生态安全危机治理机制建设研究——以甘肃祁连山国家自然保护生态破坏事件为例

马小飞

1 问题的提出

关于生态危机治理这个话题学术界和理论界开始关注缘起于人类社会发展的历史进程步入到后工业化时代，经济发展与生态保护之间的关系俨然成为一个不可避免的时代话题，发展方式、发展结构、发展理念与生态价值观没有形成有效的匹配与融合，进而导致了环境污染、生态危机等一系列问题。同时，伴随着人类进入风险社会，各种风险危机叠加，在这种背景下，人类开始重新审视如何对待环境，如何处理人与自然关系，如何理顺经济发展与生态保护的关系等现实问题。

目前国内外学术界关于生态危机治理的研究范畴和学科范围主要集中在政治学、经济学、管理学和社会学四个方面，从政治学角度重点围绕生态价值观和生态文明理念以及治国理政的制度范式进行，特别是以生态主义和马克思主义基本理论中对于生态问题的阐述进行现代化的现实解读和深入演变。经济学角度则围绕着经济发展方式和经济与生态之间关系，进而得出生态资本化和资本生态化这两个路径发展态势，论证生态危机的根源在于资本发展模式的弊端。管理学则从治理角度，特别是治理主体的多元化这个思路出发，阐述了政府、社会、社会组织、企业等多个主体共同参与政府治理，实际上也是对于政府职能的优化，也是对如何处理多个治理主体关系之间的一种思考。社会学则倡导社区在危机治理中发挥的不可替代的作用和特殊功能，强调生态危机治理关键在于要把生态环保意识和生态文明理念贯穿于生活的日常和社会发展的日常。

鉴于当前国内外研究现状，对于区域性生态危机治理没有过多的研究，特别是对于甘肃祁连山生态危机治理目前还没有进行深入研究，而且从理论讲，以应急管理的角度切入研究，用系统思维和发展眼光来审视生态危机治理将有重要的理论价值和现实意义。对于甘肃这样一个生态环境复杂、生态状况脆弱而生态战略位置十分重要的西部经济欠发达省份来说，扎实做好生态文明建设，精准实施生态危机治理显得尤为重要和关键。

2017年7月20日，中共中央办公厅和国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，对于祁连山国家级保护区存在的违法违规开发矿产资源问题，部分水电设施违法建设、违规运行，周边企业偷排偷放问题，大规模无序采探矿活动等环境破坏问题提出了严肃通报批评。通报之后，甘肃省委、省政府针对此事件立即作出了整改一系列部署安排，全面整改祁连山国家级自然保护区生态破坏问题。张掖市、武威市、金昌市结合各地实际，开展扎实有效整治行动，祁连山生态环境状况逐渐在恢复好转。回顾祁连山国家级保护区生态破坏事件，我们有必要重视生态危机治理这个话题，从本质属性上看，生态安全危机属于公共安全危机的重要组成部分，潜在威胁着经济社会持续健康发展，对于生态安全危机治理需要遵循其特殊规律，健全体制机制，从政策安排、制度设计、标准认定、日常监管等多个层面予以加强推动。基于此，本文通过回顾甘肃祁连山国家自然保护区生态环境破坏事件全过程，得出一般性生态危机治理思路，并有针对性提出几点对策建议，以期为推进生态文明建设的工作实践提供参考与借鉴。

2 祁连山国家自然保护区生态破坏事件简要回顾

2.1 总体情况概述

甘肃祁连山国家级自然保护区是于1988年由国务院批准建立的森林和野生动物类型自然保护区，位于祁连山北坡中、东段，在行区划上地跨武威、金昌、张掖3市8县(区)，包括天祝藏族自治县、肃南裕固族自治县和古浪、永昌、凉州、山丹、甘州、民乐县(区)的部分地区，祁连山保护区现有面积198.72万公顷。

2014年起，以环保部为牵头单位的中央环境督查组对于国家生态功能区和国家自然保护区的国家重点生态保护区域进行全面督查。经督查反馈，祁连山国家级保护区存在非法采矿，严重污染等问题。2015年，环保部会同国家林业局对保护区生态环境问题相关的部门进行了公开约谈，但此后甘肃提交整治方案中，瞒报、漏报31个探采矿项目。

甘肃祁连山国家级自然保护区生态破坏主要表现在以下几个方面：一是在自然保护区内进行非法采矿项目，有117项非法采矿的矿山，矿区环境造成土壤污染和水资源污染，比如，河道堆砂场64处，造成了部分生物种类锐减。二是在主要河流建立中小型水电站，由于技术设备质量落后和容量太小，造成了部分流域水质污染，比如23座引水式电站未安装生态流量下泄设施和监控视频。三是在自然保护区内建立的小型旅游景区由于粗放型经营管理，形成了大量生活垃圾，这些垃圾低端处理方式一定程度上造成了环境污染。四是自然保护区环评不达标的工厂和乱排乱放企业，均造成了环境污染和生态破坏，包括272家养殖场、12家屠宰场、21家预拌混凝土生产企业、44家砂石料场等。五是自然保护区内部分湿地生态遭到了一定的破坏，突出表现为湿地周围存在着围湿造田、乱开滥垦、乱捕乱猎、无序放牧等违法行为。这些问题不仅造成了该区域生态状况的恶化、生物多样性锐减，生态功能减弱、气候变化异常，而且直接制约了该区域经济社会发展，也一定程度上影响了当地政治生态环境。

2.2 生态治理整改主要经验

地方市、县、乡三级政府按照属地管理、分级负责的原则，针对排查出存在的各类问题，详细研究部署整改方案，精准实施整改措施，历时一年多的综合整改，祁连山国家自然保护区生态环境状况得到初步好转，以前长期未能解决的问题得到了解决，达到了预期目的。主要经验有：一是分类施策开展整改整治。制定矿产资源、水利水电和旅游项目整改工作指导意见，针对不同行业、不同类型问题，分别明确整改措施、整治标准、完成时限等要求。全面关停保护区内探采矿企业，对所有探采矿项目全部进行设施设备拆除、封堵探采矿洞、现场清理整治和植被修复治理，采取平整覆土、种草造林、封山育林、加固护坡等措施，对矿区矿点地表实施生态恢复治理；对需要补偿关停的探采矿项目，先实施现场整治和生态修复，再进行矿权依法注销退出，促进整治工作加快实施。二是严肃追责问责倒逼整改责任落实。市、县区纪检监察和政法机关全程介入突出环保问题查处问责，针对中央环保督察、央视报道等反映的祁连山自然保护区水电站生态用水下泄不符合规范、企业违规排污、违规审批矿产开发项目等问题，先后对有关单位予以通报批评。对完成现场整治任务的，严格按照县区自查初验、市级行业主管部门验收、专家评估认定、市级联系包抓领导审核、市政府常务会议研究审议、市整改行动指挥部审定和媒体公示的程序进行验收销号。三是实施重大生态项目，系统保护修复祁连山生态环境。针对祁连山关闭退出项目受损区、生态移民原驻地、生态脆弱区、林缘区弃耕地、疏林地等区域，规划建成“一园”生态修复示范工程。山水林田湖草生态保护修复项目加快实施，实施祁连山保护区核心区农牧民搬迁工作。四是建立和落实长效机制。分别制定下发关于建立祁连山生态环境保护长效机制和张掖黑河湿地生态保护治理长效机制的意见，提出对两个国家级自然保护区的长效保护措施。制定生态环境保护联动执法、联席会议制度，建立祁连山自然保护区联动保护和联合执法机制，成立祁连山林区法院、林区检察院，建立跨行政区域的联防联控、重大生态环境破坏案件会商处置、规范移送等机制。

2.3 案例带来的启示与思考

生态安全危机治理有其特殊性。首先，从生态危机治理恢复周期来看：生态危机与公共安全危机相比较，其危害程度的时间跨度会更长，有的危害时间跨度可以延续几十年甚至上百年；造成的潜在危害会更深，一旦危机造成的破坏超过其生态阈限，恢复起来非常困难，比如土壤污染、冰川融化和生物多样化锐减都很难重新恢复到原有状态。其次，从造成生态危机的原因来看：既有自然界自身新陈代谢与自我调节周期演变，向外界能量输出和释放的基础原因；又有人类社会处理经济发展与环境保护关系不合理导致的过度资源消耗、工业污染，向大自然无度的索取，超过了生态承载能力，衍生出了一系列的生态问题的主要原因。再次，从影响生态危机治理的因素来看，生态危机治理涉及到社会运行发展中各个方面，生态文化、经济发展方式、社会人文环境、生态文明理念等，是一个系统的复杂工程。最后，从生态危机治理的难度来看，在生态危机治理过程中，有可能会产生反弹现象甚至涟漪效应，而且短期治理效果不是特别明显，需要长期持续的治理。

生态安全危机治理折射着政府治理现代化水平。从祁连山国家自然保护区生态环境遭到破坏与后期整改治理的全过程，我们不难看出，基层政府治理能力现代化的水平直接影响该事件发展趋势。基层政府把生态文明理念植入到当地经济社会发展的具体行动和实践中的落实力度不高，跟不上国家大的环保形势发展。制定公共政策的前置逻辑上程序不当，随意性强，为了实现既定的非法目的，出台的地方性政策法规在标准和要求上，与“上位法”（上级的政策和规定）相比，不是贯彻落实，而是想法子搞变通、打折扣。这个充分折射出了在依法行政、科学决策和贯彻执行政策方面存在突出问题。在中国单一制政治体制框架内，自上而下的战略部署和政策落地是基本逻辑，基层政府治理的首要前提要件是执行好上级的政策，在政策方向和发展方略上能够遵照上级的方针。正值全国上下深入推进生态文明建设，把生态保护提到战略的高度的关键时间节点上，当地基层政府还停留在以往的惯性思维模式中，思想认识和行动举措上未能跟进。

生态安全危机治理关键在于建立一套完善体制机制。生态安全危机治理是个系统复杂的过程，治理要素涵盖各个方面，除了直接的生态环境污染治理、生态环境要素功能恢复、生态环境监测实施、生态环境破坏行为的依法打击，更为重要的是间接的全社会生态环境保护理念培养根植与践行，经济发展方式转变、经济发展结构转型等。生态安全危机的公共性决定了其治理的首要主体是政府，而政府履行公共管理与公共服务职能的主要工具就体现为政策制定、制度设计和标准界定。随着信息技术快速发展和治理范式在全球层面的推广，政府治理的能力水平不断提升，现代政府治理的基本逻辑显性体现在规范化、制度化、法制化与科学化，这都要求有一套完善的体制机制予以支撑。

3 生态安全危机治理机制建设的对策建议

3.1 生态破坏预防机制

思想引导行动，认识支配行为。长期以来重事后整改轻事前预防的惯性思维无论从治理成本角度还是治理效果角度来讲，都必须发生变化。生态危机治理理念需要实现关口前移，把危机预防放在首要位置，未雨绸缪、防患于未然，从技术监测、资金投入、管理监管、机制建设、源头保护等维度进行事前预防，降低危机发生的概率，减弱危机扩大化的因子活跃度。生态破坏预防关键在于建立健全生态环境监测机制和生态风险预警机制。生态环境监测机制就是在监测体系上要进一步完善环境监测网络，形成以点为主、面线结合的立体化监测网络；监测对象要重点突出空气环境质量、水环境质量、土壤环境质量、声环境质量、污染源监测和环境应急监测等。设立预警快速反应警报系统，一旦监测和排查出有造成生态破坏的因子或者潜在隐患，就发生警报。生态风险预警运作机制就是要对区域生态环境中的风险信息进行研判，及时发现和识别潜在的或现实的风险因素，对于可能造成生态安全危机的风险源和潜在隐患进行不定期排查。

3.2 生态影响评估机制

进一步完善细化一些指标标准，在重大决策和重大建设项目决策、论证、实施的各个环节都需要考虑到其产生的生态影响，把生态影响评估作为一个门槛和准入条件嵌入到相关环节和领域。做好预防预警在生态危机发生演变事前阶段的基础工作有利于生态安全危机预防体系的建立。需要进一步健全完善建设重大项目决策性前的环境影响综合评估机制，形成环保部门和第三方评估机构的联合评估评价模式，评估指标体系从内容上要涵盖土壤、噪声、水体、大气、植被、气候等基本要素，从时间跨度上看，不仅要涉及到对于当前环境影响，更加突出对于环境的长期影响。以县域为单元，建立生态环境状况定期综合评估机制，每年对该区域的生态环境状况和生态文明建设情况进行综合评估，评估情况作为今后区域经济社会发展的重要参考依据。

3.3 生态文化培育机制

生态环境保护需要全社会创造良好氛围和共同的生态文化认同，这就需要加大科普宣教力度，把生态文明理念融入到日常生活的点点滴滴，培育生态文化，敬畏自然、尊重自然，与自然和谐相处。应当开展生态环境保护知识进社区，进农村，进企业，进机关，进学校活动，加强环境保护的科教普及，提供公众的生态保护意识。编印发放生态环境保护手册，制作张贴宣传海报、投放公益广告，在社区，高危企业、建筑群和车站、机场、码头、商场、宾馆等公共场所设置环保标识。把生态危机治理纳入到应急管理科普教育培训，制定培训计划，对各级领导干部和公务员进行生态安全和生态文明建设培训。把生态危机与农村文化建设、乡村振兴、精准扶贫等有机结合起来，通过发展生态农业和生态旅游，创造生态效益，让老百姓看得见生态价值。

3.4 多元主体参与机制

生态危机治理的成败关系到政府、社会、公众、企业等多个主体的有序发展和共同利益，从长远看生态环境保护是属于社会共同利益范畴，自然而然这就并非是政府自身事务，需要多元化主体进行参与治理。首先，政府应当发挥统筹协调作用，在环保顶层设计和制度规范制定上具有绝对性地位，环保政策的制定、环境监测、污染治理、环保督查监管等基础性工作的开展，和清洁能源、绿色崛起、“环境革命”的推广与开发的前瞻性工作推进。企业应当发挥市场引领作用，主导技术革命和产业升级，把环境污染和生态破坏作为衡量技术标准的重要指标，在市场定位、产品类型、成本预算等层面充分体现低碳环保的理念，以技术的改进和产品的创新走绿色发展道路。社会应当发挥兜底保障作用，为生态安全危机治理创造环境条件、营造良好氛围，社会专业组织在生态研究和环保社会助力行动问题上积极贡献力量，社会公众在日常生活的点点滴滴中践行环保理念，形成节约型和低碳型生活方式。公众应当发挥历史创造者的主体作用，人民群众是物质财富的创造者，也是精神财富的创造者，在生态危机治理这个领域，离不开公众的支持，离不开公众的参与，只有广大人民群众的主动参与和积极奉献，为生态危机治理贡献智慧和力量，才能形成强大的整体合力。

3.5 综合联动治理机制

由于生态危机治理是一个复杂系统工程，涵盖各个方面要素，在新时代应急管理步入专业化和综合性的背景下，更加需要建立综合联动治理机制，实现协同作战和共同治理。具体来说首先要实现信息共享，建立基于大数据的跨域应急信息沟通共享机制，生态区域内相关各方应以书面形式做出承诺，在相互合作的基础上，借助大数据、云计算、物联网等新型通信技术手段构建跨区域、跨部门的无缝隙综合应急信息平台系统，通过对跨区域生态危机信息源的持续追踪监测，实现跨区域风险信息、灾害预报预警等信息的同步共享，降低危机治理成本。同时，形成立体化综合联动治理机制，部门综合执法机制，环保、安监、水电、消防、农牧、气象、民政、城建、发改、商务、质检等部门建立联席会议制度。上下联动，省、市、县、乡四级政府建立生态危机治理联动响应机制。内外联动，生态区域内各责任主体通过签订协议的方式，进行互助协作和资源配置调度。

3.6 绿色发展先导机制

生态安全危机治理根本在于转变经济发展方式，树立绿色发展战略，走环保低碳道路，实现生态保护与经济增长比翼齐飞，从资源粗放型向技术集约型转变。转变经济发展方式、调整经济结构，因势利导、因地制宜，把生态环境呈现出的自然美与经济发展带来的社会美有机结合起来，发展生态农业经济、生态旅游经济和生态服务业经济。在新形势下，推动高质量发展，高技术发展和创新驱动发展己经成为经济社会发展的必然趋势，对于自然保护区的长期可持续发展，需要树立绿色发展先导机制，从特色产业布局、特色经济结构调整和新型经济发展业态的挖掘和创新等维度来出发，重点打造“节能环保、清洁生产、清洁能源、循环农业、中医中药、文化旅游、通道物流、观光农业、数据信息、先进制造”等十大生态产业。同时，要统筹经济、文化、生态和社会建设，把绿色发展理念和绿色发展方式落地到具体的生态产业、生态旅游、生态保护和生态恢复的全过程。

4 结语

进入新时代，随着国家主要矛盾发生变化，人民对于生活环境期望和需求也越来越高，拥有良好的生产生活环境己经成为了一种最基本的需要。基于这个背景，对于生态环境态度和看法己经上升到一种新的高度。生态环境危机事关自然界生态平衡，关乎经济社会可持续发展，关乎人类社会的永续发展，正可谓是关系重大，影响深远，价值非凡。生态安全危机治理是一个长期的重要话题，需要理论上的不断研究和深化拓展，从多个维度进行定性分析和阐述，在现阶段生态危机治理思路则要充分体现应急管理中的关口前移理念，重在事前预防，把预警准备工作做扎实做到位，从源头上治理，从根本上治理，预防工作的着力点和落脚点就体现在完善的体制机制建设上，政府做好顶层设计、宏观规划、制度安排、政策部署和标准界定，综合运用政策、法律、经济等手段，来推动生态文明深入实施。