政府定价成本监审法律制度的反思与建构——以城市供水成本监审为例

殷 明

（中共安徽省委党校（安徽行政学院）,安徽 合肥 230022）

一、问题的提出

2015年，中共中央、国务院印发的《关于推进价格机制改革的若干意见》指出，进行水、石油、天然气、电力、交通运输等领域价格改革，将政府定价范围缩小到重要的公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节；建立科学合理的价格调控体系和公开透明的价格监管体制机制，更好发挥政府弥补市场缺陷的作用；推动公用事业、公益性服务经营者加大信息公开力度，接受社会监督，保障社会公众知情权、监督权。开展成本监审是政府制定价格的前提，进一步完善政府定价成本监管法律制度，对于提高价格监管水平具有重要作用。

目前，我国已经建立起以《价格法》为核心，《政府制定价格成本监审办法》和《政府价格决策听证办法》为重要组成部分，以各省、自治区、直辖市及计划单列市制定的相关实施细则为主要内容的政府制定价格的规制体系。

但是近年来，虽然各级政府价格主管部门在制定或调整城市居民供水价格、居民生活用电价格、居民管道煤气价格、城市出租车运价等关系群众切身利益的政府指导价或政府定价的过程中逐渐引入和完善政府定价听证制度和政府定价成本监审制度，但是每次定价听证会都似乎背离群众预期而满足经营者的调价申请。一些学者研究了有线数字电视收视维护费[1]、输配电定价[2]、天然气输配定价[3]以及公用事业价格[4]的成本监审实践，从成本监审的技术角度提出了进一步完善的意见建议。

本文认为定价成本监审制度没能实现其立法目标，核定全国或一定范围内经营者生产经营同种商品或者提供同种服务的社会平均合理费用支出。即使已经制定出有关特定领域的定价成本监审实施细则，初步确定合理的费用项目名称和标准，但是在一些关键点上没有具体规定而是模棱两可的，存在着自由裁量的空间，定价成本监审部门很难核定出真实、合法和合理的定价成本。我们将以相对成熟的城市供水定价成本监审法律制度为例，说明上述成本监审机构偏离核定合理成本的过程和机制，并提出完善政府定价成本监审法律体系的对策建议。

二、《定价成本监审办法》的局限性

我国的定价成本监审法律制度建设是一个不断发展完善的过程，1998年5月1日起实施的《价格法》只是就政府定价前开展成本调查提出原则性要求，2001年起施行的《政府价格决策听证暂行办法》明确规定，申请人提出定调价申请，需要提供成本信息。2002年11月1日原国家计委发布的《重要商品和服务价格成本监审暂行办法》是我国政府定价成本监审法律体系发展的分水岭，是第一部专门规范政府定价成本监审活动的部门规章。此后，2006年正式制定《政府制定价格成本监审办法》，2017年修订《政府制定价格成本监审办法》，这部规章详细规定了成本监管最核心、最重要的制度，更加注重加强垄断行业监管、规范成本监审行为，标志着政府成本监管进入科学监管、制度监管的新阶段。但是新的定价成本监审办法依然存在一系列局限，即使可以保证定价成本的资料真实性和项目合法性，也很难保证定价成本的合理性。

目前，新的成本监审办法可以有效解决成本资料的真实性问题。对于申请定调价生产经营者来说，提供不真实成本资料的违法成本很高。“经营者拒绝提供成本监审所需资料，或者提供虚假资料、不完整提供资料的，定价机关可以中止成本监审、按照从低原则核定成本，并将其不良信用记录纳入全国信用信息共享平台，实施失信联合惩戒”。

另外，新的成本监审办法已经解决纳入成本监审的费用项目的合法性问题。一方面，从二十四条至三十八条，明确规定必须纳入成本监审的费用项目名称以及核定原则；另一方面，第三十九条又明确规定不得纳入成本监审的费用项目。这些规定有效限制监审机构的自由裁量权，只有按法定项目核定的费用才可以纳入定价成本。

但是新成本监审办法就费用项目是否符合相关性和合理性只做出原则性规定。相关性原则，即“计入定价成本的费用应当与定价商品或者服务生产经营过程直接相关或者间接相关”。合理性原则，“计入定价成本的费用应当反映生产经营活动正常需要，并按照合理方法和合理标准核算；影响定价成本水平的主要技术、经济指标应当符合行业标准或者公允水平”。正是在相关性和合理性的原则规定上，容易出现一些问题，各地和各行业对于相关性和合理性的解释可能不同，给各地的成本监审机构留下自由裁量空间。为限制自由裁量权，国家发改委试图制定行业性的成本监审办法。现在以《城市供水定价成本监审办法（试行）》以及地方政府的实施细则的出台过程来说明中央和地方政府怎样解决成本监审的合理性问题。

比较2006年国家发展改革委印送征求意见稿和2010年公布施行试行办法（发改价格［2010］2613号），两者之间很多条款的差异比较大，就合理性问题来说下述三个问题比较重要：

（一）确定供水企业合理的生产能力利用率。在城市迅速扩张的背景下，这是核定定价成本中争议最大的焦点问题。地方政府投资新建经济开发区、政务区或居民生活区，建成之前供水企业作为公用事业企业必须投入资金建设供水生产设备和运输管道。如果新建区没能充分利用，甚至闲置，那么企业投资的生产设备的固定资产折旧应当计入定价成本吗？

2006年征求意见稿第二十条将合理的超前建设率暂定为20%，那么本期固定资产折旧就是本期固定资产折旧总额乘以本期生产能力利用率。本期生产能力利用率＝本期实际日综合生产能力÷设计日综合生产能力×100%＋合理超前建设率。2010年《试行办法》规定“实际供水量不低于设计供水量60%的，按照本期折旧核定，实际供水量低于设计供水量60%的，按照下列公式核定：核定折旧费=本期折旧费×实际供水量÷（设计供水量×60%）。”虽然《试行办法》回避超前建设率这个概念，但是通过规定“实际供水量占设计供水量60%则按照本期折旧核定”，事实上将超前建设率提高至40%。

（二）供水企业合理的人员数量问题。对于成本监审部门来说，多少供水企业员工是合理的是个棘手问题，职工数量多于供水企业的生产经营需要，则多支出职工薪酬；反之，不能完成生产经营任务，要遭受损失。《试行办法》制定《城市供水企业人员上限标准参考表》，并授权“各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门可参照本表，结合当地实际制定城市供水企业人员上限标准”。其实《参考表》的合理性不足，对比2010《城市供水企业人员上限标准参考表》与原城乡建设部1985年印发的《自来水厂生产工人配备参考标准》，发现两者的数值居然一致。一些地方政府并没有参照这个参考表，例如2013年印发的《江苏省城市供水定价成本监审办法》的第十五条完全回避了参考表，“职工人数按企业在编及正式签订劳动合同的在岗人员核定，各项人员数量按年平均人数计算”。

（三）合理确定管网漏损率问题。自来水通过管网运输，管网漏损不可避免，产销之间存在差额，但是管网漏损率高低与企业的管理水平密切相关。管网漏损率指管道漏水量与供水总量之比，管道漏水量指供水总量与各类用户实际使用水量之差，用户实际使用水量包括收费的 （即售水量）和不收费的（即免费供水量）。如何根据不同的供水规模、范围、密度及抄表到户等情况合理确定产销差率或管网漏损率。2010年《试行办法》规定，“管网漏损率按照行业主管部门的城市供水管网漏损控制及评定标准相关规定核定”；管网基本漏损率不应大于12%，但可以根据居民用户按户抄表的比例、单位供水管长和年平均出厂压力值进行修正，最高可以增加6%，也可最高减低2%。另外，一些地方政府也并没有贯彻执行，例如江苏省制定的《城市供水定价成本监审办法》并未采用管网漏损率，而采用产销差率，并将上限界定为16%，将无偿供水量剔除出核定供水量，不计入单位定价成本。

综上所述，虽然《城市供水定价成本监审办法》在限制定价成本监审机构的自由裁量权方面取得显著进步，但在最为重要的生产能力利用率、职工数量和管网漏损率三个方面为地方政府留下一定自由裁量权。一般来说，公用事业价格之所以控制不住，投资冲动、人浮于事和管理不善是三大原因，而《监审办法》不仅没有起到监督企业的作用，反而将企业的现状合法化。

三、定价成本监审法律制度的困境及其原因

综上所述，定价成本监审制度保护供水企业和地方政府而不是普通消费者的利益，因其没有通过超前建设率抑制供水企业投资欲望，通过管网漏损率迫使企业提高管理水平和通过企业定员标准提高生产效率。为什么目前的定价成本法律制度会违背其立法目的，从紧箍咒转变成了护身符，有如下两方面原因。

（一）主管部门和行业利益

制定《监审办法》遵循主管部门和行业的相互妥协的逻辑。按照规定，制定部门规章，在起草阶段，凡是涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见；在送审阶段，有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或部门协商的，法制机构可以缓办或者退回起草单位。 那么，由国家发展改革委负责起草的《城市供水定价成本监审办法》在起草阶段必须征求住房和城乡建设部的意见，但是与国家发展改革委的成本监审和制定价格职责不同，住房和城乡建设部承担着开发和保护水源、制定城市用水规划、保证城市供水安全和提倡节约用水等多项职责。在这种情况下，两个部门往往反复地征求意见，除非上级部门或领导的权威决策。

上述部门代表了对不同公共利益的追求，事实上制定 《监审办法》的过程往往掺杂部门和行业利益。以《城市供水管网漏损控制及评定标准》（CJJ92-2002)为例，其主编单位为行业协会，参编单位中四家是供水企业，三家是管网漏损检测和控制设备技术提供公司，一家是城市建设设计研究机构，他们共同制定城市供水管网漏损率的评定标准。最终选择12%作为管网漏损率的基准值，修正后则在16%－10%之间。如果将其与制定标准所依据的行业数据进行比较，即1999年城市供水企业的平均漏损率15.14%，则发现与其说这份行业标准是约束企业提高管理水平，不如说其为大多数供水企业的管网漏损率背书，维护了供水企业的利益。2016年颁布的《城镇供水管网漏损控制及评定标准》（CJJ92-2016)没有规定更加科学和严格的城镇管网漏损率，“鉴于目前国内大部分城镇未对漏失水量进行统计计算，因此，规定漏失率不应大于修正后漏损率评定标准的 70%”。

（二）地方政府和企业利益

地方政府可以制定《监审办法》的实施细则，但是地方出台的实施细则往往偏离了《监审办法》的原则规定，进一步维护地方政府和供水企业的利益。

按照城乡规划法的规定，地方政府城市建设和发展，“应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设”，供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等都属于应当优先安排建设的基础设施。按照地方政府的城市规划，供水企业必须投入资金新建、扩建和改建水厂，向规划区域增加铺设供水管网以及新建加压站等。大多数情况下，城市供水企业本身就是地方政府所属企业，接受市国资委的领导和监督。

城乡规划可能在经济社会复杂变化之下偏离规划预期或者实现预期时间较为漫长，先期投资的供水基础设施就不能实现其效益，成为某种程度上的闲置固定资产。如果不适当的超前投资被排除出供水定价成本，供水企业要承担资产闲置的损失，而相应地地方政府必须投入财政资金补贴企业这部分不合理的成本费用。如果将这部分成本计入定价成本，则可以将投资成本和风险转移给城市供水消费者承担，地方政府则避免可能的财政补贴。这是《监审办法》最终提高超前建设率的原因。

综上所述，主管部门和行业、地方政府和企业制定了维护自身利益的条款，其深层次原因是制定部门规章和规范性文件的主体结构和运行机制。

四、完善政府定价成本监审制度的对策建议

定价成本监审在推动企业发展、保障人民权益和保证政府合法、合理定价等方面发挥重要作用。当前背景下定价成本监审工作存在的局限和面临的困境不解决，将会制约我国价格成本监审工作的开展，价格机制改革也将陷入停滞。我们认为完善政府定价成本监审制度的路径包括以下几个方面：

（一）建立大数据库，细化核定标准

目前一些地方和行业的政府定价成本监审办法，已经不能核定生产经营者合理成本，起不到规制作用，不利于行业的可持续发展。需要各级定价机关积极与行业主管部门及审计、财政等部门加强沟通配合，重新细化修订相关定价成本监审项目和标准，使成本监审更为实际有效，操作阻力减小，合理界定运营成本，规范成本费用支出。

另外，细化的项目和核定标准可以有效限制执行机构的自由裁量权。在制定地方和行业的成本监审办法之后，政府定价机构在开展成本监审工作时依然可以在一定空间内自由解释对相关项目和标准的界定，进而依然可能滥用自由裁量权、谋取私利，因此细化纳入定价成本的具体成本费用项目和核定标准，限制执行机构的自由裁量权就非常重要。

对于细化项目和核定标准来说，准确和完整的成本费用信息是基础。政府定价机构应当准确掌握水、石油、天然气、电力、交通运输等领域企业生产经营数据，包括企业盈利水平、主营业务和非主营业务的比例、职工薪酬水平、生产设备和设施建设情况、供销差率、原材料消耗、固定资产折旧、管理费用、销售费用和财务费用等成本费用支出情况，掌握单个企业的生产经营成本费用情况只是建立大数据库的基础，各级政府定价机构以统一的标准建立各自同行业和同地区的企业数据库，最终建立全国统一大数据库，同时各地开展政府定价成本监审的数据也一并纳入大数据库，并建立成本监审数据综合管理平台。在数据综合管理平台内部可以按照生产经营规模、城市人口数量和地理面积等指标分类，再通过数据的共享、交换和对比，得出不同行业、地方和时期的全社会平均合理成本费用支出，并以此制定企业定价成本监审的标准。

（二）召开听证会，广泛听取意见

国务院价格主管部门和省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门应当根据不同商品和服务成本的实际情况，按照价格管理权限制定具体商品和服务定价成本监审办法。

虽然按规定，起草部门规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。但是目前发改委普遍采取在政府网站上公开征集意见，进行实地调查研究以及召开由有关单位、专家参加的座谈会和论证会的方式听取意见，而没有举行听证会。地方政府制定具体行业定价成本监审办法的程序与国家发改委一样。

正如上述，实地调研、座谈会和论证会往往只有主管部门和行业利益表达意见而缺失了消费者的意见表达，从而不是弥合而是掩饰意见分歧，并将部门或行业利益合法化；那么，为了在部门规章制定过程中充分考虑一般公民的意见和权益，必须将听证会纳入制定具体成本监审办法的程序，因为听证会除了有助于制定部门平等地听取各方的意见和建议，从而作出合理的决定之外，与基层调研、座谈会和论证会不同的是听证会必须公开举行，制定部门必须就听证参加人的提问和意见作出公开的充分和合理的回应，从而可以获得公众的理解和支持。

因此制定地方和行业的 《政府定价成本监审办法》时，必须举行立法听证会，并且将听证人对听证参加人的疑问、意见和建议的分析和答复情况，通过政府网站或其他公共媒体公开发布出来，接受公众监督。例如起草《城市供水定价成本监审办法》这样的部门规章，国家发改委成本监审司应当举行立法听证会，听取公众的意见并公开对其的分析和回应，就合理的超前建设率、管网漏损率、职工人数等重要审核标准作出充分和合理的说明。

（三）加强外部监督，扩大审查范围

政府定价成本监审办法是开展成本监审的基本依据，为了提高政府规章和行政规范性文件的质量，不仅需要完善程序，通过召开听证会，来广泛的面对面征集意见建议，破除利益集体和部门利益问题，也需要加强外部监督，扩大审查标准范围，特别是开展合理性审查倒逼制定机关提高质量。为了保障部门规章质量以及加强对规章的监督，国务院规定部门规章于公布30日内，由中央政府部门法制机构报送国务院法制机构审查备案，以此建立规章备案审查制度。

备案审查的内容包括规章“是否超越权限；下位法是否违反上位法的规定；地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定；规章的规定是否适当；是否违背法定程序”。显然，备案审查没有明确要求法制机构审查规章的必要性、可行性、科学性和合理性，地方上的规定与之类似，大多数也只审查规范性文件的合法性，而排除合理性审查。

在起草阶段规定起草单位应当说明部门规章和规范性文件的必要性、可行性和科学性，甚至提出社会风险评估、成本效益分析等等新的要求，送审或备案时，法制机构却并不审查其合理性而只就制定主体、权限、程序、内容、形式是否合法进行审查。如上所述，国务院部门或地方政府及其部门可能偏向部门、行业、地方政府和企业利益，只有加强审查监督，才能倒逼其提高立法质量，维护公共利益。

一方面备案审查机构要对制定的地方和行业《定价成本监督办法》开展可行性、合理性和公平性审查。此外应当公开审议相关规定的办公会议会议纪要，纪要中应当归纳总结办公会议的讨论和决定情况，对不同意见应当特别载明；另外明确规定会议记录是依申请应当公开的政府信息范围；会议纪要和会议记录应当作为备案审查的立法材料，提交本级人民政府法制机构。因为公开制定机构的负责人就合理性的讨论和决定情况，理由不充分、显然不合理的规定就可以接受公众的评议和监督。

注释：

①城市供水管网漏损控制及评定标准，CJJ92-2002。

②这份行业标准的主编单位为中国城镇供水协会，参编单位为建设部城市建设研究院、上海市自来水市北有限公司、天津市自来水（集体）有限公司、深圳市自来水（集团）有限公司、成都市自来水总公司、金迪漏水调查有限公司、上海市汇晟管线技术工程有限公司、北京埃德尔集团。