武汉市生态环境保护规划发展概述与展望

黄忆琦 肖 凯 朱 敏 朱婧瑄

（武汉市环境保护科学研究院 湖北武汉 430015）

1 武汉市生态环境保护规划的发展历程

改革开放40 年来，武汉市的生态环境保护工作随着社会经济快速发展不断深入推进。生态环境保护规划作为生态环境保护工作的综合性规划，起到了统筹生态环境保护工作的重要基础性作用；经过了40 年的发展，已经形成了比较完善的生态环境保护规划研究、编制、实施、评估、考核体系[1]。

1.1 “六五”（1981-1985年）计划：武汉市起步编制的第一个环境保护五年规划

规划提出重点解决位于生活居住区、水源保护区、风景游览区的工业企业的严重污染问题，也要抓好区域性的治理。“六五”期间，武汉市在以“三废”（工业废水、废气、废渣）处理为主的环境治理方面做了大量工作。这一时期，武汉市逐步强化环境管理，积极落实建设项目环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度，在全市环保系统实行环保工作目标管理，同时开始建立污染治理项目、治理设施管理、建设项目管理工作制度。

1.2 “七五”（1986-1990年）规划：第一个方法科学的环境保护五年规划

1984 年，武汉市“七五”环境保护科学规范论证小组通过《武汉市“七五”环境保护科学规划》，形成了一个内容相对全面、指标相对齐全、方法相对科学的生态环保五年规划。“七五”期间，武汉市认真贯彻环境保护这一基本国策及经济与环境协调发展的总方针。但由于历史原因，武汉市的城市规划、工业结构及其布局不尽合理，加之其他诸如资金、管理等方面因素的影响，在经济不断发展的同时，环境污染主要是工业污染，污染环境的各种污染物的排放量逐年有所增加，大气污染物有所控制，水污染还在蔓延，工业固体废弃物综合利用成绩显著，交通噪声污染还比较严重。

1.3 “八五”（1991-1995年）计划：注重环境保护与经济和社会协调发展

1991 年，《武汉市环境保护十年规划纲要及“八五”计划》发至有关部门实施。武汉市“八五”环境保护计划的进步在于：

（1）指标首次纳入武汉市“八五”国民经济和社会发展计划，这是环境规划进入发展决策的重要标志；

（2）规划的编制有了全国性的技术大纲，对规划的主导思想、指标体系、主要内容和主要方法做了统一的技术要求；

（3）规划内容包括环境污染物总量控制规划和环境质量保护的污染物控制规划，宏观要求和具体要求都在规划中展现。

1.4 “九五”（1996-2000年）计划：加强控制环境污染

《武汉市环境保护“九五”计划和2010 年规划纲要》（以下简称《“九五”计划》）环境保护目标为力争环境污染和生态破坏的趋势得到基本控制，城区环境质量基本稳定；部分区域环境质量有所改善，局部地区生态环境的破坏得到控制。“九五”期间武汉市响应国家要求，实行污染防治与生态保护并重方针，提出“一控双达标”的要求，多措并举，在一定意义上是对“七五”“八五”环保规划的重大创新和突破。

1.5 “十五”（2001-2005年）规划：生态环境保护受到重视

在1999 年8 月于北京召开的全国环境保护“十五”规划工作会议上则正式布置各地开展环保“十五”规划的编制工作。湖北省、武汉市环保局也相继下文要求立即进行环保“十五”规划的编制。国家编制了《重点城市“十五”环境保护规划编制技术规范》，在技术层面又上了一个新台阶。武汉市环保局组织有关部门编制完成了《武汉市“十五”环境保护规划》（以下简称《“十五”规划》）。《“十五”规划》指标体系与《“九五”计划》考核指标体系基本衔接，并根据“十五”环保规划的任务有所发展，指标类别主要分为环境质量、污染物总量控制、环境保护建设、生态环境保护等4 大类。《“十五”规划》尽管实施效果不够理想，但规划编制为“十一五”环境保护规划制定提供了有利的探索。

1.6 “十一五”（2006-2010年）规划：首次由武汉市人民政府印发

《武汉市生态环境保护“十一五”规划》（以下简称《“十一五”规划》）旨在指导全市“十一五”生态环境保护与建设工作，协调生态环境保护与社会经济发展。《“十一五”规划》以“主要污染物减排”为重点，突出抓好“城市环保清洁空气工程”、“环保专项行动”等专项工作，不断加强队伍和能力建设，积极推进“两型社会”建设，全市环保工作取得积极进展，规划提出的大部分指标和任务得到了稳步推进，规划实施富有成效。

1.7 “十二五”（2011-2015年）规划：加快实现环境保护历史性转变

《武汉市环境保护“十二五”规划》（以下简称《“十二五”规划》）坚持以科学发展观统领环境保护，综合采取加强污染源控制、推进环境综合整治、强化环境风险、突出重点区域环境保护、加强能力建设等措施，全面加强了水、大气、土壤、噪声、固体废物、危险废物等污染防治和农村生态环境建设，基本完成了《“十二五”规划》确定的目标和任务，使武汉市在保持经济持续快速增长的形势下，城乡环境质量保持基本稳定，局部区域环境质量有所改善，主要污染物排放总量持续下降，环境污染和生态破坏趋势总体得到控制。“十二五”时期，全市稳步推进环保各项工作，大力实施环境综合治理重点工程，环境质量逐步改善，污染物排放总量逐年下降，环境监管能力得到加强，社会共治格局基本形成。从《“十二五”规划》开始，生态环境保护规划指标体系有了约束性指标，规划开始有了刚性强调规划的实施和考核，有利发挥了生态环境保护规划刚性约束作用。

1.8 “十三五”（2016-2020年）规划：推进生态文明建设

十八大以来，生态环境提升到国家战略高度，《武汉市环境保护“十三五”规划》（以下简称《“十三五”规划》）被纳入武汉市2016 年度重大行政决策事项目录。《“十三五”规划》首次明确提出“生态环境质量总体改善”的目标，以全面改善环境质量、推动绿色发展为核心，明确了优化经济发展方式、实施三大行动计划、全面推进达标排放与污染减排、降低重点领域环境风险、创新环保体制机制及加强环境监管能力建设等六大重点任务。《“十三五”规划》将环境保护与生态保护建设的全面统筹推向了历史最高点，推动“多规合一”的良性发展。截至目前，我市持续深入实施“大气十条”“水十条”“土十条”，全面贯彻落实有关要求，加大大气污染治理力度、加大水污染治理力度、加强土壤污染防治，力争在2020 年打赢污染防治攻坚战。

2 武汉市生态环境规划的主要经验

2.1 规划思想遵循国家政策、经济社会发展需求

十八大以来，生态文明建设上升至前所未有的高度，生态环境保护也由社会问题转化为一个政治问题。同时，生态环境规划正确把握生态环境保护与经济发展之家的关系，从可持续发展到高质量发展，生态环境规划的思想理念在不断提高。

2.2 规划内容统筹兼顾

武汉市生态环境规划内容经历了由简入深的转变。从单纯的末端治理，到源头防控，过程监督；从“三废”治理，到污染控制、污染防治、污染治理多措并举。生态环境规划内容不断充实、完善，科学性与可操作性不断加强，规划目标更明确、契合经济社会发展需要。

2.3 规划体制改革不断推进

改革开放以来，随着我市社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，规划性质、规划体系、主要内容、编制程序、实施机制等方面，都处在不断调整完善中。朝着制度化、规范化、法制化的方向，生态环境保护规划程序不断发展规范。

3 武汉市生态环境规划存在的问题

3.1 规划相关法律法规不健全

目前武汉市生态环境规划编制的各个环节，包括衔接、批准、颁布、评估、调整，以及规划编制过程中党委、人大、政府、规划主管部门、行业主管部门各自的职责等，都是按不成文的惯例进行的，带来规划工作中的随意性较大、部门间政出多门、互相“扯皮”甚至相互掣肘。

3.2 规划实施执行力不够

武汉市环境保护“十二五”规划开始，生态环境保护规划指标体系有了约束性指标，规划开始有了刚性强调规划的实施和考核，规划蓝图只有落地实施，才能转化为发展实效，但现实情况是，生态环境保护规划的编制、实施、监督机制还不很健全，规划落实不很到位、执行力不强仍然是当前生态环境保护规划工作中最薄弱的环节之一。

3.3 规划技术与标准不足

目前，在国家层面存在规划技术与标准不足问题，省级及市级更是如此。一是生态环境保护规划工作缺乏技术规范标准；二是生态环境保护规划的技术指标参数的适用范围大多是全国范围，没有弹性。三是技术规范的标准不适应现实的要求，部分标准已长年未更新；此外，生态环境保护规划数据统计口径与其他部门的技术规范不一致等问题。

4 武汉市生态环境规划的发展展望

4.1 提升规划新格局

为实现2035 年要达到“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”的目标，“十四五”及未来相当长一段时间，面临新形势、新目标、新要求，要以此重新审视、统筹环境宏观战略安排，武汉市生态环境保护理念与国家同步，与时俱进，在不同时期提出新发展理念。

4.2 建立规划管理体系

环境规划从重编制向重过程、重政策方向转变，一个完整的规划应包括制定-实施-监督-评估-问责。由此，制定规划对科学性与适应性有了更高的要求；实施规划需各部门联动、互通，加强协作；保证规划评估、监督的重要性，强化独立第三方机构对规划实施的监督和评估；推行实施不力的环保行政问责和惩罚制度。

结语

在国家层面，出台环境规划编制技术指南，保障规划的科学性；在地方层面，加强与国家环境规划的衔接，同时加强与地方总体、其他专项规划的统一、协调。加强对环境规划技术条件、业务能力、人员素质、业务范围等的提升。推进环境规划技术方法的研究，技术创新推动环境规划发展。