的农业生产典型，更是表现为去农业的兼业化与家庭农场的小型化发展特征。二战后，日本在美国占领军的协助下完成了耕者有其田的“自耕农阶层”的农业结构改造，虽然这一农业生产结构为战后日本经济的恢复，乃至19世纪60至70年代经济的崛起做出了重要贡献，但却在之后日本农业产业化的发展上成为严重的桎梏。至今，日本农业仍然表现出以“自耕农体制”为基础的高度兼业化的小规模经营，没有形成有竞争力的、稳定的规模化经营主体。

3.农业供给侧结构性改革的政策含义

“粮食问题”的症结表现为两个方面：一是粮食供给不足可能导致整体物价水平的上升，物价水平的上升会大幅提高工资水平，提升工业化和城市化的成本；二是粮食供给不足会严重阻碍资源要素从农业部门向工业部门的转移，特别是剩余劳动力的转移，进而影响工业化与城市化的进程。这两个问题的解决是通过技术进步完成的，主要表现在两个方面：一是生物技术的进步，特别是种子技术、化肥、农药、灌溉系统等，在不增加土地和劳动投入的情况下，大幅提高土地产出率，提高粮食的供给水平；二是通过农业机械的供给，大幅度替代人力资本，进一步优化农业生产基础设施，扩大生产能力，既解决劳动力短缺问题，也解决粮食的供给问题。

在绿色革命下，大量的外部要素引入农业内部，解决了工业化和城市化启动时粮食短缺的“瓶颈”问题。但同时，随着这一问题的解决，也为农业的进一步发展带来挑战：（1）无论是生物技术的农业路径，还是机械技术的农业路径，在极大地提高土地产出率的同时，都相对地降低了劳动生产率。家庭农场为了保持竞争力，提出了扩大农业生产规模的要求。（2）由于农产品的需求特性，随着工业化的完成，农业生产相应地从有竞争力的产业转变为无竞争力的产业，农业经营收入显著下降。在这种情况下，农业生产者要么进一步扩大生产规模以扩大总收入，要么从事兼业化生产，通过非农就业来扩大总收入。（3）城市化的高度发展使食品结构发生转变。工业化的食品结构使得农业生产越来越表现出工业化的特征，产业组织特征的要求越来越高，农业产业化的发展使得家庭农场、农民合作组织和涉农企业之间紧密融合。（4）农产品的全球化竞争。农业生产的产业化，使得农产品成为标准化的生产，全球生产，全球销售，反过来又进一步导致农业生产的产业化。（5）食品健康安全消费和农业的可持续发展成为新的发展要求。农业生产的发展趋势，一是农产品供给、食品安全与饮食健康成为一体，这就是说，要保障农产品供给，供给的农产品还要是安全的（有机的、绿色的），人们的饮食结构应是健康的，要通过饮食结构减少肥胖症、糖尿病患者。所以，这样的生产要求化肥、农药的减量投入，要求实施生态农业和有机农业。二是农业的可持续发展，要实行轮耕，修复生态。以上所述这些问题正是“农业问题”所要调整的内容。

总之，农业供给侧结构性改革是“农业问题”阶段的发展要求，不能再用“粮食问题”阶段的政策来解决，这是强调供给侧结构性改革的重要意义所在。

三、农业供给侧结构性改革的根本任务

1.构建与收入阶段相适应的新型经营主体

农业发展阶段的转变必然要求与之相适应的生产结构的转变，构建新型农业经营主体。从产业上看，必须解决农业产业的竞争力问题。由于农产品的价格及收入弹性较低，粮食问题的解决将会使农业变为弱势产业，这就需要从产业发展上来解决，构建食品产业链条，实施一二三产业融合发展。特别是，面对全球竞争的冲击，必须高度重视技术进步的作用，加大研发与应用中的技术推广力度，大力提升农业产业的人力资本。从经营主体上看，必须提升专职从业者数量及其收入。由于农业所占国民生产总值的比重逐步降低，农户的农业经营收入在整个国民收入中的比重也将会持续地降低，这必将导致传统农户的兼业化，甚至副业化。一旦农业经营主体兼业化占据主导地位，农业产业的技术进步将会停滞，土地资源利用率将会降低，劳动生产率将相对下降，进而全要素生产率将会降低，直至影响农业在整个产业中的竞争力。所以，必须构建以消除“兼业化”冲击为目的的新型经营主体（见图1）。

图1 基于供给侧结构性改革的生产主体再造

新型经营主体的再造，是指在工业化和城市化的基础上，为了推进农业现代化，在市场化的基础上重新形成的以市场为导向、以农业收入为主要来源的职业化经营主体，包括家庭农场、农民合作组织、涉农企业三类。新型农业经营主体与传统经营主体的根本区别在于商业化生产与产业化经营，生产的目的是面向市场获取收入，鲜有“自给”的封闭痕迹；三类经营主体以其优势，各自分工，有机融合，形成有竞争力的产业链（见表1）。而在这其中，家庭农场的生成最为根本。经济发展表明，无论是传统农业，还是现代农业，在农业生产领域，家庭农场是最适合的组织方式，既有利于保持土地产出率，又有利于提高劳动生产率，而且，能够通过适度规模经营与多样化经营形成体面的收入，通过农民合作组织的社会化服务与组织载体，与涉农企业一起形成有竞争力的产业价值链，实现一二三产业的融合发展。可以说，规范的家庭农场是新型农业经营主体的基础和产业化的根基，是供给侧结构性改革提高农业全要素生产率的关键（见图2）。

表1 现代农业经营体系的主要构成

首先，家庭农场有助于解决农业的“副业化”问题，形成稳固的农业产业基础。目前，在整个农业生产经营中，由于农业“收入问题”出现了严重的家户生产“兼业化”“副业化”现象，形成了“谁来种地”和粮食安全隐患问题。家庭农场形成之后，就会产生以家庭农场主为主体的职业农民，从而能够从根本上解决“谁来种地”的问题，形成稳固的农业生产基础。其次，以家庭农场为主体的生产体系形成之后，才能形成和完善产业内部的分工体系。家庭农场的生产经营是以农业收入为主，因此，农场主有极强的动力围绕收入提升去增加农业基础设施投资，引入先进技术与耕作方法，扩大对社会服务的需求，从而在生产的基础上扩大内部分工。同样，以社会化服务和合作互助为主要功能的农民合作组织，才有明确的服务对象和扎实的发展基础，才能避免合作组织的空壳化；农产品的加工和产业链的延伸才能有稳定的物质基础。再次，家庭农场形成之后，由于在生产中形成了一定的规模门槛，便于切入企业主导的农业产业链，提高农业生产的产业竞争力。以价值链为载体的产业组织，其形成、发展与升级的动力在于链条上各企业之间的共赢机制。在原有的家户生产单位下，由于兼业化与细碎化经营的劳动生产率低下，谈判与监督成本相对较高，所以，价值链的构建相对较为困难。家庭农场的适度规模经营可以降低单位边际成本，降低谈判与监督成本，使其有能力和动力对接标准化的技术要求，从而提升整个产业的附加值和竞争力。这样，就从生产的角度提出了产业升级的要求，为上游生产资料与技术的研发、下游食品产品的开发提供了内在的支撑。

图2 家庭农场在农业生产体系中的基础地位

2.基于市场的产业化组织的生成

（1）农业产业化及各经营主体的有机融合

随着工业化和城市化进程的推进，现代农业的发展不仅体现在产出效率和规模经济上，更体现在农业的产业化、市场需求和发展模式的转变上，包括农业生产方式的转变、食品加工业、消费结构以及正在兴起的有机农业。其中，最根本的特征是农业的产业化与农业产业组织的演变。

农业产业组织是家庭农场、农民合作组织与涉农企业的有机融合。通过农业产业组织不仅使农业生产恢复竞争优势，而且使农场生产由农村生活方式（rural lifestyle）转变为农业商业部门（agri-business sector）。需求的多样化，技术创新以及大众消费方式的转变等为农业的产业化和市场化提供了发展环境。由企业家引领的新型农业，在广义的价值链上把生产者和消费者联系起来，把许多组织起来的企业型小农业主联系在一起，将对产品竞争力的聚焦从单一生产商转向包括产品配置与市场开发在内的其他经济活动。在这一过程中，任何一方都不足以单独构成有竞争力的产业组织，这与农产品生产、加工、消费的性质有关。随着技术的进步和经济的发展，有竞争力的农场规模越来越大，但是农场的扩大并没有产生多少市场垄断力。一方面，农产品同质化特征非常明显；另一方面，农场的总体数量仍然很大。因此，农场本身在农产品的生产上无法形成垄断行为。无论是养殖、家禽还是种植、园艺等，都很少能够用工业化的标准来衡量大农场。农民合作组织在现代农产品市场中虽然发挥的作用越来越大，但是，其基本功能更在于围绕成员利益，与政府部门、加工企业、销售企业以及成员自身之间进行协商与沟通，不具备产品市场的绝对控制力，所以，也无法单独形成垄断组织。尽管涉农企业本身在食品加工过程中，通过产品的标准化与销售渠道能够形成一定的市场控制力，但是，在产业的前端领域离不开与家庭农场的合作。不过，总的来看，农业市场垄断力最典型的仍然是由下游企业所施加，或者归结为消费者品牌特质所产生的垄断力，他们控制了大农场或者众多农场群体，按照竞争性的市场企业的标准经营，并影响消费者的消费意愿。

当然，在这一融合中，需要有链条的驱动者或者整合者。具体地，当一个生产者如果能够对最终产品生产的各种中间投入品进行控制时，就能形成一个供应链，该生产者又称之为整合者，通常（但并不总是）食品加工企业是供应链的整合者。供应链可以通过纵向一体化形成，也可以通过契约形成。纵向一体化是单一企业拥有供应链的各个节点，而契约形式则是一家公司通过供给合同控制加工过程。供应链提高了链内的生产和市场不同环节的交易水平，能够更好地利用消费者偏好的信息，其动力来源于消费者的需求导向以及更有效率生产所带来的成本的降低。

（2）技术创新与市场开拓

农业产业化的发展，关键在于围绕食品加工与销售所进行的产业创新。在全球化竞争的环境中，各国的农业不可能依靠政府传统的农业生产补贴政策来保护生产者的利益，必须转向市场力量引导的政策空间。市场因素的政策包括更大的创新、更有效的生产、更安全健康的食品和更高更稳定的农业生产者的收入。

创新的内容包括种子技术、生产技术、加工技术、保鲜技术、安全技术、健康因素，以及市场开发与品牌创造等内容。农业研究把最先进的技术转移给更有能力的经理人员，使他们用更低的成本和更高的产出效率来经营大型农场，产出的提高反过来又促使生产效率的提高。在食品产业链条中，两端的创新至关重要。现代农业高产出率主要归功于技术进步，技术进步又主要归功于机械化的耕种与种子技术，所以，上游的研发是竞争力的源泉。食品产业链末端的消费市场是产业发展的重要促动力，通过品牌与安全标准抓住市场末端，能够有力促进中间的生产与加工环节，所以，食品销售市场是产业链竞争力的重要体现。

创新的主体必须是驱动企业及全产业链。尽管在农业生产领域有国家研发的投入和农业技术推广的公共工程，但是，只有企业本身的技术创新，特别是价值链驱动者的创新，才能使整个产业链条有核心竞争力。全产业链条各个环节的创新是指各个参与主体的创新与价值链治理模式的创新。例如，市场产品开发与品牌创新不会止步于生产链的消费端，而是会通过产业链条转换为一系列农场产品。既然农场的作物是食品的基本投入品，消费者口味的改变将会促使农产品的改变。当然，除了一系列农产品和食品的改进，市场的力量也将会产生更大的压力，不断地驱动农场生产者提高效率以减少成本和提高利润。只有有效的生产者才能在市场经济中幸存下来，有效的生产者将会替代无效的生产者，农产品的平均成本将会降低，从而提高农场主的利润，降低消费者的成本。这将会影响食品供应链的上下各个节点。所以，消费者、生产者和政府都会得益于供应链：消费者获得更低廉的食品，特别是低收入者能够改善其食品结构与质量；生产者通过低成本的生产获得高利润；政府在世界市场上能够从高竞争力的产品中获益。产业链的治理模式创新包括标准化生产及各参与者契约关系的完善。例如，标准化生产下供应链有充分的激励提高食品安全，因为，要扩大其市场必须提高其品牌效应，食品安全出现问题很快会通过供应链上公司的商标被识别出来。既然供应链能够控制生产的每一个节点，他们将会更有能力监督食品安全。价值链契约关系的完善主要在于防范参与者的道德风险。

3.新型职业农民及其知识结构转换

产业化生产是一种工业化的生产模式，兼业化、副业化的农业生产主体不可能形成稳定的有竞争力的农业产业组织，所以，必须形成职业化的新型农民。即新型经营主体必须配置新型职业农民，以适应现代农业商业化经营与产业化发展的需要。新型农民阶层的形成必须解决两个问题：一是解决现有经营者严重缺乏市场意识与产业化生产的知识储备问题；二是解决体面的收入和适度规模经营的门槛障碍。

现在的农业生产主体仍然是以家户为主，生产方式仍然表现出封闭、被动的特征，生产者人力资本严重低下，缺少绿色生产方式下的生产要素、机械耕作、市场管理、风险意识、技术吸纳以及全球化生产等必备的产业基础知识。因此，知识的转换对于家庭农场的专职经营非常重要。一般人们会对新型农民的技术知识、市场知识、管理知识高度关注，而忽略生产过程中的具体知识。而事实上，这一点也非常重要。

常规的农业生产中，化学革命对农民的生产性知识产生了颠覆性影响。之前，农民通常对其土地及其生长物拥有熟悉的知识，包括土壤、组成成分以及轮作和犁耕的作业，农业耕作随着自然的节奏而变化，农民的知识也与这些自然变化相协调。而且，知识具有地域性，与当地的耕地和生态系统紧密相连。然而，随着化学使用品的广泛传播，农业生产和当地生态之间的关系在相当大的程度上陷入混乱。轮作和犁耕不再是对付杂草和害虫的主要方法，化学试剂履行了这一功能。化学品的使用不必与当地的环境相协调，所需要的只不过是最简单的操作指导。这样，通过多年耕作所获得的隐含知识，通过世代相传获得的关于土地的熟悉知识全都让位于伴随着农业化学品的喷涌而带来的标准化的、集装成册的显性知识。这种知识形式的转换对农民产生了社会和经济效果，他们现在不再依赖对耕地熟悉的知识，而是依赖于先进化学产品应用所带来的外部资源。

这一实例告诉我们，农民们被一种被动选择的方式嵌入食品产业链已经成为一种趋势，农民对土地的所有权保持不变，但是农业生产的实践已经发生了变化。而且，随着这种转变，产业链内的知识也发生了重新分配，地域性的、默契的隐含知识逐渐被标准化的、集成的知识所取代。标准化的知识通过生产耕作的逐渐传播，具有当地嵌入性的、工艺性的生产活动就被一个统一性的和空间标准化的程序所替代。这样，农业知识就变成了位于农业上下游强有力的研究机构的产权。例如，在英国，跨国公司控制了农业化学产品的60%。这些公司已经成功地替代了具有大量差异化、地方化生产活动的产品。他们不仅控制了农业化学品市场，而且又进一步控制种子和植物基因研究的趋势，且正在寻求提供一种更精炼的包括化肥、杀虫剂、除草剂和植物种子在内的知识包。因此，农民将进一步被迫从一个公司购买一个较大范围的相互锁定的农业化学产品，而且他们也不得不越来越多的了解化学产品。同样，有机农业的生产也是如此，只不过其知识结构的转换是一个逆向的过程，恰恰是忘掉常规农业的知识积累，恢复与创新传统农业的生产知识。

知识结构转换的现实表明，在对新型农业经营主体的培育上，一是要加大对农民的培训与开发力度；二是对农民资格必须认证，严格审查生产者的资质，不能任意放开。否则，可能会出现流转了大规模耕地面积的农业创业者，由于没有农业知识和基本的农业经验而投资失败；或者没有经营农业的动机而获得大面积耕地的经营权，制造出“规模化荒地”。另外，目前以“老弱妇幼”为主体的农业生产者的生产知识储备，显然与产业化生产有明显的差距，必须尽快转换经营主体。

新型职业农民除知识储备外，还必须有收入保障，才能形成稳定的专职经营。所谓收入保障，是指专职农民能够依靠经营农业获得中等收入水平，从而阻止其向非农产业的转移。例如，一个从事非农产业的兼业农民年收入为3万元，则从事农业生产的农民的年收入不能低于3万元，否则，他就会从事非农产业。至于该生产者是从事种植业，还是养殖业，或者是加工业与零售业，无论是土地密集型生产，还是资本密集型生产，或是劳动密集型生产，都必须保证其个人劳动收入不能低于非农产业的劳动收入。

四、农业供给侧结构性改革的基本路径：家庭农场的内生发展

1.家庭农场是家庭承包经营的升级版

家庭农场孕育于家庭承包责任制，是对承包制的扬弃，可以把家庭农场看成是家庭承包经营的升级版。

（1）家庭农场商业化经营的本质

家庭农场是自我雇佣型企业，是以家庭生产为主的经济组织，其规模可大可小，只要能够以农业收入为主形成中等收入水平的经营规模，就可形成体面的收入，就能形成稳定的职业化的生产主体。考虑到人地矛盾、就业压力以及竞争能力提升等因素，一般以中等规模的家庭农场为主，在我国称之为适度规模经营。然而，家庭农场与家户经营都是以家庭为单位的经营组织，二者的根本区别是什么呢？根本的区别在于，家庭农场的本质是商品化生产与市场化经营。一个是封闭的自给性生产，一个是开放的商品化生产，一个是高度兼业化经营，一个是职业化经营。所以，不能把家庭农场与家庭承包经营混为一谈。但与此同时，也不能把家庭农场与家庭承包经营对立起来。我国的经济发展表明，家庭承包经营对我国的反贫困和经济发展做出了突出的贡献，且作为成功的经验成为世界银行组织向其他发展中国家推荐的典范。家庭承包经营虽然带来了严重的细碎化经营，但是对于反贫困与农户维生具有不可替代的作用，不能因为家庭农场的发展而大力排挤家庭承包经营。家庭农场的发展应与农村劳动力的迁移结合起来，妥善解决由家庭承包经营向家庭农场经营的升级转换。

（2）家庭农户分化背景下家庭农场的适度扩张

兼业化经营与细碎化土地是一个规律性的现象，尤其是人多地少的国家，更为严重。这一问题的解决是通过土地的租赁、转让与家庭农户的分化完成的，这与农民对土地的偏好以及农村劳动力转移有极大的关系。从经济因素考虑，起初是因为土地的保障功能使得有后顾之忧的农民不愿放弃农业，之后，政府不断提高农业补贴使小规模农业也逐渐变得有利可图，兼业农民更加不愿意放弃农业。与此同时，农地价格不断上涨，使得农民把农地作为资产保存起来。从非经济因素考虑，土地不单是经营的手段，也被视为家产，世代相传。对兼业农民而言，保留土地，平时可以作为居住场所，失业、退休时可作为最后的依托。

一般认为，发达国家农业经营主体是大规模的家庭农场，其实，这只是问题的一个方面，与此同时还存在着超小规模的农场。例如，美国规定只要家庭从事农业经营，且收入超过1000美元就可以界定为家庭农场。按照这样的标准，美国60%以上的家庭农场都是超小规模的家庭农场，其中，退休性、生活型、低收入职业性的经营收入大多处于亏损状态。美国家庭农场的发展是伴随着人口的减少与农场的分化进行的。美国农业人口从1940年3100万人减少到1980年600万人，由占总人口的23%减少到2.7%。农业人口在1920—1977年由农村到城市的净流出为4870万人，农场数目由600万个减少到240万个。从耕地面积上看，1945年，40%的农场耕地为农场主完全拥有，36%的耕地是农场主部分所有，24%的耕地被佃农经营。1974年，全部所有者的比例下降到35%，部分所有者上升到53%。从家庭农场的构成上看，1974年，62%的农场主完全拥有土地，27%的农场主部分拥有，11%的农场主全部租赁。土地的租赁与转让主要表现在中等农场的两极分化上，即中等规模农场减少，小农场和大农场数目增加。

同样的现象也发生在联邦德国。1949—1961年，0.5—10公顷以上的家庭农场减少18.9%，相反，较大规模的家庭农场数目增加。在此12年间，10—20公顷的农场数目增加13.6%，20—50公顷的农场数目增加9.1%。另一方面，微小的土地持有者也快速增加，1960年，21.5%的土地持有者只拥有0.01—0.05公顷的土地（拥有一到两块土地作为公园、果园或者娱乐目的）。据估计，450万户家庭拥有不超过0.5公顷的土地，主要用于菜园、公园或休闲场所，120万户所有者拥有0.5—1.2公顷的土地，只有42万户家庭是全职的家庭农场，土地在10公顷以上。另有1000万户到1500万户的中间阶层往返于城乡之间。

2.家庭农场的生成与农地制度

目前，在对家庭农场的发展上，各级地方政府瞄准的或主要推动的是规模经营，是从经营制度上解决问题，而没有从农地制度上考虑问题，把结果当成了原因。为了达到规模经营人为地造出专业大户和工商企业，通过工商资本下乡对家庭农户进行排挤，这种做法事与愿违。家庭农场的发展所要解决的问题不是家庭承包的经营制度，而是农业的兼业问题，这就要考虑造成兼业的因素是什么，是生产经营的问题，还是农地制度的问题。从发达国家的农业发展历程来看，家户经营仍是农业生产最具优势的组织模式，因此，造成农业兼业的不应是经营制度问题，而应是农地制度问题。农地制度问题主要是，所有的农户经营者都是零成本租赁集体土地经营，土地的财产性质无法显现与置换，形成了劳动力迁移的退出成本。

新型农业经营体系的构建，必然会导致与此相适应的生产资源的再配置，而要素资源的再配置本质上是对农村区域人口资源禀赋的再调整，是生产关系对生产力的适应。这种调整包括三个方面：农村劳动力的分层，土地资产的置换，资源要素的再配置。

通过土地流转来生成家庭农场必须解决这样几个问题：（1）配置有经营能力的家庭农场主。从根本上说，他们应该是新型职业农民，不仅懂得农业生产、机械化耕作，而且能够很快接受先进的农业技术推广，了解市场、善于经营，同时还要对生产中的自然风险和经营的市场风险具有高度的警觉意识。（2）必须进行土地承包权的转让，最大限度地减少本集体组织中农民的数量。农民既不愿意也不敢放弃农村承包地，是我国土地流转面临的重要障碍。这就需要对农村集体土地进行确权并实施资产运作。（3）实施资产置换，推进城乡人口流动，使有可能市民化的农民工从根本上脱离土地。在现代社会里，农民是一种职业，而不是身份。而在中国，目前的农民是一种身份概念，多数农民是拥有少量耕地资源禀赋而不从事农业生产，也无法彻底“放弃”耕地资源（完全的土地流转）的农业兼业者。

这三个问题的解决实际上是农村生产关系的再调整，是农村资源要素的再配置。其基本的解决思路是：（1）农民进行分层。即按照非农就业能力高低的标准选择从事农业生产或者非农就业。从事农业生产者，则主动向职业化的新型农场主发展；从事非农就业者，则主动向农民工市民化的方向努力。这样，通过农民分层与流动，使农村居民相对减少，降低人地资源压力，促进土地流转与适度规模经营。（2通过土地的资产置换推进农民工市民化。基本目标是支持和鼓励农民工定居在城市，与农村和土地脱离关系。其措施是对于有稳定工作，能够扎根于城市的农民工，政府应该把农民工纳入城市社会保障体系。当然，作为交换条件，让农民工有偿转让农村承包地和宅基地，即通过一定的资产评估、资产出售或权证设置，使其退出土地承包权。（3）可采用权证出售与政府再承包的方式扩大农场主土地规模。部分退出承包权的土地，或者置换成权证直接流转给家庭农场；或者直接出售给政府，让政府再通过承包的方式转给家庭农场主，从而实现土地资源的再配置。

3.人地资源高度紧张国家的土地整治实践

土地资源再配置的方式与土地资源禀赋直接相关。在人均耕地丰裕的美国，土地资源的再配置主要是通过土地并购、转让与租赁的方式完成，而在人均耕地稀缺的欧洲各国则是通过土地整治的方式完成。日本和中国的台湾地区在发展适度规模农场上也主要采取这种方式。自1952年以来，日本农地制度经历了从严格管制到逐渐宽松、从自耕农制度到耕作者制度、从强化公平到注重效率型的转变，农地制度建设最为重要的目的是适度管制和推动农地流转。

土地整治是欧洲典型的农业结构调整措施，主要集中于细碎地块的合并。在此以联邦德国为例，可称之为“改善农业结构与农场环境”的绿色方案。其土地整治的政策包括三个项目：零碎土地持有者的合并；农场的转移或农庄的重新安置；农场面积的扩大。土地整治的目标是通过废弃传统的因继承带来的土地分割和细碎以及畸形的地块等不适合现代机械化耕种的地块，形成更大耕地面积的土地单元。典型的土地整治包括每块土地价值评估、整个区域重新规划，对细碎地块所有者的土地重新分配，对道路、沟渠和其他基础设施的改善，一般需要4—7年。每一个土地所有者都可以通过土地整治权威机关对规划后新的土地、申请的结果进行表达，如果其要求没有得到公正答复可以通过司法机关申诉。土地整治的费用由政府和土地所有者共同负担。改造后的农业结构要在景观上有很大的变化，一个典型的区域应该是，村庄及其附属的土地必须被重新规划好，农村区域的规划必须与土地规划、自然保护、水利、能源、交通等部门密切合作。

全面综合的土地整治，必须与小土地所有者进行合作。他们是农村的多数群体，但是对土地整治又不感兴趣，因为他们的收入总体上已经不依靠农业，所以，政府必须通过“绿色方案”来实施其农地结构调整意图，主要工作是从拥挤的村庄外迁农民重新安定家庭农场。在这一过程中，村庄转移或重建是结构调整政策的主要工程，绝大多数的新定居者是兼业农场，统计显示多数农场土地在0.5公顷以下，通过获得兼业农场的土地，既可以缓解压力，也可以形成全职农场。农业结构调整中的农场定居是指，小农场通过土地合并、改善、扩大形成全职的农场，缓解村庄压力，从拥挤的村庄中转移部分农庄到适当的地点。其主要方式是，为村庄迁移出租土地或出售土地的农场减免税收，给予定居者优先购买权；对于放弃土地者给予养老金保障；在某些情况下征用土地或者迫使出让土地。据估计，在拥挤的未能租赁的村庄中，按照现代村庄的规模，每6个村庄就需要重建一个村庄。

土地整治的本质是农地制度改革，联邦德国在土地整治中对土地转让法修改的一个重要内容是土地购买权。土地转让法的目的不仅在于阻止现有农地结构的进一步变坏（细碎化），而且还要对其进行积极改善。该条例包括三个关键点：对任何转让的土地进行控制，改变继承法，通过优先权获得对土地的购买。法律赋予政府管理部门对超过一定农地规模转让管制的权威，拥有权否决。如果交易与农地结构的改善有矛盾，即导致无经济效益的细碎化土地交易，将得不到权威部门的认可。政府要求获得土地的人必须是一个能够管理经营的农场主，如果购买者本人没有能力，他要么被迫出售，要么出租给有能力的人。

中国目前的农业耕地状况和家户生产情况，与二战后初期欧洲各国的情况极为相似：农地均分带来的细碎化，部分农民高度兼业带来土地利用的粗放化，村庄空心化带来土地的严重浪费与景观凋敝，以及近年来随着大规模流转的亏损所带来的“规模化的弃耕”。如果这些问题不解决，则难以实现适度规模经营与农业的产业化。尽管目前中国在农地制度上实施了全面的确权制度，但是，仅仅靠确权不可能形成预期的土地流转，甚至有可能固化细碎化的耕地规模。所以，我们认为通过土地整治，将土地流转、土地资产置换与农村劳动力迁移相结合，是家庭农场内生成长的现实路径。

五、简要总结

随着中国经济发展进入中等收入水平，农业的发展也相应由发展初期的“粮食问题”阶段进入“农业问题”阶段，出现了诸如土地细碎化、农业兼业化、农民收入减缓、产业竞争不力等问题。相应地，对这些问题的解决不能再用“粮食问题”时期的思路与政策，必须实施根本性的转变。由此决定农业供给侧结构性改革的根本任务是构建与此相适应的新型经营主体与产业体系，其中，家庭农场是基础与引领，自然而然也就成为结构转换的逻辑起点，并由此决定了供给侧结构性改革的路径是促成家庭农场的内生发展机制。为此，需要对农地制度作进一步的改革与完善。尽管目前各地实施了以农村集体土地“三权分置”为目标的“确权”行动，但是，“确权”制度本身并不能带来土地流转与适度规模经营的政策预期，还必须进一步撬动土地流转。人均耕地相对稀缺的欧洲各国的土地整治实践表明，土地整治、资产置换与农村劳动力迁移是家庭农场内生发展机制不可回避的问题，农地制度的创新应着重围绕这些内容发力。