规划由城市向城乡转变的思考新探

李 骏

（广州市规划和自然资源局从化区分局，广东 广州 510900）

长时间以来，我国采取分割管理城乡的体制造成了城乡二元结构的发展，这种结构和体制的二元化阻碍了城乡的联系与交流，对城市化的发展造成了严重的阻碍，对农村的发展也形成制约。对城乡进行统筹发展的建设有助于城乡体制二元化的改变，这是对社会主义中关于市场经济方面体制进行改善的主要任务和基本需要。

1 统筹城乡发展的规划思路和基本内涵

统筹城乡发展的这种国家战略是在科学发展观的指导之下进行的，其前提是有丰富的社会财富、发达的生产力，让城乡自身的作用和优势得到充分的发挥，让城乡之间的资源、劳动力、资本以及技术等生产要素能够科学合理的流动，实现城乡互补、共同繁荣、相互融合以及协调发展的目的。在社会城市化中属于高级的阶段，是生产力的进步推动城乡居民居住方式、生产方式、以及生活方式变化的一个过程，是城乡不同生活、生产要素融合在一起，渐渐实现城乡之间环境、经济、文化以及社会协调发展。我国幅员非常辽阔，随着不同地区的经济、社会发展的状况不一致，在推动统筹城乡发展的实践不同地区与不同身份以及不同省份的实施与做法途径也有不一致的地方，这也是与时俱进和实事求是的表现。

2 规划从城市转变为城乡的趋势

2.1 概念层面：从城市的总体规划与城镇的体系规划转变为城乡的总体规划

城市的总体规划和城镇的体系规划是由于城乡结构的二元化。温家宝总理将重庆市的城市规划改为城乡规划，这件事说明城乡规划的阶段已经来临，是城市规划延伸的必然，统筹城乡的发展，一个字的不同代表了由城市规划转变为城乡规划，这不仅仅是概念的改变，还是实质性内容的改变，规划不是城市空间的各项特权，乡村空间也应当有规划的协调和统筹。

2.2 战略层面：从一化转变为四化

以前城市规划重视的是城镇化的发展途径，现在城乡规划应当注重信息化、农业产业化以及工业化对城乡的空间发展的要求与影响。①选择城镇化形势依然是城乡规划的重点，重庆关于经济方面的城乡规划中提出，让中城市做大做强，让小城镇可以积极的发展，城市的发展道路是工业化，小城镇的发展道路是特色产业化；②农业产业化的途径是城乡规划的一个课题，农业产业化的途径是特色农业的理想发展，对特色农业的产业地区进行建设。拥有较好的自然资源地区，应当建立现代农业基地，让这片区域成为农民增收、经济发展的战略载体；③工业集约化的趋势是城乡规划需要面对的问题，随着国内市场和国外市场的激烈竞争，工业产业的群体发展为提升市场成效的主要方法，城乡规划需要为发展创造条件，在城乡发展布局中，根据各种工业的现状和门类的发展条件，对工业化的集中区进行合理规划；④信息化战略对所有行业里的发展是基础，这也影响着城乡空间的发展，采取信息化战略对城乡发展的影响体现在产业对乡村的扩散以及城市中的高端人群。

2.3 政策层面：从四规的独立编制转变为四规的协调统一

四规指的是环保部门对生态环境各项功能的区划，建设部门对城市的规划发改委部门对功能区规划以及国土部门对土地利用的规划。这四类规划在不同期限、不同部门，不同技术路线，不同的城乡空间分类，他们是相互衔接、相关独立的一种关系，却没有互相衔接的途径和方式，在实际的操作中会出现矛盾和冲突。预估城镇规划将经过城乡规划的新方式，在划分城乡空间的各种类型上和规划土地用途相协调，具有更多的对应关系，让两种规划的对接与协调更容易，尤其是土地规划中值得借鉴的是农业空间的划分，主要可分成园地、耕地以及林地，有对应的措施和政策，特别是对耕地的管理有刚性要求，可以当作是对城乡规划的法律武器强化运用。

2.4 空间层面：从重城轻乡转变为城乡并举

修改的《城乡规划法》一个主要内容是对村庄规划当作是城乡规划的主要部分，和乡村规划、城镇规划、镇域规划以及城市规划并列，提到了十分重要的位置，村庄规划的边界和规模会成为《城乡规划法》的调节和控制范围，对以前的城市规划进行改变，只重视城镇居民的生存空间而忽视农村居民，让村庄建设缺乏实际性的控制和规划的局面。①应当预测农村人口和城镇人口趋势；②应当提出农村新社区的发展原则以及道路；③把小城镇的公共设施与基础设施延伸到集中的居民点和农村的新社区，让公共服务更加的均衡；④对乡村旅游产业方面的资源空间优化的问题进行解决，推动城乡互动的发展；⑤注重农村性社区和土地整理的布局。

2.5 操作层面：从城镇建设的用地多村镇建设的用地扩展布局

以前的城市规划对用地空间方面的布局主要针对城镇的建设，很多村镇的建设用地，有农村和集镇居民用地没有规划的布局和安排。村镇的建设用地是建设城乡资源空间的主要部分，价值不被规划界重视，没有深入的分析和研究。因为没有规划指导，村镇的建设成果在扩张城市的时候多数遭遇了拆除的命运，社会财富遭到巨大浪费。统筹城乡规划应当安排统筹村镇与城镇，在对城镇人口和乡村人口的分布与发展规律进行合理预测的前提下，对这两类用地进行布局，对建设用地的概念进行外延，建设用地中对乡村和城镇进行统一布局。对用地的类别进一步划分的状况下，应当重视衔接国土部门的各类用地。

2.6 管理层面：从城镇的规划管理延伸都村庄的规划管理

以前的规划管理只是服务于工矿区以及城镇，其他建设类的活动没有在规划管理之中，因建设项目需要征地被划分在规划管理之中，让村庄的建设用地出现严重浪费。导致我国在人均建设用地方面成为世界之最。由于实施了《城乡规划法》以及在统筹城乡战略的指导之下，村庄不只要进行编制和规划，还要让城乡规划的管理行政进行审批，让农民的住房建设用地归纳在城乡规划的管理工作之中。规划的管理工作延伸到村庄，是确保农村居民享受国民待遇的必然要求。实施《物权法》，农村建设空间以及固定资产的精细化管理，是社会发展的必然选择。

3 结语

乡村规划和城镇规划的分离是由于城乡结构二元化的思维，以前的规划注重发展城镇的空间，从规划的内容、概念到规划的管理都面临挑战以及出现了很多的问题，应当在统筹城乡战略的观念指导下对城乡规划进行一定的变革，以便对新形势的适应，让城乡发展得到改善。