土地变更调查的工作现状、变革及改进措施分析

蔡毅华

（广东金兰德房地产土地资产评估规划有限公司，广东 广州 510056）

1 工作现状

我国国土资源变更调查工作始于20世纪80年代，经过十多年的发展，各省的完成时间不一。该调查结果体现了我国20世纪80～90年代这一段时期内我国土地资源的数量情况、分布情况、利用情况以及土地权所属情况。20世纪末期，我国土地局决定在全国范围内开展土地变更调查工作。自此之后，每年我国都会按国家规划定时进行土地资源的变更调查工作。通常是以前一年的调查数据为研究基础，以县区为基本研究单位，于本年10月31日为时间点开展相关土地变更调查工作。主要内容是全面调查本年度内新增的土地、农业产业的结构调整情况、生态退耕状况以及土地的开放状况等，并将所调查到的数据信息逐级上报，从而形成系统的土地利用数据。因此，土地变更调查工作既是前一年土地变更数据的继承又是发展，经过对前一年土地变更数据的调查，可以轻松掌握我国各地土地资源的变更情况，从宏观上掌握我国土地资源的使用情况，以及我国土地资源管理工作的成果。除此之外，为了进一步落实并加快我国经济社会发展的战略步伐，必须做好土地资源的变更调查工作。但是，我国土地变更调查工作并不是在系统数据库的基础上进行的，大部分基础性图件都是多次使用，在长时间的使用过程中，图件的现势性大大降低，很多地方只是进行了数据改动，并没有对图件进行同步变更，从而导致图件以及数据之间的发展存在差异性。与此同时，随着我国国民经济的快速发展，以及社会生产水平的不断提升，城镇化的发展速度也不断加快，土地利用现状变化日新月异，土地变更调查结果已远远不能满足当前的土地利用状况。

2 新变革

2.1 《土地利用现状分类》国标正式出台

我国已于2007年下半年出台了《土地利用现状分类》。该准则的出台，进一步规范了土地调查工作，规划工作，评价工作等各类土地资源管理工作。该法规的出台为当地土地资源调查工作中有关土地分类等一系列问题提供了及时、有效的解决方案。同时，也为我国土地资源变更调查工作以及土地资源管理工作的顺利开展提供了便利。此外，该标准的出台及实施，也在一定程度上扩大了土地变更调查结果的有效共享范围，极大提升了土地资源变更调查数据的准确性及实用性，为我国土地资源的规划及保护工作提供了坚实的基础。

2.2 相关法律、法规的出台及实施

由我国已出台的法律、法规可知，我国已将新增建设用地控制指标纳入了我国土地利用的年度计划当中，并将实际的耕地保有量以及新增的建设用地面积作为土地利用年度计划考核以及土地资源管理工作、耕地保护工作的考核准则。另有法规表明：实际的耕地面积以及新增建的用地面积的确定应以土地资源变更调查数据为参考，而实际的耕地面积当作耕地保护责任考核工作的主要指标[2]。实际的新增建面积则作为当年年度计划执行考核的最高准则，而新增设的建设用地面积的相关使用费的收取则按照本年的批准用地费用缴纳额度以及标准的应付额度之间进行考核，并要求在规定期限内进行缴纳。与此同时，《土地调查条例》也明确对土地变更调查的工作周期，调查内容，调查方式以及组织方式和质量控制等过程进行了规定，且将每年所进行的土地资源变更调查也纳入其中，建立了完善的土地资源调查系统，完善了相关的法律制度，创新了法律体系，为进一步提升土地调查数据结果的可靠性及准确性和我国土地资源变更调查工作提供便利。因此，同以往的土地资源变更调查工作相比较，在政策角度上来讲，上述法规的出台对我国土地资源变更调查工作提出了更高的要求。

2.3 第二次全国土地调查工作的顺利开展

从客观角度来看，随着我国科学技术的飞速发展，以及信息技术的广泛应用，信息管理方式也随之改变，这就为新形势下的土地资源的变更管理工作提供了更加便捷的技术手段。从主观角度来看，我国国土资源已加快了信息建设管理的步伐。2007年，在全国范围内开展了第二次土地变更调查工作，明确规定各省市建立、健全土地资源调查信息数据库，以及相关土地变更信息统计机制和相应的监测机制。第二次土地资源变更调查工作细则也明确规定了各地数据库的建立规范及建设标准，所以第二次土地调查工作的顺利开展，势必成为推动土地变更调查工作的里程碑[3]。

3 土地变更调查的基础性地位及作用

从我国已有的法律、法规可知，土地资源变更调查工作的基础性及作用性也日益凸显，尤其是近些年来，土地资源变更调查成果已成为当前我国进一步加强土地管理工作，增强土地调控工作的重要依据，土地资源变更调查成果对我国土地资源的变更方向以及土地资源的管理政策起到了决定性作用。目前，我国土地资源变更调查成果数据必须满足的条件有：

（1）全面反映本年度的土地利用状况；

（2）为实际的土地耕地面积以及新增的建设用地面积提供可靠的依据；

（3）为耕地占补平衡以及耕地总量平衡提供可靠的依据；

（4）为新增建设用地的有偿使用提供可靠的依据；

（5）为年度计划指标的执行考核提供可靠的依据。

反之，也正是因为土地资源变更调查数据的准确性及可靠性，才决定了土地资源变更调查数据在土地管理工作的重要地位，同时，也对土地变更调查工作提出了更多的要求[4]。

4 改进措施分析

4.1 做好土地变更调查的关键环节

为了进一步提升土地资源变更调查结果的准确性及规范性，就需做好外业调查以及土地利用数据库更新这两项工作。

4.1.1 外业调查

外业调查是整个土地资源变更调查工作中最为关键，也是最基础性的一步[1]。外业调查主要分为两类，即权属调查工作以及地类调查工作。前者的主要目的是查清当年集体土地的归属权以及国有土地使用权的变动情况，后者是为了调查清楚当年所有地类图斑，先组地物以及零星地物等一系列地类的变化状况，也要对新增的地物进行补测。

4.1.2 土地利用数据库和管理信息系统

随着科学技术的飞速发展，土地资源管理工作也日趋完善。土地利用数据库和管理信息系统的建立，实现了土地资源管理的信息化和动态化。在相关法律、法规的规范下，全国各地建立起了互通互联的土地资源数据库，土地变更调查工作也由以往的手工方式转为以土地信息数据库为核心的信息化数字管理方式。通过信息管理系统，将土地资源的利用现状等列入土地管理数据库中，从而为土地资源变动情况的及时更新提供便利。

4.2 不断加强人才队伍的建设力度

为了进一步提升我国土地资源变更调查工作的准确性，相关管理部门需不断增强对基层外业调查人员以及相关信息管理人员的培养力度，定期展开相关培训工作，不断提升相关工作人员的专业知识素养及实践能力。除此之外，还可以适当引入一定的专业性技术人才，不断充实我国国土资源的调查水准。同时，相关管理部门应严格制定系统的管理章程，增强相关工作人员的责任意识，做到责任到人，提升工作人员的工作积极性，提升整个土地资源变更调查队伍的工作水平，防止因人员流动而发生工作脱节的问题。

4.3 不断提升土地调查的技术水平

在保证数据调查准确性及可靠性的基础上，不断研发及推广数字信息化的土地调查技术，为我国基层国土资源部门配备相应的数字化设备，减少野外手工调绘的工作量，在很大程度上降低外业调绘的技术难度，提高调绘技术的精准度及调绘的效率。同时，建立、健全系统化的信息管理，在一定程度上降低了系统操作的难度，提供了可靠的数据接口，为外业调查成果的输入提供了便利，也能通过充分应用其他数据成果，提升调查效果，确保调查质量[5]。

4.4 建立、健全技术规程及相关技术标准

在土地资源变更调查工作中通过不断使用新方法、新技术来改变以往的土地变更方法以及土地变更调查的要求，所以必须尽快建立、健全完善的技术标准及技术规程，更好地与同现阶段的土地资源变更调查工作相适应。

4.5 完善土地变更调查机制

在确保技术水平以及人才质量的前提下，还要在经费分配，组织投入，地图供应，模式变化以及质量掌控等过程形成系统化、制度化、规范化的发展机制。例如，统一制作、发放调查地图，建立、健全专门的土地调查体系等[6]。

5 结语

众所周知，土地变更调查工作关系到我国经济的发展以及社会生产水平的提升，所以必须确保土地资源变更数据的准确性及有效性。就目前我国国土资源的变更调查情况来看，未来我国土地变更调查工作将不仅仅局限于国土部门，而将涉及更多的部门，通过各部门之间的协调互助完成调查工作，从而提升土地变更调查结果的准确性以及扩展面和深度面，确保所调查数据能满足相应的工作需求及决策需求。