改革开放以来我国机构改革的探索历程

耿剑利（中共晋中市委党校科研室，山西晋中030600）

改革开放以来，我国已经完成了七轮机构改革。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，2018年，我国开启了新一轮党和国家机构改革，着眼于“两个一百年”奋斗目标，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，解决体制机制方面的弊端。通过回顾、总结改革开放以来的七轮机构改革，发现不足、掌握规律、把握趋势，对推进新时代党和国家机构改革具有重要意义。

一、回顾：1982—2013年的七轮机构改革的成就

（一）政府职能转变取得重大进展

七轮机构改革中的政府职能转变可以分为两个阶段。

1.转变政府经济职能，实现政企分开

此阶段时间段为1982—1998年，包括发生在1982年、1988年、1993年、1998年的四轮机构改革。1982年的机构改革力求通过较大幅度撤并经济管理部门，为经济体制改革的深化提供有利条件。1988年的机构改革首次明确，转变政府职能是机构改革的重要目标，但只是点题并没有破题。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后，1993年、1998年才开始围绕建立社会主义市场经济体制进行机构改革。1993年，由于刚刚提出建立市场经济体制，加上计划经济体制下部门造成的利益集团的阻碍，机构改革的成效非常有限，主要成果是将航空航天部门改为公司，轻工、纺织部门改为行业协会。1998年的机构改革力度最大，以解决政企不分的问题为着力点，撤销几乎所有的工业专业经济部门，一些部门转为经济实体，如电力工业部和邮电部。

2.加强宏观调控，注重社会管理和公共服务

此阶段主要包括发生在2003年、2008年、2013年的三轮机构改革。

2001年，我国加入世贸组织。此背景下的2003年的机构改革，将国家经贸委和外经贸部的职能进行整合，组建商务部；设立国家发展和改革委员会，取消“计划”，突出“改革”，加强了宏观调控。2003年发生的SARS事件以及屡次发生的安全事故，助推了2003年机构改革中建设服务型政府的目标的提出，政府职能发生了从重视经济发展到重视公共服务的转变，如组建国家食品药品监管总局，将国家安全生产监督管理局升格为国务院直属机构，完善对食品药品安全生产的监管体制。

2008年的机构改革引入大部制改革的新思路，组建人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部，强化社会管理和服务；合理配置发改委、财政部、中国人民银行的宏观调控职能，健全协调机制。

2013年开启的机构改革是内涵式改革，第一次将职能转变放在与机构改革平行的位置上，强调简政放权、放管结合、优化服务，从10个方面提出了职能转变的要求，政府向市场放权、向社会放权，通过商事制度改革、取消企业注册资本金制度，激发市场和社会的活力。

总之，通过七轮机构改革，我国的行政体制更加适应社会主义市场经济的要求，使经济实现了持续较高速的增长。

（二）机构数量逐渐减少，组织结构更加优化

我们从1982—2013年间国务院历次机构改革概况图（图1①）中可以看到，随着历次改革的开展，机构、人员数量在逐步减少。

图1 国务院历次机构改革概况（图中国务院机构数量包括办公厅、组成部门、直属机构及办事机构）

1981年，国务院的机构数量达到中华人民共和国成立以后的峰值，共100个，臃肿的机构已不能适应当时经济社会发展的需要，因此1982年的机构改革有了三个方面的精简：领导班子、机构数量、人员编制。在领导班子方面，减少了副职，国务院各部委正副职变为一正二副或一正四副；在精简机构方面，国务院各部门减为61个，精简比近40%；在人员编制方面，减少了2.1万名［1］。

1988年的机构改革主要针对工业专业经济管理部门，由原先对企业的直接干预转向间接行业管理。在能源领域，将原先分设的煤炭、石油、核工业部门进行合并，组建能源部；整合机械、电子工业部门，形成新的机械电子工业部。国务院组成部门、直属机构及办事机构从72个减为68个，部委内司局缩减20%，人员编制比原来减少了9700多名［1］。

1993年的机构改革继续对机构数量进行精简，国务院的直属机构由19个调整为13个。此次改革中的重大突破是中纪委机关和监察部合署办公，纪律检查与行政监察之间的关系得以理顺。

1998年的机构改革撤销了10个工业专业经济部门，涉及电力、煤炭、冶金、机械、电子、化学、地质、林业、轻工业、纺织，改革直指政企不分的状况。国务院组成部门由40个精简为29个，人员减少47.5%，由3.23万名减至1.67万名。1998年的机构改革为我国以后的机构设置构建了框架，形成政务部门、宏观调控部门、专业经济管理部门、社会管理部门的“四分”局面。

2003年的机构改革，机构数量增减不大，只是将国家经贸委和外经贸部合并为商务部。2008年的机构改革着力优化组织结构，探索大部制，并完善运行机制，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。整合、完善工业和信息、交通运输行业管理体制，组建工信部，将中国民用航空总局并入交通运输部。2013年，继续推进大部制改革，组建国家卫生和计划生育委员会、国家新闻出版广电总局，撤销最后一个行业管理部门——铁道部，设立国家铁路局和中国铁路总公司。

通过七轮机构改革，国务院机构数量大幅减少，实现了精兵简政、降低成本、提高运行效率的目的。

（三）机构编制渐趋法定化

通过历次机构改革，机构编制渐趋法定化。前几轮机构改革随意性很大［2］，机构改革的成果没有以法律的形式固定下来，特别是1993年的机构改革将1988年合并的机械电子部重新拆成机械部和电子部，将1988年撤销的煤炭工业部、石油工业部、核工业部重新组建的能源部又分设为电力部和煤炭部。1997年国务院出台了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，1998年又出台了“定职能、定机构、定编制”的“三定方案”，规范各部门的机构设置、人员编制、部门职责，成为各部门运转的基本依据，机构设置渐趋稳定化。2007年，国务院又颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，与《国务院行政机构设置和编制管理条例》相配套。2013年提出推行政府部门权责清单制度，以清单的形式列出各政府部门明确的职责，避免各部门滥用自由裁量权。通过不断完善相关法律，机构改革的成果得到巩固，避免了重蹈“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。但需要明确的是，相关法律还停留在行政法规规定层面，迄今还没有一项专门法律对机构编制作出规定，机构编制法定化仍有发展空间。

二、反思：七轮机构改革的不足

机构改革是一个艰难而复杂的过程，承担着建设国家制度的使命。1982—2013年的历次机构改革，在政府职能转变、机构人员精简、机构编制法定化等方面取得了很大成绩，从体制上保证了我国30多年经济的高速增长，促进了社会的和谐稳定发展。但同时也应看到，历次机构改革也存在一些不足。

（一）侧重政府机构改革，缺乏与其他机构改革的统筹协调

历次机构改革均侧重于政府机构改革，鲜有涉及其他方面的机构改革。然而机构组织结构中存在的问题，也包括政府部门之间职责设置的不合理，特别是党政之间机构设置不合理，缺乏统筹，职能交叉重叠。七轮国务院机构改革局限于政府系统自身，忽略与党委系统在职能配置和机构设置上的分工协作，与人大、政协、群团、事业单位、军队等方面的改革缺乏统筹协调，没有作为有机统一的机构系统来推进，如党中央机构改革1999年之后与国务院机构改革不同步［3］，过多强调党政分开、政企分开及党的归口管理体制，使党政机构设置中存在着一些矛盾，党的领导在很多领域出现弱化的情况。虽然党的十七大之后提出机构改革要“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”，但是中央层面一直没有推出相关指导性原则，也没有部署具体如何操作，只是在地方层面进行了党政统筹的创新，如广东顺德党政联动的大部制改革等。

（二）突出强化经济调节职能，社会职能有待加强

改革开放以来，经济建设成为中心工作，机构改革主要服务于经济体制改革的要求，如1982年、1988年、1993年、1998年的四次机构改革重点在于政企分开，推动经济发展。政府经济职能的强化导致政府的社会管理、公共服务职能弱化。直到SARS事件、三鹿三聚氰胺事件、煤矿安全事件的发生，倒逼政府注重危机管理，提高在公共卫生、教育等方面的服务水平。2008年，中央提出“以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门”，政府开始在机构设置和职责分工上为社会管理以及公共服务职能的履行，如解决民众住房、就业、社保等问题提供组织保障。2013年的机构改革，由于我国经济进入新常态，面临许多新挑战，政府的职能重心又转向经济方面，通过“放管服”改革激发市场和社会的活力。

2018年的机构改革之前，在涉民生问题的职能履行方面存在一定程度的体制性障碍，如看病难问题，城镇居民和职工的医疗保险由人社部门管理，新农合医疗保险由卫生部门管理，医疗救助又归民政部门负责。

（三）地方机构改革自主决定权太小，难以释放活力

历次机构改革中，各层级政府之间机构设置、职能配置差异不大，“职责同构”“上下对口，左右对齐”，每一级政府管理的事情大致相同，导致上下级政府权责脱节，权力向上集中，责任却往下沉。地方的财力和事权不匹配，地方大体控制了接近40%的财力，却承担了将近60%的事务，地方政府不能很好地履行职责。地方政府为了得到更多资源，不得不向上跑路，协调上下级关系，这就助长了官僚主义，增加了政府管理的成本。同时“职责同构”的机构设置也使地方政府机构膨胀、部门林立。

另外，地方政府在机构设置上的自主性不足，导致不能结合当地实际，创新性地推进改革、激发活力。对基层政府来说，最重要的是服务职能，在改革中，基层政府机构设置并不能满足当地公共物品和服务的需求。

三、改进：2018年党和国家机构改革的新特征

当前，中国特色社会主义进入新时代，面对新时代、新任务，以习近平同志为核心的党中央，在总结之前机构改革经验教训的基础上，开启了“近40年来最有远见和魄力的”机构改革。2018年的党和国家机构改革，是一场大刀阔斧、标本兼治的重构性的改革，是党和政府一场伟大的自我革命。

相较之前的七轮机构改革，这轮改革站位更高，它的目的不只是精兵简政、转变政府职能，更是以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。这轮改革范围更广，涉及8大类、60项改革内容，党政军群司法联动；路径更清晰，加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持优化协同高效，赋予省级及以下机构更多自主权，构建简约、高效的基层管理体制。

（一）坚持优化协同高效，统筹推进党和国家机构改革

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。唯有尊重实际，才能推进党和政府机构改革统筹。政府机构要改，党的机构也要改，这样才能真正实现机构改革深化，推进国家治理体系和治理能力现代化。此次改革强调党政机构的协调配合，主要有以下几个方面。

1.改革议事协调机构，加强党对重大工作的领导

此次改革把原先称为领导小组的议事协调机构改为更加正式的组织机构，即委员会，还新增加了中央全面依法治国委员会、中央审计委员会和中央教育工作领导小组，并将这三个机构的办公室设在相应的政府部门。通过对主要议事协调机构的重大改革，加强党对网信、财经、外事、全面改革、教育、审计、依法治国等重点领域的决策，实现党对这七项重大工作的领导，使党的部门与职能部门有机衔接、相互协调、有统有分、主次结合，形成办事合力。

2.统筹设置党政机构，发挥党的职能部门作用

本次改革中，统筹设置党政机构，将职责相近的党政部门合并设立或合署办公，解决了一些领域党政机构重叠、职责交叉问题，实现权责一致。比如不再保留国家公务员局，在中组部加挂牌子，编办也归口到中组部，这样公务员、编制都归中组部管理。中宣部直接管理新闻出版和电影，加挂国家新闻出版署（国家版权局）和国家电影局的牌子。组建监察机关——国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，加强党对反腐败工作的统一领导［4］。

（二）坚持人民中心论，积极应对新矛盾、新需求

2018年的党和国家机构改革坚持人民中心论，在人民群众关心的民生领域调整、组建机构，强化政府公共服务、社会管理职能，不断满足人民群众日益增长的对美好生活的需要，在治国理政实践中贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨。

比如为应对人口老龄化，满足人民群众对健康的高质量要求，组建国家卫生健康委员会；组建国家医疗保障局，整合人社部的城镇职工和居民基本医疗保险和生育保险、卫计委的新农合、发改委的药品和医疗服务价格管理、民政部的医疗救助等职责［4］，统筹推进医疗、医保、医药工作，方便老百姓就医报销；为维护退伍军人的权益，“跨军地”组建退役军人事务部；针对老百姓最关心的公共安全问题，整合了分散在12个部委的防灾、减灾、救灾职责，组建应急管理部，解决了过去抢险救援多头分散、协调性不足的问题，同时提高了应对新型安全风险的处置能力，形成对安全管控的一个硬拳头，为人民群众的生命财产安全筑牢防线。

（三）赋予地方机构改革更多自主权，充分发挥地方积极性

此次地方机构改革针对前几轮机构改革中过分注重“职责同构”“上下一般粗”的问题，作出了较大调整：一是赋予省级及以下机构更多自主权［5］，除中央明确规定哪些机构必须上下对口外，地方可根据当地经济社会特点和工作需要因地制宜设置相关机构，更好地服务当地经济社会发展。上级不同机构的指示任务由基层一个机构承担，基层不同机构的工作也允许向同一个上级机构汇报请示。二是要求统筹设置党政群机构，在省、市、县，特别是市、县，探索对职能相近的党政机关进行合并设立或合署办公，如2009年的广东顺德的大部制改革，整合了党政部门职能相近、相似的机构，合署办公，大部制的一把手由区委、区政府领导担任，减少了决策管理层。三是在乡镇、街道层面构建简约高效的基层管理体制，使基层机构、职能设置更加适合基层事务特点，设立综合性机构，实行扁平化管理，创新工作方式，简化工作流程，更好地服务基层群众。

四、结语

40年来我国机构改革，是不断适应经济社会发展实际，发现问题、解决问题的过程。从适应市场经济的发展到推进国家治理现代化，从党政分开、政企分开到统筹设置党政机构，从政府机构改革到党政军群全方位改革，从注重经济调节到经济、社会职能双管齐下，从中央地方上下对口设置机构到赋予地方政府更多自主权，通过改革，我国机构设置更加合理、职能更加科学高效。在全面深化改革的大格局中，党和国家机构改革处于非常关键的地位，对各领域改革发挥着体制支撑和保障的作用。2018年的党和国家机构改革是一场深刻的变革，是涉险深水区的一场自我革命。这轮以人民利益为导向、以坚持和加强党的全面领导为宗旨的机构改革，必将推进国家治理体系和国家治理能力的现代化。

注释：

①根据周志仁、徐艳晴《基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视》（《中国社会科学》2014年第7期）数据整理。