社会救援组织在国际灾害救援中的组织指挥问题探讨

梁 亮，吴 凡，谭映军，谭俊杰

社会救援力量主要指以救灾救援和救助服务为宗旨的社会力量，包括社会组织、社会工作者、志愿者、爱心企业等。社会救援力量是国家救援力量的重要补充，是构建我国应急救援体系不可或缺的组成部分。2016-12，《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》明确提出：“坚持鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助原则，研究制定和完善社会力量参与防灾减灾救灾的相关政策法规、行业标准、行为准则，搭建社会组织、志愿者等社会力量参与的协调服务平台和信息导向平台。”目前国内登记在册的与救援、救灾、救助等相关的社会组织多达2 300 余个[1]，另外各地还有大量未登记但实际开展救援活动的社会组织。

位于老挝南部的桑片-桑南内水电站项目的副坝在当地时间2018-07-23 晚发生溃坝，造成阿速坡省大面积受灾。应老方请求，当时正在老挝万象参加“和平列车-2018”人道主义医学救援联合演训暨医疗服务活动的解放军医疗队迅即行动，派出医疗防疫分队紧急奔赴灾区救援，开展定点收治、巡回诊疗、卫生防疫工作。其后，蓝天救援队、公羊救援队、贵州阳光、厦门曙光、北京双闪以及9958 应急救援协作平台等多支国内的社会救援组织，也前往灾区展开救援工作，为救灾减灾发挥了积极作用。我军医疗队在任务期间与各支国内社会救援力量进行了部分救援合作。笔者针对国际灾害救援中的多支救援团队的联合组织指挥问题进行探讨，总结经验，供以后参与国际灾害救援的社会救援组织参考。

1 国内社会组织在国际灾害救援中的积极作用

结合此次救灾任务，概括起来，社会组织参与灾害救援的主要作用体现在以下几点。（1）响应速度快，行动反应迅速：因社会救援力量属自发组织，在接收灾情通报后，能迅速组织人员、筹备物资赶赴灾区，在行政审批流程、出入关办理等有着快捷优势；（2）力量成分多、救援方式多样：社会救援组织为民间自愿者的松散集合，人员专业多样，整合后可开展失踪人员搜索、伤病员救助、防疫消杀、被困人员转移、应急物资筹集转运分发等工作；（3）自愿程度高、政府负担较轻：社会救援组织平时的训练、经费的筹集、救援时的组织保障、人员的集结投送、物资的筹措使用等均为各组织的自发行为，不需要政府的过多投入，能充分整合社会资源加以利用，现实意义巨大[1]。

2 社会救援组织在国际灾害救援中存在问题

2.1 缺乏组织统筹 国际灾害发生后，由于各个平台缺乏相互之间的沟通与协同，造成“争相前出，缺乏调度”的情况。主要表现为以下几方面。（1）缺乏专业上的统筹：此次在老挝阿速坡救灾，笔者发现部分比较成规模的救援组织可以组织起数十名涵盖各个救援专业的队员，集中参与救援，基本具备开展救援的能力，但有的救援组织所成立的救援队却只有3～5 人，甚至1～2人，而且专业单一，独立展开救援任务较为困难。（2）缺乏装备上的统筹：各社会救援力量出国执行任务，大型装备携带困难，均以应急救援的小型装备为主，造成小型装备重复携带、种类集中，大型装备却空缺，在救援中难以发挥装备效益。（3）缺乏物资上的统筹：在救援过程中，受快速前出的影响，各社会救援力量物资准备均不充分，而且以携带救援物资为主，生活物资多需依托受灾地进行购置，而受灾地也存在物资匮乏情况，造成自我保障困难[2]。

2.2 缺乏横向联络 多支社会救援力量相互之间没有建立有效的沟通平台，造成“各自为政，缺少协作”，主要表现为为以下几方面。（1）信息无法共享：各支队伍到达受灾地后，都要分别花费大量人力物力来开展调查，以了解受灾地的社情、民情、灾情，从而形成各自的救援计划，仅收集情报工作便需花费1 天乃至数天时间，因信息无法共享，造成重复劳动。同时，也给救援数据的统计工作造成困难[3]。（2）工作协作不畅：各支社会救援队伍之间缺乏有效的协调机制，容易出现“志愿失灵”情况。特别是在灾害发生初期，现场情况复杂多变，组织结构混乱，大量的救援队伍和志愿者进入灾区，缺乏相应的组织协调，容易造成某些地域局部扎堆，某些地域又无人问津的情况，不仅难以达到预期效果，甚至可能带来负面效应。

2.3 缺乏纵向沟通 因为参与救援工作的社会救援组织均为自发自愿的行为，到达受灾地后，无法与当地官方救援机构建立正常的组织指挥关系，甚至没有正规渠道进行衔接沟通，呈现“散沙”状态。其主要表现在以下几方面。（1）灾害信息无法实时获得：因为缺少官方的正规通报途径，仅靠自身搜集情报，容易发生错漏，而且实时性较差，无法达到指导救援规划的目的。（2）力量协作无法合理调配：因为没有统一的调度，社会救援组织与当地政府及军方救援力量、国际建制救援力量之间的调配无法实现，同样造成局部扎堆或局部空白的问题，不利于救援力量的合理配置和均衡使用。（3）后勤保障无法得到支持：由于没有官方的统一指挥管理，各社会救援队伍在境外的后勤保障仅能依靠自身完成，在受灾地物资溃乏的状况下，食宿问题成为影响救援效能发挥的关键问题[4]。

3 建 议

3.1 完善灾害救援法制建设 法制是灾害救援顺利实施的基础和依据。 2016-12 中共中央、国务院印发了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，进一步提出健全社会力量参与的机制，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局，其中社会力量包括社会组织、社会工作者、志愿者、爱心企业等[5]。虽然目前的法规和政策已明确鼓励和支持社会力量参与灾害救援，但大多数条规较为宏观，缺乏具体的操作性。建议在目前基础上制定社会组织参加应急救援的体制、机构、人员、职责、程序等详细规范，把社会组织参与灾害救援纳入法制轨道，并建立准入制度，制定救援组织标准化建设指南，包括专业技能培训、救援组织分工、救援流程演练、救援装备标准、救援物资清单等，以此规范社会组织在国内和国际灾害救援中的行为模式。

3.2 设立负责协调社会组织参与灾害救援专门机构，建立统一的应急救援服务平台 常设专门机构主要为便于社会组织与政府部门有效衔接，合理协调人力、物资，避免在灾区现场出现救援人员冗余、设备匮乏、物资浪费等情况。完善统一的应急救援服务平台，实现灾害信息共享，及时发布灾害信息，发布灾害救援需求，各社会组织统一向平台提交申请并报备各救援队伍人员、物资组成情况，便于政府与社会组织之间有效对接，整合各方救灾资源，使社会组织能够更加高效有序的参加灾害救援任务。

3.3 在境外受灾地设立本国救援力量的指挥机构建议在灾害救援地区由我驻外使馆牵头，构建以我国政府救援力量为主体、军队救援力量为支撑、社会救援组织为延伸的联合指挥机构，统一管理在受灾地区的本国救援力量，统筹进行任务、物资、人员的协调分配，以及与当地政府、军队、联合国机构及其他国际救援力量之间的协作，形成完整的组织指挥链条，便于最大限度地发挥救援效能[6]。

4 结 语

结合近年来社会救援力量多次参加国内及国际灾害救援的经验，应充分认识到中国社会组织参与国际灾害应对的可行性、必然性和重要性。在目前的政策法规基础上，应进一步完善中国社会组织参与国际灾害应对的政府体制，出台支持社会组织参与国际灾害应对的相关政策，规范社会救援组织参加国际灾害救援的行为模式，建立良性的政府与社会组织、军队与社会组织、各社会组织之间的协作关系，实现信息共享，加强横向协作，规范纵向指挥，提高灾害救援效率，充分发挥社会力量在灾害救援中的优势，提升灾害救援效能。