我国地方政府间信息资源跨部门共享模式实践探索

张震 宋希光 杨斯嘉

摘 要：随着大数据发展的日新月异，打通信息壁垒，推进政务信息资源整合、共享、开放，推动技术融合、业务融合、数据融合已成为运用大数据推进政府管理和社会管理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化的必然途径。本文从法律法规、共享平台、共享范围三个方面归纳出我国地方政府信息资源跨部门共享的实践现状;然后进一步指出目前存在的主要问题是地方政府共享意识不够，地方法律法规仍有待健全，信息安全难以保障，而行政体制规划的影响、缺乏国家统一标准、信息技术水平偏低是现存问题背后的深层次原因;最后针对问题文章从改进管理制度、完善地方法律法规及标准、强化信息技术三个方面给出相关对策。

关键词：地方政府;跨部门;信息资源共享;现状;问题;原因;对策

进入二十一世纪以来，随着信息化进程的加快，信息化技术的突飞猛进，信息化浪潮席卷全球，我国逐步迈入大数据时代，步入全面建设“十二金”工程时期。我国政府信息化建设作为信息化进程的重要内容，始于上世纪90年代的“三金工程”（即“金桥、金关和金卡工程”），起步明显晚于发达国家，但基于政府的高度重视信息化建设迅猛。现阶段在政府的大力推进下，虽然政府资源运用效率得到了有效的提高，但对于“模式”的研究成果却较少，难以进行推广运用。针对我国政府部门实际存在的诸如“信息孤岛”、“现代化围墙”等种种问题，给政府各部门之间的合作交流带来了不小的困难，而我国亟需建立一个分工合理的行政管理体制，实现信息资源跨部门共享，进而极大提高政府组织办公效率，降低操作成本。显然，探讨我国地方政府间信息资源跨部门共享模式实践就具有重大的理论及现实意义。

一、基本情况

政府无疑是信息资源最大的持有者，一方面政府得依据信息做出决策，而另一方面政府在决策过程中也会生产出很多信息资源。随着科技的不断进步，信息化进程发展迅速，我国地方政府持有的信息数量持续增多，信息质量也有所提升，与此同时对信息资源的需求也明显增多，这些都为实现地方政府间信息资源共享提供了基础。2002年，国家信息化领导小组发布《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》以来，各地方政府就开始着手数据库建设工作①，开始了电子政务框架初步搭建工作。

1.相关法规初步成形

现在，促进地方政府间信息资源跨部门共享的法律法规体系正日趋完善。这几年，从中央政府到地方政府，都极其重视信息资源共享的相关法律法规的建设，颁布了一些法律法规。例如中央政府2016年颁布了《政务信息系统整合共享实施方案》、《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》、《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》等法律，此外国务院相关部委、各省市级政府相继颁发相应的《政务信息资源共享管理暂行办法》。如2018年6月内蒙古自治区人民政府印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》，2018年7月天津市出台《政务信息资源共享管理暂行办法》和《政务云管理办法》，提出按照统一平台、应上尽上的原则统筹政务信息资源管理和信息系统建设，截至目前，天津市已有49个市级政务部门通过电子政务网接入市级统一共享交换平台，实现互联互通，梳理完成政务信息资源1436类，上线数据总量达10.27亿条。2015年，北京市政府公布了《北京市统计条例》，立法规范政府部门之间的信息共享和公开行为，为跨部门信息共享提供了法律保障②。2015 年深圳市颁布并实施了《深圳市政务信息资源共享管理办法》，建立起深圳市政务信息共享的负面清单管理制度③。颁布上述文件充分说明了政府想更好实现政府信息资源共享的决心，通过出台法规政策，扩大覆盖范围，努力推动信息资源共享进程，为加快推进数据资源的统筹管理和信息基础设施的统筹建设，加快实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务提供了有力的政策保障。

2.共享平台基本建立

建立信息资源共享平台，不仅有利于地方政府间的协调、沟通与合作，而且可以更好为大众提供公共文化服务。各地方政府在中央政府的号召下，大力开展政务信息平台建设。2016年8月3日，“北京市政府印发了《北京市大数据和云计算行动计划》，标志着‘智慧北京时代全市大数据发展全面启航”;2016年2月29日，上海市政府下发了《市政府关于印发<上海市政务数据资源共享管理办法>的通知》，之后为跟进一步紧跟信息数据发展趋势，满足各行各业关于信息的需求，上海市政府在2016年12月颁布的《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》中明确说明“要打造全市统一的政务数据信息资源共享管理平台，实现数据信息资源目录的集中存储和统一管理及政务数据信息资源的全面及时共享”，构建了“马路拉链”模式的的信息平台。如内蒙古库伦旗建立了人口计生工作统筹信息共享平台，通过对分散在15个部门的人口信息资源的有效整合，形成了涵盖出生人口、婚姻登记、子女收养、迁入迁出、流动人口、养老保险等11类多部门协作共享，有效地提升了政府的服务效能和公众的服务满意度④。其余各省市县地方政府也纷纷建立了电子政务信息平台，促进了各部门之间开展信息共享工作，也方便了辖区大众上网浏览相关政务信息。

3.共享范围不断扩大

2016年，国务院印发《关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》等文件，倡导政务信息资源遵循以“以共享为原则，不共享为例外”，各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享，涉及国家秘密和安全的，按相关法律法规执行。随着我国政务信息资源共享开放的迅速推進，政府信息资源共享的法律法规不断健全，统一的多级互联的政务信息资源共享平台的先后建成，逐渐编制形成了中央和地方政府的政务信息资源目录体系，无条件共享、有条件共享、不予共享的政务信息资源得到明确规定，人口信息、法人单位信息、自然资源和空间地理信息、电子证照信息等基础信息资源基本在部门间实现了无条件共享，而围绕经济社会发展的同一主题领域并由多部门共建项目形成的主题信息资源，如健康保障、社会保障、食品药品安全、安全生产、价格监管、信用体系等事关企业和公众的信息资源，也逐渐纳入到了跨层级、跨部门的政务信息资源共享范围。2017年国务院相继引发《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》等文件，明确指出要在2017年9月底前，依托国家电子政务外网数据共享交换平台，初步提供公民、社会组织、企业、事业单位的相关基本信息，同时逐步扩大信息共享内容，完善基础信息资源库的覆盖范围和相关数据标准，优化便捷共享查询方式。

二、存在问题

当今是信息高速发展的时代，各地方政府在中央政府的领导下，纷纷建立了自己的政务网站、业务资源网等等，为信息化建设夯实了基础。虽然说政府越发重视对信息资源共享，但是实际情况并不容乐观，由于各地政府的网站大都是自行建立，缺乏统一的标准和规划，而且我国政府的组织架构为纵向层级制和横向职能制，难免因为部门各自利益而独占信息资源，从而形成了“信息孤岛”、“重复建设”等一系列现象。

1.缺乏共享的意识

我国政府信息资源的数量和质量经过这些年的发展得到了有效的提高，不断发展并且越发完善，网站的数量不断上升，但是存在政府部门工作人员缺乏服务意识和共享意识的情况。各政府部门在建设信息网站的时候，缺乏对民众需求的了解，缺少和服务对象的沟通直接导致建成网站提供的服务缺乏针对性。在政府网站建设初期，存在盲目建设的趋势，很多地方政府只追求网站数量，而忽视了质量。浏览部分地方政府网站，会发现实际有用的信息很少，大量都是转载的新闻，且部分网址存在打不开的现象，这就使得提供的服务交互性很低，增加了政府部门之间合作的困难性。尽管现在政府逐渐意识到这个问题，地方政府的职能正在由“重管理”向“重服务”转变，把满足大众的需求作为基本出发点，加强了各部门直接的合作交流，但各政府部门仍存在不愿意把自己的关键信息共享出来，很多时候让信息资源停滞在一个部门内部而无法流转的都是因为人的主观理念影响，仍然缺乏真正才遇到资源共享中的意识。

2.法律法规不完善

首先，目前我国政府信息资源资源共享的相关法律法规欠缺。随着我国信息资源应用的不断深入，有关信息公开、信息安全、信息有效性、合法性等方面法律法规缺失的矛盾变得越来越突出，良好的法律规范可以为政府顺利开展信息资源共享建设保驾护航，只有加强法制建设，打破信息资源共享过程中的人为壁垒，才能促进电子政务健康发展。其次，相关法律规范的立法层次偏低。当前，虽然各地方政府在中央政府的领导下，根据本辖区实际出台了相应法律法规，但可想而知的是因为立法层次低，所以对地方政府的约束力并不大，并不能满足当前庞大的需求。而且多数地方政府出台的法规制度缺乏严谨的调查分析，缺乏对本地实际的调研论证，操作性低。再次，已出台的制度法规缺乏统一的整体规划。目前出台的法律法规存在“政出多门”的情况，地方政府各部门往往以自身利益为根本出发点，没有考虑其它部门的信息需求，部门间信息共享的利益均衡机制尚未建立，这就要求在信息形成过程的各环节中都要完善相关法规制度，从信息的收集到公布的整个环节进行监督，尽量克服各政府部门存在的“不愿意共享部门内部信息”的错误观念。

3.信息安全难保障

在信息化时代，信息资源的安全是重中之重，安全性在一定意义上可以反映出信息共享系统的可持续性。科技是一把双刃剑，在促进了信息交流的同时，也让信息的安全无时无刻不面临着巨大的威胁，在电子政务数据交换和信息共享过程中不仅要面临诸如系统故障、黑客入侵等一系列情况都有可能发生，如果没有严格的安保措施，造成的后果将不堪设想。首先，虽然我国大量政府信息被用于社会共享，承载当地政府许多重要的信息的主流网站就是各地政府网站，但是政府信息资源开发利用及共享的系统建设不完善。其次，各部门间分工并不是很明确，缺乏相应的信息管理部门。许多政府部门的内部未设置专门的信息管理机构，信息资源管理的工作也没有专门人员负责，对信息采集没有一定的标准，使得政府信息资源结构既不完整，也不规范。再次，我国网络安全技术相对落后，缺乏核心安全技术，美国的“网络霸权”无时无刻不威胁着我国信息资源的安全，我国政府急需加强政府网络信息安全建设，防范计算机病毒和网络黑客的恶意攻击，保障网络信息的安全。

三、原因分析

1.行政体制规划影响

首先，长期以来，我国实行的是条块分割的行政管理体制，地方政府的部门相对来说很独立。各部门大都从自身需求出发开发信息系统，并且独享本部门的信息成果，这就直接导致了信息资源和信息系统被重复投资、重复建设。加之多数信息资源被部门垄断，导致无法被结合起来发挥最大的效用，利用效率低，范围也有限。这种行政体制很容易挫伤有主动分享精神的人的积极性，长此以往，不利于部门之间进行信息资源的共享合作。其次，受传统官僚观念影响，大部分政府部门没有真正以大众的需求为根本出发点，有些官员甚至将电子政务建设视为“面子工程”，以此为出发点是不可能达到好的成效的。再次，信息共享意识滞后。部分政府工作人员错以为“拥有的信息资源越多，越能掌握跟大的权利”，拒绝共享信息。这本质上就是不对的，只有当信息流动起来才能创造最大的利益，这种利益化思想加大了政府部门间信息资源共享的博弈成本。总的来说，必须扭转现有的不正确的思想，才能从根本上解决“不愿共享”的问题。

2.缺乏国家层面标准

当前，我国公共服务的供求矛盾从根本上来看是一个体制问题⑤。近几年，中央政府在电子政务方面制定了一些全国性的政策法规，但是可以看出实际操作性较低，缺乏统一的电子政务建设标准模式。2018年7月国务院发布了《关于加快推进全国一體化在线政务服务平台建设的指导意见》，在6月发布了《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》的通知等等，此外还有一系列国家标准规范正在制定过程中，这些对我国电子政务和信息化建设提供了技术指导。但是可以看出2018年仅仅发布了两条法律法规，2017年也为数不多，这些标准发布的时间间隔较长，且没有指定专门的部门，存在建设标准不统一、缺乏统一规划的问题。由于建设标准不统一，导致数据标准和精细度也不一致，在信息资源共享时，需要对数据进行二次加工才能实现信息资源的共享共用，这也就造成了信息资源的重复建设和浪费。在对地方政府的指导上，宣传教育的深度和广度还不够，各地方政府存在一定的认识误区，当系统内出现了新的共享需求，而无法通过调整配置满足此要求时，就会出现信息孤岛，如果无法从顶层制定决策，对每一环节进行监督考核，那么势必造成这一现象的加重。

3.信息技术水平偏低

信息技术水平的高低是影响和制约信息共享平台的关键因素。一方面，它觉得信息的覆盖范围，随着信息技术水平的提高，势必会增大信息资源的受众范围;另一方面，它也决定了信息服务的水平，政府网站、政府数据库建设等等都和信息技术水平息息相关。电子政务公共信息服务功能的有效发挥是以技术水平、知识的不断提升为基础的，各项信息技术为公共信息资源的整合、建设、开发、利用提供必要的技术支撑，以此促进信息资源在各部门之间的流通。而我国目前的技术水平亟待提高，现有的技术多是从国外引进的，缺乏自主知识产权，这成为了我国电子政务发展的掣肘。我国地方政府工作人员缺乏对计算机、网络技术相关知识的了解，对信息技术的运用水平普遍偏低，这就给政府信息网站被黑客袭击提供了可乘之机，容易造成网络瘫痪，进而使信息资源的失真，威胁信息资源的安全。强大、安全的信息技术环境是地方政府顺利开展公共信息服务的前提条件，信息技术和计算机技术的相对落后是导致我国地方政府公共信息服务产生问题的重要因素。

四、对策思考

1.改进优化管理制度

针对我国二元矩阵的政府组织结构，只有改进地方政府跨部门信息共享的组织管理体制，才能推进地方政府部门间信息资源共享更好地发展。首先需要建立统一协调的管理机制。目前条块分割的体制直接造成了政府信息资源分布不平衡，各部门掌握的信息数量、质量都有區别。而部门往往认为信息资源是一种财富，加之考虑到部门之间的竞争关系，拒绝把自身享有的信息分享给其他部门，这就要求建立起统一协调的管理体制，一般认为，政府部门间的互信与政府部门间的信息资源共享存在着正相关关系⑥。但各部门还存在仅考虑自我利益的错误认识，这就要求上级领导部门的举措得带有一定的强制性，杜绝类似问题的发生。其次就是得明确信息采集责任。信息资源本就带有公共物品的性质，地方政府部门拥有的非涉密信息都应与其他部门共享，如果每个部门都不愿共享，那么势必会造成信息资源的浪费，进而形成“信息孤岛”的现象。因此，合理分配人力物力，完成信息的采集工作，是之后进行部门之间的信息资源共享的前提。各部门收集了信息之后，要按照统一的标准建立数据信息库，方便其它部门使用，避免因数据多头采集、重复建设造成的建设成本增加，有效地提高了政府信息资源的利用价值。各部门也得对自己采集的信息负责，保证信息的正确性和及时性，并对信息的安全负责。

2.完善相关法律制度

想要更好地实现政府信息资源的共享，相应法律法规的建立依然是亟待解决的难题，加强政府信息资源共享的相关法律法规的保障也是政府信息资源共享建设中不可缺少的环节。首先，政府需要营造一个良好的法律环境，为实现信息资源共享提供好的氛围。可以通过实现电子政府信息资源产权的法律法规从而来维护政府机构合法权益，从而带动政府机构更加开放信息资源的积极性。其次，需要制定一整套法律，来满足政府信息资源共享健康发展的需要。为了保证政府信息资源共享有章可循，有法可依，我国可以借鉴一些发达国家的先进经验，制定出一系列科学的、可行的，完整的、法律法规，从中央到地方逐渐落实下来。最后，要尤其信息安全方面的法律建设，随着网络技术的迅速发展，信息安全问题逐渐地成为重要的问题。由于全球性、开放性、扩散性等特点，计算机网络信息在存储、使用、处理和传输上很容易受到计算机病毒和黑客的攻击，从而导致了数据的不安全性。在共享政府信息资源的同时，伴随着巨大的安全风险。因此，制定与信息安全有关的法律法规无疑是必须的。

3.强化信息技术

网络是实现信息资源跨部门共享的载体，网络把各部门的信息资源交至成网，在此基础上，各部门在线上进行联系、沟通，加强彼此之间的合作。要强化信息技术，首先需要不断优化提升计算机网络技术和信息处理技术，计算机网络技术将各个不同的部门联系起来，然后通过信息处理技术，筛选出有用的信息，进行加工和传递，完成信息共享的全过程。其次，需要推进信息技术标准化建设。不用的信息进过相同的系统处理，便于在不同的用户之间进行传递，实现系统之间的交换。在信息技术不断更新、飞速发展的当下，信息标准化相应的内容和标准也要不断更新，标准化建设已成为当前的重点工作。最后，务必确保网络信息的安全。这一方面需要政府出台相关法律对不利于网络信息安全的举措进行制裁，另一方面也需要相关部门提升自身信息处理技术，维护信息的安全，不但要对存储在网上的信息进行严格安全的管理，从源头上进行防治。总之，我国各级地方政府应积极地应对信息技术不断革新对政府公共信息服务带来的挑战，加快完善其电子化进程，广泛运用现代通信技术、物联网技术、计算机技术等信息技术，从而为实现地方政府间信息资源跨部门共享提供坚实的技术保障。

五、结语

随着电子信息化技术的不断发展，我国正逐渐从“网络大国”向“网络强国”迈进，地方政府对信息资源的开发利用力度不断加大，加强政府部门之间的信息资源共享是提升我国地方政府办事效率的必要条件。然而我国条块分割的行政体制、中央的整体规划以及信息技术方面都存在不小的问题，根据现在地方政府部门间信息共享实践中暴露出来的困扰政府部门之间信息共享工作正常开展的诸多问题，需要进行相应的调整才能确保地方政府部门间信息资源共享的顺利实现和可持续发展。诚然，推进地方政府部门间信息资源共享建设是一个循序渐进的漫长进程，不但需要有管理体制、法律政策、技术的支持，更需要政府部门具有参与信息共享的意识和动力。在整个运行过程中，只要各个部门都抛开私利，通力合作，从根本上实现体系内部的资源和信息共享，在享受权利的同时承担相应的义务，就能令整个政府系统的信息资源传递和共享系统保持鲜活的生命力，政府部门间的信息资源流畅共享才能够真正得以实现。

[注释]

①薛鹏.政府部门间信息资源共享的模式及其应用研究[D].上海社会科学院，2010.

②陈越.我国政府信息资源共享研究[D].大连海事大学，2012.

③范静，张朋柱.基于电子政务环境下的组织间信息共享成功因素模型研究[J].情报科学，2007（07）：1080-1084.

④库伦旗建立人口计生工作统筹信息共享机制[EB/OL].http：//www.nmg.xinhuanet.com/nmgwq/2012-08//22/content25543415.htm，2013-11-24.

⑤何振.网络环境下政府信息资源共享机制研究[M].北京：新华出版社，2007.

⑥刘厚金.我国政府公共服务的体制分析及其路径选择[J].上海行政学院学报，2011， （1）：32-39.

[基金项目]：本文为四川省软科学研究计划项目“协同治理视域下地方政府间信息资源跨部门共享模式研究”（18RKX0194）阶段性成果。

（作者单位：电子科技大学公共管理学院，四川 成都  611731）