新时代背景下村庄规划存在问题及对策思考

李 靖

（湖南省农林工业勘察设计研究总院，湖南 长沙 413000）

习总书记在“十九大”报告中强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，最大的发展不充分，是农村发展不充分；最大的发展不平衡，是城乡发展不平衡。“十九大”后中央一系列重大决策表明：国家改革发展之重心，由城市向农村转移，振兴乡村战略被推置到最前沿。湖南省住建厅审时度势，倡导全省村庄规划全覆盖，实施新的村庄规划技术导则，对指导我省农村经济建设和社会发展，振兴我省乡村产业，具有积极的意义。

1 新时代、新要求

进入21世纪以来，特别是党的十八大以来，统筹城乡发展，建设社会主义新农村，农村发生了一系列深刻变化。曾经普遍存在的行路难、饮水难、上学难、看病难“四难”，正在成为历史，城乡差距正在缩小。

但中国农村经济社会发展形态，在很大程度上，仍停留在20世纪80年代中期家庭联产承包政策框架下的小农经济业态。全国很多欠发达的地域，乡村被垃圾污水包围、农田被农药化肥侵蚀、公共配套及服务基本缺失等问题依然非常严重。可以说，多数农村的发展已经深陷泥潭，曾经古朴素雅的田园村落，早已消失，生硬杂乱的砖混建筑被臭气和垃圾包围。

长期以来的城乡分割而治的体制壁垒，导致城乡经济社会发展严重扭曲畸形。很多地域农村的建设发展可以归纳为三个“基本落空”：城市反哺农村构想基本落空、一系列农村改革及助农惠农政策兑现基本落空、强化农村基层组织建设诸多举措基本落空。

乡村振兴战略正是基于这样的宏观背景提出来的，新时代、新要求，国家实施乡村振兴，这就要求我们规划工作者，要以紧迫感、社会责任感和行业幸福感，投身到我们乡村振兴的实际工作中去。

2 当前村庄规划的问题

2.1 运动式、模式化的规划

当前，村庄规划编制单位和编制主体对规划的重要性认识不够，认为这是政治任务，缺乏规划编制前期村民动员、编制单位现状调研走形式、编制成果审查不严、村民对规划认识不够等问题普遍存在，导致模式化的编制成果，缺乏对村庄现状问题的有效认识，总结的村庄问题千篇一律，没有针对问题去编制规划，最后导致村庄规划成为空谈。

2.2 精英主义，脱离农村实际

在村庄规划过程中，我们设计单位简单套用城市规划的设计理念照搬城市模式，脱离农村实际。对村庄原有的区位、经济、资源等问题缺乏深入研究，对村庄的历史文化缺乏理解，对村庄发展的需求认识不全面。

农村基础设施规划参照城市基础设施配套，与农村实际相脱节，导致规划容易，或者说建设容易，但真正的实用性差。基本没有建立动态的乡村基础配套体系，造成乡村基础设施重复建设，基础设施建设落后等矛盾突出。

2.3 村民参与性不足，不易被村民接受

村庄规划的实施主体是村民，而当前我国农村居民的文化素养、文化水平等相对不高。同时，我们规划设计团队下村调研过程中，没有“融入”地方关系，对地方知识进行学习，不被村民接受，这就导致我们的村庄规划成果虽然已按照城乡规划法相关要求进行了公示，但是由于成果文件都是专业性图纸和说明书，村民很难理解规划内容，导致村民真正参与度不高。

3 新时期村庄规划的编制模式思考

3.1 新时期村庄规划编制思路

3.1.1 实用型村庄规划编制思路

2005年开始，响应中央《十一五规划刚要建议》提出“推进社会主义新农村建设的”发展战略，我省全面开启村庄规划编制工作。至2017年《导则》实施，是在总结过去村庄规划编制经验的基础上制定的，村庄规划由以前的物质形态、精英式的规划编制模式，转换为从解决村庄的实际问题出发，实用型的村庄规划编制模式。

3.1.2 问题导向型村庄规划编制思路

基于村庄规划存在模式化编制、基础设施规划脱离村庄实际、规划实施性差等问题，新时期应该强化问题导向型村庄规划的编制思路，强化村庄规划中现状调研的重要性，提出不同村庄现状存在的问题、解决问题的方式等，设计单位须形成带着问题去编制村庄规划的思路。

3.2 新时期村庄规划编制方法的转变

3.2.1 根据村庄实际情况出发，因地制宜，分类指导

《导则》根据村庄对规划的需求，将村庄规划分为保护类村庄规划、改善类村庄规划、简易类村庄规划、建房说明书。

村庄规划内容分为必要性内容与扩展性内容，必要性内容是相应村庄规划必须包含的内容，扩展性内容是相应村庄规划可结合当地实际选择的内容。

村庄实施分类规划与内容选择，遵循了农村发展的客观规律，农村是一个复杂的社会系统，有着复杂的社会组织关系。

3.2.2 以保底规划、管控规划以及弹性规划为主

中国已进入社会主义新时代，国家正实施乡村振兴战略，农村的发展将随时代的发展，存在一定的不确定性。《导则》要求新时期，村庄规划应该把生态环境、基本农田、村庄基本建设管控落实好，把环保、国土、规划的红线落到一张蓝图上，划定一个基本的框架，守住基本的底线，规范基本行为，村庄人口流动、产业发展可以放宽，留给市场。

3.2.3 表达方式调整为简洁式、服务型

《导则》对每种类型的村庄成果都做了要求，整体要求比以前更加贴近村庄实际情况，同时考虑到，村庄规划的实施主体为非专业人士或半专业人士，村庄规划应从注重物质规划转变为重视社会关系，从侧重外面介入转变为侧重内部沟通协调。

简化表达方式，可提高村庄规划的可读性。《导则》倡导编制富民安居实用手册，提供户型、宅院选型，帮助村民菜单式选择。或将规划成果编制成通俗易懂的漫画，形成规划手册进行宣传，便于老百姓理解，帮助规划的有效推行。

3.2.4 以生态保护、生态修复为主

乡村最大的优势在生态，在实施《导则》的过程中，深刻体会《导则》中要求保护生态红线的意义，把“绿水青山就是金山银山”的理念落实到每一个村庄规划。生态保护、生态修复将是我们新时代乡村振兴的基础，也可以说是乡村产业兴旺的基础。

同时，对有条件发展乡村旅游的村庄，我们在生态保护、基本农田红线保护后。规划不应当只关注项目建设，应更多地注重项目运营，我们不仅需要说清楚可以做些什么，还应该说清楚怎么做。资金从哪里来，收益在哪里。农民可以做什么，能得到什么样的收益，政府与农民的角色关系等，让村民成为乡村振兴的主体。

4 新时期规划师在村庄规划中角色的转变

4.1 村庄规划须分层级编制与村民同步参与

我们当前的村庄规划是以政府为主导，物质形态为基础，精英式的理想模式。缺乏村民的积极参与，更加无从调动村民的积极性。

新时代村庄规划应先建立起“宏观+中观+微观”的村庄规划编制体系，从战略高度明确“一县一业，一村一品”的村庄发展问题。同时，村庄规划应建立起“前期+中期+后期”的动态考评模式，前期可以反复征求专家、设计单位、乡镇干部、当地有识之士以及村民意见；中期 （以1～3年为期限） 就村庄建设、规划实施情况进行摸底，对前期规划中不合理的地方进行调整；后期可参照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”建立评分体系。规划的结果应由当地农民评定，体现“以民为本、问需于民、问计于民、问效于民”，我们规划设计人员只提供技术服务。

4.2 村庄规划需轻设计、轻改造、顺应自然

在村庄规划中，“资源”都是现成的，规划师不用全新的去创造，需要的是进行梳理、调整、确定和利用。村庄建设要避免过度城市化的设计方式；使用乡土语言表达 （材料、界面与空间）。村庄几千万年来的自然山水格局，不能随意改变。千万年一直延续的传统文化，一定要延续下去。规划师是村庄资源的组织者，对现有资源进行组织、升华。

4.3 村庄规划须尊重村庄的“地方性”与“内在的秩序”

村庄规划应充分考虑规划的主体关系，尊重村庄的“地方性”和“内在秩序”。促进村民之间、村民与政府之间的沟通和协调。规划师应“融入”村庄，理清村庄内在的社会关系网络，学习地方知识，采用村民能理解的话语，促进有效的沟通，将利益相关者参与到规划中来，保证规划的公平和开放，最终构建共识。

5 结语

在全国推进“绿色中国”建设的背景下，乡村振兴将是我们未来30年中国促进城乡融合发展的课题，“绿水青山就是金山银山”已然成为共识，“望得见山、看得见水、记得住乡愁”是对规划设计人员提出的新要求。规划师探索适合地区发展实际的发展战略和发展方式已经成为当前乡村振兴应遵循的规律，只有借鉴与探索并重，实践和理论并行，不断摸索与反思，才能真正找到适合的发展之路。

在湖南省实施村庄全覆盖，实施新的村庄规划导则这个关键时间节点，从自身工作经历出发，对新时期村庄规划编制进行分析，希望能得到同行者的共鸣。