构建“梯度”社会救助格局

罗燕

要着力推动形成分层梯度的社会救助格局，根据困难群众的困难程度，分层给予不同的救助，突出救助重点，兼顾救助其他。

兜底线，救急难，解民忧……社会救助为很多困难家庭撑起了保护伞，成为最温暖的一股社会力量。

然而，随着社会经济的发展，困难家庭的需求更加多样，低保的福利捆绑以及“悬崖效应”的出现，使得社会救助面临很多新问题。

今后，社会救助如何将网织得更密，底兜得更牢，让百姓更有获得感、幸福感、安全感？就相关问题，《民生周刊》专访了民政部社会救助司副司长蒋玮。

做好兜底保障，助力脱贫攻坚

民生周刊：2018年刚刚过去，在这一年中，社会救助工作有哪些亮点？取得了哪些重大进展？

蒋玮：说到2018年的亮点，用一句话，就是发挥好社会救助兜底保障作用，助力脱贫攻坚。

首先，对农村低保制度进行了一些调整完善。过去低保是以家庭为单位来申请的，现在为了实现建档立卡贫困人口如期脱贫，增强社会救助兜底保障的功能，对建档立卡家庭中的重病患者和重残人员，可以单独纳入低保，这样更有利于这个家庭整体脱贫。

其次，加强和改进临时救助工作。临时救助制度设计是非常好的，但是在执行中制度效能没有得到充分发挥。根据国务院常务会议精神，2018年1月，民政部和财政部联合印发了《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》，聚焦增强临时救助的兜底性、提升临时救助的时效性，提出了一系列具体措施。比如，推动地方落实分级审批、先行救助等政策要求，以提高救助的时效性；要求地方加大临时救助力度，将所有遭遇突发性、临时性、紧迫性基本生活困难的居民家庭和个人全部纳入救助范围，切实发挥临时救助的兜底作用。

第三，在特困人员救助供养方面，在普遍提高救助供养标准、有效保障特困人员基本生活的基础上，着力强化供养服务的有效供给。2018年，我们出台了深度贫困地区特困人员供养服务设施建设改造行动计划，提出全面改善深度贫困地区供养服务设施条件，提高集中供养服务能力，更好地满足生活不能自理特困人员照料服务需求，为打好打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。

民生周刊：对特困人员供养服务机构的改造，只限于深度贫困地区吗？

蒋玮：民政部联合发展改革委、国务院扶贫办印发《深度贫困地区特困人员供养服务设施建设改造行动计划》，旨在更好地贯彻落实党中央、国务院打赢脱贫攻坚三年行动的指导意见和国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见。

目前的行动计划主要是针对深度贫困地区的。但从工作推进的总体安排上，我们会在完成好深度贫困地区供养服务设施改造的基础上，逐步将行动计划拓展到其他贫困地区。同时，通过供养服务机构兜底保障能力的提升，在满足有集中供养意愿特困人员供养需求的前提下，可以逐步开展面向低保、低收入家庭及建档立卡贫困家庭老年人、残疾人的无偿或低偿集中托养服务。

在这方面，一些地方已经有了很好的实践，比如四川省乐山市、甘肃省和政县，利用供养服务机构的闲置床位，开展面向建档立卡贫困家庭、低保家庭的托养服务，把这些家庭中的残疾人、生活不能自理的老年人集中到机构进行托养，把这些家庭的劳动力解放出来，从而帮助这些贫困家庭脱贫解困。

发挥临时救助制度效能

民生周刊：在实际生活中，很多人觉得临时救助没有一个稳定的预期，是一次性的，申请的积极性不够，您怎么看？怎样让临时救助更好地发挥作用？

蒋玮：“临时救助”从字面上理解，确实是一次性的、临时性的，会让人感觉没有稳定的预期。但经过近几年的发展，临时救助在不断壮大，它的特点和作用也更加鲜明。

一是在对象范围上实现了“全覆盖”。临时救助是面向全体居民家庭和个人的，这是它区别于其他社会救助制度的一个重要特征，临时救助对象分成急难型临时救助对象和支出型临时救助对象。任何一个家庭或者个人，如果遭遇了突发事件、意外事故，基本生活遇到了困难，都可以获得临时救助，这一类对象就是急难型临时救助对象；还有一些家庭，收入水平还是可以的，但是家里有一个大病患者，高额医药费用支出使这个家庭入不敷出，这一类对象就是支出型临时救助对象。临时救助制度就是要兜社会救助体系的底，其他制度无法覆盖的，临时救助都要覆盖，要让“突遇不测者得周急之助、因病因灾者去生存之虞、创新创业者无后顾之忧”。

二是申请受理环节体现“开放性”。申请临时救助，不再要求在户籍所在地申请，而是给了申请人更多的选择，你可以在户籍地申请，也可以在居住地申请，还可以在急难发生地申请。这为流动人口申请救助提供了便利。

三是审核审批程序强调“时效性”。低保、特困人员救助供养等社会救助的审批权都在县级民政部门，而临时救助的审批权是在乡镇和县级，两级都可以审批。在这方面，我们推动地方全面建立临时救助备用金制度，并要求逐步提高乡镇审批额度，真正提高临时救助的时效性。此外，临时救助还可以开展先行救助。比如对于一些急难求助，如果还要走完经济状况核对、入户调查、民主评议公示这些程序，就无法真正做到解燃眉之急。在这种情况下，可以先行救助，事后再补齐手续。

四是救助方式上突出“多样性”。临时救助的形式是多样的，可以发放臨时救助金，也可以发实物，还可以提供转介服务。

近两年，随着脱贫攻坚的深入推进，临时救助在落实社会救助兜底脱贫和防止已脱贫家庭返贫中，发挥了很重要的作用。同时，在城市脱困解困中，临时救助也发挥着日益重要的作用。

民生周刊：据统计，近年来，低保覆盖人群大幅度减少，这种现象怎么理解？

蒋玮：首先，要全面看待这个问题，低保人数下降并不意味着社会救助对象人数减少，从近两年统计数据看，临时救助、医疗救助的人次数在不断增加。

其次，要辩证看待这一现象，一方面，农村脱贫攻坚成效显著，通过产业扶贫、生态扶贫、教育帮扶等，农村贫困地区的家庭收入增加了；在城市，居民的收入水平也在逐年提高，一些曾经的低保家庭退出低保，这是必然趋势。另一方面，各地核对机制的建立，精准认定对象的手段提升了，规范化管理的水平提高了，一些不再符合低保条件的家庭退出了低保，一些地方的“政策保”也得到了有效清理。

当然，低保人数大幅减少也促使我们反思：如何使低保标准动态调整机制更加科学，确保低保标准动态调整水平与经济社会发展水平相适应；如何完善低保对象认定办法，更加科学核算家庭收入、财产，综合评估家庭困难程度，这些方面需要不断完善和加强。

构建分层梯度救助格局

民生周刊：“隐形贫困户”的说法去年引起很大反响，对于这类贫困户，今后会有相应的救助吗？

蒋玮：“隐形贫困户”，我们称之为支出型贫困家庭。这些家庭的收入水平超过了低保标准，按规定纳入低保范围，由此，一些专项救助，诸如医疗救助、教育救助等也无法覆盖到他们，使得这些家庭的实际生活有的甚至还不如低保家庭。

一方面，这些家庭游离于低保线之外，得不到相应的救助；另一方面，低保家庭因为有“低保资格”而获得了各项救助，这种叠加式的救助造成了低保的“悬崖效应”。两者一对比，群众的心理落差很大，救助的公平性也受到影响。

下一步要着力推动形成分层梯度的社会救助格局，根据困难群众的困难程度，分层给予不同的救助，也就是说，如果特困人员、低保对象是救助的靶心，那么这个靶心之外，还应该有靶环，这样对困难群众的救助就不是只瞄准低保对象、特困人员的断崖式救助了，悬崖将变成一个“缓坡”，这才是一张更加有效、更加公平、更具有韧性的安全网。

如何构建分层梯度的救助格局？目前，一些地方开展了有益的探索和实践。

比如，西安市碑林区建立了社会救助四级信息圈制度，采取社区摸排和群众主动申报相结合的方式将辖区困难家庭按照家庭困难程度分为四个圈，录入困难家庭信息库。第一级圈为低保家庭；第二级圈为低收入家庭；第三级圈为家庭人均收入低于低收入标准1.5倍的困难家庭；第四级圈为家庭人均收入高于低收入标准1.5倍、低于低收入标准2倍的家庭。实际工作中，当地民政部门针对不同级圈的对象给予不同的救助制度。

广州、佛山等地也有类似的做法。第一级圈为低保对象，所有的救助制度均可申請；第二级圈是低收入人员，除了每个月没有固定的生活救助金或者按低保标准的30%领取救助金外，其他的医疗、教育等救助标准均与第一级圈一样；第三级圈的支出型贫困家庭，根据困难情形，给予相应救助。从而形成梯度式救助。

用一句话解释分层梯度救助格局，就是突出救助重点，兼顾救助其他。