现代职业教育治理机制理论、条件与趋势

王海莹,秦 虹

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进国家治理能力和治理体系的现代化”。职业教育作为整个公共事业的一部分，应以国家政治体制改革为契机，建立科学规范的治理是职业院校提升治理能力的基本手段。对于职业教育治理机制而言，科学规范的治理需要厘清现代治理理论、治理条件及职业教育治理发展趋势。

一、现代治理机制理论

“治理(governance)”首次由世界银行在上个世纪末期使用，现已经成为治理领域中的流行词。2008年教科文组织在主题为教育治理的国际会议上指出，教育治理主要指多元利益主体多元合作、各司其职，从而更好地对教育进行掌握和引导，与传统的管理相比，现代治理更注重合作与互补。从另外角度出发，治理是现代社会市场在资源配置中起关键作用的背景下，多元利益主体在同一目标下利益博弈的过程。现代治理理论鼓励政府与社会协同治理，通过合作建立良好的伙伴关系，确立明确的相同目标实施对公共事务的管理，从而使政府与公民对公共事务的共同管理及公共利益最大化，合法性、参与性、透明性、回应性、法制性、责任性是治理的基本特征。[1]变革传统的以政府为主导的行政管理，使其走向企业、行业、社会共同参与的协同治理是我国现代职业教育治理的基本目标。职业教育治理机制是职业教育治理能力的集中体现，是规范职业院校权力运行和维护职业院校秩序的一系列制度、程序和规章，其包括三个因素：治理的主体是谁、采用何种途径治理以及治理的效果怎么样。治理机制和治理能力是相辅相成的有机整体，好的治理机制方能提高治理能力。

在职业教育治理机制的变革中，值得关注的关键问题是“现代化”，从语义来看，“现代”一词既可以作为时间尺度，又可以作为价值尺度，[2]本文中的“现代”虽有时间维度，但是更侧重于相对于传统而言的时代价值。依据汉典释义“机制”(mechanism)指机体的构造、功能及其相互关系或者机器的构造和工作原理，如:如分娩机制、 计算机机制，具体到“治理机制”，是指治理权力运行的结构、功能以及相互关系。那么，何谓现代职业教育机制?笔者在本研究中将其界定为：即推动职业教育的现代化就是要适应时代发展，变革不适应职业院校发展的制度、法规，不断构建新的制度、法规使治理结构、功能与治理主体之间相互关系更加完善、科学，更加制度化、程序化、规范化、科学化。

“现代治理”首先出现在党的十八次三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，文件明确提出“推进国家治理体系与治理能力现代化作为国家全面深化改革的总目标，并且在2020年在关键领域和重要环节取得突破性进展”。职业教育是经济稳定发展及民生改善的重要载体，是实施全面深化改革总目标的重要领域，在推动社会发展现代化进程中担负着重要任务。因此，现代职业教育治理机制的建立及落实迫在眉睫。

现代职业教育治理机制是关于现代职业教育治理的法规政策、章程制度等构成的治理机制。现代化的职业教育治理机制之现代化特色，着重体现职业教育治理机制从传统向现代的变化，涵盖治理目标、治理主体、治理结构、治理方式等诸要素从传统到现代的变化。现代化的职业教育治理机制强调内外机制、体制的根本性变革，体现从管理走向治理的变化，倡导共同治理，鼓励社会主动参与社会治理，以通过章程来解决现代职业教育中现实存在的棘手问题为出发点，提高现代职业教育的治理效果，降低现代职业教育的治理成本。

在教育领域，职业教育与社会发展、经济繁荣联系最为密切。然而，与普通高等教育相比，职业教育不仅发展差强人意，而且其治理机制也有待提高。如果不推进职业教育治理机制的现代化，势必影响整个教育体系治理现代化的推进。为了加快职业教育现代化进程，国家先后颁布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》和《现代职业体系建设规划(2014-2020)》两个文件，体现了国家对推动职业教育现代化改革的决心，是职业教育治理机制变革的指导性纲领。为了尽快推进职业教育机制改革，有必要探讨职业教育机制现代化的条件、治理机制及国际趋势。

二、职业教育治理机制现代化的条件

追根溯源，职业教育现代化是一个逐步发展的历程，在这一历程中，职业教育治理机制逐渐从传统走向现代。职业教育机制的现代化转型是各种因素合力形成的。这意味着职业教育机制转型是在一定的环境下实现的。

(一)民主与法治的合理平衡

俞可平提出了衡量国家治理体系现代化的5个标准：公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调。[3]这些标准同样适用于探讨职业教育治理机制现代化的条件。民主与法治在现代国家中拥有着举足轻重的地位，民主是赋予人民治理国家的权力，其价值诉求着眼于平等、合作及协商，法治是依照法律治国的方略，其价值诉求是基于法治的民主治理，正是两者之间的平衡，才促进国家的现代化。玛丽·帕克·弗莱特强调参与权力与组织控制权力相对应，其基础在于众人的合作与相互作用。[4]对职业教育机制而言，其职业教育机制的现代化进程也离不开民主与法治之间的合理平衡。民主是保障职业教育治理机制有效性的首要条件，也是共同多元治理的必然选择。就职业教育现代治理机制而言，现代化有效治理氛围的形成，离不开职业学院多元主体之间的合作和监督，以及相互之间形成的制约，也就是多元主体之间的契约关系，这种关系以章程为载体来承载。职业教育治理机制的民主化就是在职业院校治理中改变传统的治理观念，包括在章程制定过程中，做到各方主体民主参与协商、共同决策，减少政府对职业教育的全权管理，逐步推动职业教育治理由政府单一管理向多元治理转变，保障社会参与管理与监督，发挥各个治理主体的考核评估作用。国家加快发展现代职业教育的政策，呼唤职业教育治理机制的现代化，现代化的法治国家要求多元治理主体在参与治理过程中必须有契约精神和意识，也就是职业院校必须依据一定的规章制度来进行现代化的治理，按照本校章程规定的条例来履行自己的责任和义务。因此，职业院校在把握宏观环境和实际需要的基础上着力创新制度机制，努力实现教育治理机制的现代化与法治化。

(二)植根于本土化的全球化

纵览全球，教育在全球化和本土化中交互发展。就职业教育治理机制而言，使职业教育治理全球化与本土化有机融合是完成现代化转型的必要途径。职业教育治理机制的全球化是指不仅向先进国家学习职业教育治理经验，而且主动参与世界范围的职业教育治理机制。就世界范畴而言，每个国家由于发展阶段、区位环境及历史传统相异，形成独特的治理方式和方法，这些关于治理的不同方法和方式无疑为不同国家职业教育治理机制提供丰富的借鉴学习空间。就我国职业教育治理机制现状而言，其现代化层次依然较低，学习国外职业教育治理经验，将无疑提升我国职业教育治理现代化水平。章程是职业教育现代化治理的载体，因此，以学习国外章程建设为突破口，借鉴全球职业教育治理相关政策、章程及制度的制定、实施及评估过程，并将中国职业教育治理经验推广到世界去。特别是面对“一带一路”机遇，更需要一批优秀职业教育院校脱颖而出，探索职业院校治理机制，规范职业院校办学制度，提高我国职业院校的影响力。职业教育治理机制的本土化，就是我国职业院校不能盲目借鉴国外经验，而要考虑国情和地方现状，要植根于我国本土文化，否则将会出现水土不服的现象。职业教育治理机制的本土化和全球化并非相互割裂，而是有机融合的关系，其有机融合势必加速职业教育治理现代化的进程。

三、国际职业教育机制的趋势

2012年 5月，联合国教科文组织在上海举办的第三届国际职业技术教育大会所颁布的《职业教育的转型：培养工作和生活技能》中着重指出“善治”是职业教育实现成功转型的关键因素，其推进的方式涵盖将职业教育纳入国家战略、权力下沉、利益相关者的协同合作、开放质量保障程序以及制定政策改善政策基础等。[5]对于我国职业教育而言，善治不仅意味着追求管理的有效性，而且还应立足于民主治理。职业教育的善治应该具备如下特征：首先，职业教育治理是依据法律治理，依法治理是指整个职业教育的办学过程都要依据法律管理；其次，职业教育治理的民主性，民主是指民主参与、民主协商、民主监督，也就是说利益相关者有权力参与职业教育的治理，其治理过程应该是开放式的，利益相关者有权力对治理过程及结果进行监督，充分关注多元利益主体的诉求；再次，职业教育对责任的担当力，对职责越勇于担当就越能实现善治，主要是指职业教育治理主体对所肩负责任的履职能力，也就是说职业治理是否把公民利益放在首位，是否担当起了公共利益和公共职责；最后，职业教育治理的有效性，即职业教育治理不仅效率高，而且治理效果也能获得赞誉，也就是以低成本的治理获得高质量的服务。国际社会公认的研究成果表明，职业教育的有效治理涉及三方面因素：政府能够承担起职业教育统筹管理、拨款的职责，协调职业教育与外部利益相关者之间的交流和合作，设立相关的协调机构及相关协会，针对职业教育的国家检测体系，等等。

从国际职业教育治理实践来看，全球最有效的治理机制是德国、瑞士等欧洲国家的协同合作模式，这种模式是企业和行业与职业教育深度合作参与职业教育，其特点是治理机制运作的透明性和开放性及治理主体之间的包容和合作。事实上，任何合作或行动都不可能游离于制度之外长期存在，现代职业教育活动的开展要在制度与行动彼此平等的关系中摸索出多元共治之道。[6]欧洲治理机制之所以高效，关键是政府明确法律和政策，对职业教育利益主体之间权责予以明确界定，加强利益主体之间的交流和对话，建立职业教育发展所需要的有效、开放、透明的运行机制。

梳理目前学者对国际治理趋势的研究，西方教育治理历经了“规制型”“市场型”“服务型”的发展历程。“规制型”治理机制注重遵循政府权威逻辑，强调教育公平，由政府主导教育发展过程；“市场型”治理机制强调市场在职业教育发展中的主导力量，鼓励通过市场的调节和竞争以提高绩效，提供多样化教育服务；“服务型”治理机制强调政府、市场与社会之间的合作与互动，从而构建新型的现代职业教育机制，通过章程严格界定政府的职责范围，以防止政府越权，通过政府的放权推动和实现第三方机构监督和参与治理。

欧洲的职业教育治理机制显示，以章程为载体，建立利益相关者之间的纵横交错的多层治理机制，有利于通晓市场对劳动力的需求状况，更易实现市场与人力资本之间的匹配。英国的职业教育治理机制更注重利益相关者之间建立交流合作机制的过程，这些利益相关者既有政府、负责管理职业教育的行政机构，又有市场、行业组织和企业等，他们之间形成特有的交流机制，并对市场间的信号进行直接反馈，合作伙伴参与治理的过程。德国、奥地利、丹麦等欧洲国家的治理机制主要是协调式的治理机制，这一机制强调合作伙伴的参与和治理机制的透明、有效的交流对话，使利益相关者形成广泛、包容、合作的关系，治理机制的决策依据市场变化的需要更为开放、灵活，以实现现代职业教育与劳动力市场之间的有效匹配。纵览西方职业教育机制，其最显著的特色体现在以下六个方面：第一，多元利益主体都参与职业院校的课程开发，使课程更加具有适切性。第二，建立多元利益主体之间的亲密合作关系和持续反馈机制。第三，高职院校具备充足的资金、强大的师资和必备的实训基地。第四，在职业院校、培训机构之间建立公平的竞争机制，激励他们有序运行。第五，建立完善的认证资格制度与质量保障机制，使高职院校保持在较高的质量水准。第六，构建与学术机制互通、开放、包容的动态职业教育机制，使学位能够在学术体系内获得认可，并实现体系间的转换。[7]美国职业教育治理机制必须在州的法律框架下运行，而州的相关法律必须受制于联邦的法律条款。联盟政府提供发展职业教育的发展经费，州以及职业教育机构必须提供相关使用这些经费的计划。另外，政府资助之外的技能培训由劳工部的学徒办公室予以实施。[8]

通过对世界各国职业教育机制梳理后发现，这些机制普遍采用以下策略：第一，通过建立多元利益主体之间的合作机制，在区域间为企业参与职业教育治理开辟路径。第二，建立职业技能认证指标体系，在指标广泛被认可的基础上吸引更多的学习者参与职业教育。第三，政府投入资金，进行协调与平衡，加强对职业教育重点领域的投资，鼓励高职院校在重要行业采取集群行动与进行创业。第四，建立学生生涯指导机制，机制中将雇主纳入，帮助学生实现自身的就业目标。第五，政府建立迎合时代发展的产业发展战略，将人力资本的培养作为关键环节，重视高等职业教育的机制建设。世界高等教育职业机制的发展趋势是重视多元利益主体之间的合作，企业积极参与高职院校政策机制的设计与实施，这些是实现职业教育机制有效的关键。

总之，虽然世界各国职业教育治理机制有所差异，但是构建多元利益主体多元参与的协调机制是国际职业教育机制发展的趋势和经验，如欧洲的职业教育治理机制大多基于各个方面的利益相关者参与、商讨。治理机制的主旨在于使利益相关者共同决策，使机制更加透明、高效、一致。我国职业教育机制的建立需要在以下几个方面努力：政府层面应该有明确的法律，对各个相关利益主体予以明确界定，加强高职学院与企业、行业的对话交流机制；在职业教育层面来看，离不开政府、企业、行业的有力支持，需要这几个方面通力协作，但是，企业、行业以什么样的途径参与高职院校治理，其实质是平台的搭建和权责划分的问题，法律、章程是制度化的规范载体，权利、权力、责任、职能是构成法律和章程的基石。当治理机制以法律、章程形式呈现时，便会具备相对稳定性。因此，亟待修订《职业教育法》对多元利益主体之间的权责、职能进行细化，明晰内部权责，理顺关系。高职院校也应基于《职业教育法》明确界定自身的权责以及与其他利益相关者的合作定位和合作治理机制。

依据国际高等职业教育治理机制标准与经验，我国高等职业教育主要存在多元利益主体之间沟通不畅、职业教育法律不够完善，章程中有关企业参与治理机制不够健全、没有形成利益相关者共同治理的机制，招生、经费拨款、劳动力市场的需求与反馈机制不够完善，等等，这些都不利于职业教育综合治理能力的提高。

面对我国职业教育治理机制方面的问题，借鉴国外发达国家的经验，谈现代职业教育治理机制，不能局限于教育学的视野，是要综合运用多种学科的理论知识，如：新制度主义理论、经济理论、公共治理理论等，以回答好“治理是什么”“如何治理才是有效治理”“如何处理现代职业教育机制中的结构、功能和关系”等问题。现代职业教育机制既涉及职业教育战略发展，又与制度设计相关，必须在国家制度及政策方面加以支撑。因此，现代职业教育机制应以国家法律为基础，以章程为载体，所构建的制度必须具备约束性、可操作性等特征，以保障现代职业教育科学、健康发展，促进行业、企业积极参与现代职业教育治理，形成利益相关者共同治理的格局。