自贸区扩容升级打造开放创新“新高地”

卞疆 朱锦奎

对于我国自贸区建设而言，2019年尤其是下半年，可以说是政策“落地施工期”。8月6日，国务院同意设立上海自贸区临港新片区;8月9日，中共中央、国务院印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》明确高标准高质量建设自由贸易试验区，加快构建与国际接轨的开放型经济新体制;8月26日，国务院发布新设6个自贸区《总体方案》，在山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6省区设立自由贸易试验区。近日，《中共中央国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见》发布（下简称《意见》），对自贸区引领我国贸易高质量发展提出具体要求。《意见》指出，深化改革开放，营造法治化国际化便利化贸易环境。充分发挥自由贸易试验区示范引领作用，高水平建设中国特色自由贸易港。

作为自贸区建设的“排头兵”，上海自贸区先行先试，以更大的力度协同推进对外开放，深化开放合作，着力推动自贸区高质量发展，通过制度创新推动高水平的开放，用高水平来倒逼改革，全面提升长三角国际合作的竞争新优势。同时，上海自贸区不断推进新片区建设，打造更具国际市场竞争力和影响力的特殊经济功能区。8月20日，上海自贸区在继2017年推出3.0版建设方案之后，正式揭牌对标国际公认竞争力最 强的自由贸易园区的临港新片区。此外，海南、上海、广东、天津、浙江、四川等自贸区都在积极组织力量探索自由贸易港的开发实践。可以说，当前全国自贸区建设迈入了全面扩容升级的新阶段。

中国自贸区建设实况

从2013年上海自贸试验区挂牌至今，我国自由贸易试验区已增至18个。2013年9月，首个自贸区上海自贸区挂牌;2015年4月，广东、天津、福建第二批自贸区获批;2017年3月，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西第三批自贸区获批;2018年9月，海南自贸区获批;今年8月26日，江苏、河北、黑龙江、广西、山东、云南作为新设自贸试验区获批。

自贸区建设历时6年，北至黑龙江，南至海南，东至江浙沪、西至四川陕西，从沿海到内陆，跨东中西区域，分布于我国各地，形成“1+3+7+1+6”的开放新“雁阵”。18个自贸区建设各有侧重，比如，天津自贸区与河北自贸区都提到了京津冀协同发展;福建自贸区则突出对台优势，提出把自贸试验区建设成为深化两岸经济合作的示范区;黑龙江靠近俄罗斯，自贸试验区建设提出打造对俄罗斯及东北亚区域合作的中心樞纽。同时，这些自贸区的一个共同特点是自贸区建设的指导思想、战略定位、发展目标重视与国家的“一带一路”倡议、“长江经济带发展”、“京津冀协同发展”等三大区域经济发展战略，以及“东部率先发展”、“中部崛起”、“西部开发”、“东北振兴”等四大板块协同发展战略相对接。

各自贸区总体方案对接国家战略的指导思想、战略定位与发展目标可以阐述如下： 上海提出自贸区建设要“推动‘一带一路建设和长江经济带发展”，广东提出要将自贸区“建设成为粤港澳深度合作示范区、 21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地”，天津提出自贸区建设要“努力打造京津冀协同发展新引擎，成为京津冀协同发展高水平对外开放平台”，福建提出自贸区要“建设21世纪海上丝绸之路核心区，打造面向21世纪的海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地”，浙江提出自贸区要“建设成为东部地区重要海上开放门户示范区、国际大宗商品贸易自由化先导区和具有国际影响力的资源配置基地”，辽宁提出自贸区要“建设成为提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎”，河南提出自贸区要 “建设成为服务于‘一带一路建设的现代综合交通枢纽、全面改革开放试验田和内陆开放型经济示范区”等等。

中国自贸区成立以来，各自贸区都特别提出要 通过制度创新激活自贸区的经济活力。例如，上海自贸区提出要“把制度创新作为核心任务，把防控风险作为重要底线”，“在更广领域和更大空间积极探索以制度创新推动全面深化改革的新路径，率先建立符合国际化、市场化、法治化要求的投资和贸易规制的新体系”，广东自贸区提出要“以制度创新为核心，促进内地与港澳经济合作”，天津自贸区提出要“以制度创新为核心，发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索转变政府职能的新途径”，福建自贸区提出要“立足于体制机制创新，进一步解放思想，先行先试”，辽宁自贸区提出自贸区要“以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，加快市场取向体制机制改革、积极推动结构调整”，河南自贸区提出自贸区要“以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系”。

截至目前，中国自贸区服务国家战略，围绕“贸易便利化”“投资管理制度便利化”“金融制度创新”“行政职能转换”等方面，对自贸区的建设与管理进行了系列探索，在主要经济指标方面，取得了显著成绩。例如，上海自贸区占地面积为120.72平方公里，约占上海土地面积的1.9%，但2017年创造了上海市25%的GDP，创造了40%的外贸进出口总额;广东自贸区2015年挂牌，四年来累计新增企业21万家，新设外商投资企业9639家，实际利用外资 128.5 亿美元。

在取得显著经济效益的同时，制度创新是自贸区建设的核心。根据中央要求，自贸区制度建设与创新要“做好可复制可推广经验总结推广”。中国自贸区成立以来，围绕“投资管理制度便利化”“贸易便利化”“金融制度创新”“行政职能转换”等系列制度创新工作进行了积极探索，取得了系列“可复制可推广”的制度创新成果，并进行了推广。以上海为例，在负面清单、商事登记、证照分离等领域，上海自贸区挂牌六周年以来，有127项累积制度创新成果在全国复制推广。截至2019年10月，广东省 自贸区自挂牌以来，在自贸区制度创新方面取得了385 项成果，其中制度创新成果向全国成功复制推广33项，在全省复制推广102项。

总的来说，中国自贸区已经成为推动我国新一轮全面开放格局的重要载体，其使命是对标国际高水平经贸规则，探索改革路径，以高水平开放推动我国经济高质量发展。

自贸区扩容升级的背景

当前，经济全球化面临的新挑战和我国发展新阶段培育发展新动能的客观要求，是设立、升级和扩容自贸区的基本背景。 经济全球化盘活了参与国的生产要素，提升了世界生产要素的配置效率，促进了技术进步和全球经济增长。当前，世界经济进入深度调整期，保护主义和贸易摩擦抬头，现有的经贸规则体系难以满足经济全球化调整的需求，但经济全球化的基本逻辑依然成立，全球化的趋势不可逆转。任何一个融入全球市场的国家都不可能通过转向孤立封闭来实现经济增长，中国亦如此。

中国在经历了数十年的发展以后，传统的要素成本优势逐渐削弱，投资对经济增长的拉动下降，需求管理政策的边际效果也趋于减弱。在新的发展阶段，中国的经济增长必须通过供给侧结构性改革培育新动能。供给侧结构性改革的一个基本逻辑， 便是通过改善制度供给来降低市场的交易成本，改善资源配置效率和激发创新，实现经济的高质量增长。在中国高度融入全球经济体系的背景下，进一步扩大对外开放的领域和范围、与国际高水平经贸规则对接，成为供给侧结构性改革的一个重要组成部分。我国新一轮高水平开放已由过去注重要素和商品流动性的开放转向注重规则和制度性的开放，而以负面清单为核心，全面深化“放管服”改革，打造市场化、法治化、国际化营商环境为基本特点的自贸区建设，是推进我国全面开放新格局的首要载体。

在这种背景下，扩容升级自贸区，是我国顺应经济全球化调整的趋势、应对保护主义和经贸摩擦主动扩大对外开放的需要，同时也是中国经济进入发展新阶段培育增长新动能、追求高质量发展的需要。另外，自贸区在制度改革和对外开放方面承担着先行先试、为其他地区探索可复制可推广经验、辐射其他地区发展的使命。前期建设的12个自贸区已累计形成200多项制度创新成果得以复制推广，设立新的自贸区是承接和推广其他自贸区可复制经验的最理想载体，因而自贸区扩容升级也是在更大范围内吸收和运用先期成立的自贸区成功经验的客观需要。

自贸区扩容升级将为实施新时期国家经济发展战略提供更好的制度支撑。随着中国经济进入发展新阶段，党中央、国务院审时度势、高瞻远瞩，制定了系统的国家和区域发展战略。各项经济发展战略都是在特定的制度环境下推进，制度质量直接影响着经济发展战略的实施效果。在这个意义上，自贸区承担着为国家经济发展战略改善制度“基础设施”的角色，因而我们应放眼于新时期我国经济发展的大战略背景来审视当前自贸区格局的演进及其意义。

自贸区扩容升级的战略意义

我国首个自贸区于2013年9月在上海设立，同年，习近平主席提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（“一带一路”）的伟大倡议。2014年12月中央经济工作会议决定，重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。随着我国进入经济发展新阶段，京津冀、长三角和粤港澳大湾区等大型城市群对中国区域经济发展格局的引领作用日益凸显。

繼2014 年京津冀协同发展明确上升为国家级战略以来，以习近平同志为核心的党中央 又作出推进粤港澳大湾区建设的重大决策，习近平总书记还就推动长三角更高质量一体化发展作出重要指示。此次自贸区扩容后，18个自贸区涵盖了“一带一路”15个国内沿海节点城市中的12个、10个内陆节点城市中的5个、长江经济带11省市中的8个（包含参与长三角区域合作4省市中的3个）;京津冀三地已建立2个自贸区，而进入加速推进建设阶段的粤港澳大湾区，也包含中国（广东）自由贸易试验区的全部3个片区。18个自贸区所在省区2018年地区生产总值之和占全国总量的78.14%，货物进出口值占全国的85.59%。可见，目前我国自贸区布局已经在空间上形成了对“一带一路”国家级顶层合作倡议和现阶段国内区域发展战略较为全面的支撑。

在这种背景下，自贸区扩容升级将会有助于各项发展战略的推进，促进东西部不同省区资源禀赋和产业优势的互补，促进国内区域经济协调发展。自贸区扩容升级将为我国参与全球竞争合作以及全球经济治理创造更好的条件。

首先，在全球资源配置的角度，自贸区扩容升级将增强中国对全球高水平生产要素的吸引力和聚集能力，有助于在供给侧结构性改革过程中厘清政府和市场的边界，确保市场在资源配置中发挥决定性作用，同时也有助于推进国内各区域商品和要素市场的统一，破除区域壁垒。特别值得一提的是，完善的国内供应链网络是过去改革开放四十多年经济发展取得的重要成就，也是中国未来参与经济全球化的重要依托。自贸区的扩容有利于推进国内供应链网络的进一步整合，强化我国经济参与全球竞争的整体优势。另外，中国地域辽阔，地区经济发展水平差异大，各区域经济结构、比较优势和特色各不相同，自贸区扩容升级有利于帮助跨国公司在中国寻求最切合其全球发展战略的资源配置地点。

其次，自贸区扩容升级有助于我国巩固和扩大已取得的改革开放成果。自贸区是制度创新高地，而非政策洼地，自贸区建设需要在切实尊重市场规律的基础上，以系统的体制改革推进为前提。自贸区逐步扩容升级，将为各省区引入新一轮围绕对外开放和体制改革的竞争，将各省区之间的发展竞争由以往的以政策竞争为主提升至以制度质量、营商环境竞争为基础的竞争，从而确保我国在改革的整体道路上不因阻力和困难而倒退，为在新时期实现高质量增长和可持续发展创造基础条件。

最后，自贸区扩容升级将提升我国在高水平经贸规则条件下参与国际经济竞争合作的能力，为中国积极参与全球经济治理体系改革，包括维护和完善多边贸易体制、推进与其他贸易伙伴的双边及诸边贸易谈判等创造更好的条件和基础。

在今后相当一段时间内，中国自贸区扩容和升都级将处于进行时。在这种持续的改革和创新过程中，曲折和挑战不可避免，我们必须保持定力，坚定不移地推进自贸区的内涵式发展。

一是各自贸区要坚持紧密结合地方特色，追求错位互补发展，避免同质化竞争。由于不同省区、特别是部分地理邻近省区在发展水平、经济结构和要素禀赋等方面存在相似性，自贸区阵容越大，同质竞争的可能性越大，或者说追求差异化建设的难度越大。而在这样一个过程中，同样存在“先行者优势”，后成立的自贸区在发展定位、原发性的制度创新方面可能面临更多的困难。

二是要充分认识自贸区的本质，在追求差异化发展的同时，牢牢把握各自贸区的根本使命和共性，让市场之手引导和调节资源配置，政府则致力于为市场主体提供一个稳定透明、可预期、法制化的环境。要注重制度改革的整体性和系统性，切实降低营商成本，让市场主体感受到自贸区建设带来的制度红利;加强信息披露，主动帮助企业熟悉自贸区政策和法规，适时根据企业和消费者的反馈对政策和法规进行调整，避免“为创新而创新”和制度推出但不为市场主体所用的情况。

三是要改变观念，避免对“立竿见影”效果的追求。制度质量改进是一个长期过程，制度质量的提升对经济增长和发展的促进作用更是需要较长的时间才能充分体现。这种情况下，一方面要顺应经济全球化和国内经济发展的客观趋势，坚定不移地推进自贸区建设，同时特别注重发挥自贸区在制度改革、要素集聚方面对各自所在省区的辐射效应，起到引领促进各区域经济发展的实际效果。

四是要注重“领头雁”的引领作用。 在逐步扩容的自贸区格局中，早先成立的自贸区在某种意义上肩负着对后设自贸区的示范和引领任务，自贸区阵营“领头雁”自身的建设水平事关全国自贸区的建设质量和发展前景，只有“领头雁”发展得好，才会成功辐射和引领其他自贸区朝高水平方向发展。